大气环境绩效审计评价指标体系构建研究

陈涛 王长通

【摘 要】 目前，我国的大气污染问题十分突出，严重制约了社会经济的可持续发展，治理大气污染成为政府一项急迫的任务。环境绩效审计是政府治理环境的重要手段，其依据环境审计标准，运用绩效审计方法，对政府和企事业单位的环境管理活动做出评价，进而推动环境问题的解决。但我国环境绩效审计尚处于探索阶段，没有形成一套科学完整的评价指标体系，使得环境绩效审计在实践中缺乏可操作性，绩效审计的作用无法充分发挥。对此，文章基于PSR模型构建大气环境绩效审计评价指标体系，并结合兰州市“十二五”期间的大气污染治理进行应用分析，希望为我国开展大气环境绩效审计实践提供一定的借鉴和参考。

【关键词】 大气环境绩效审计; PSR模型; 评价指标体系

【中图分类号】 F239.4  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）15-0128-07

一、引言

近年来，我国的雾霾、沙尘等大气污染问题突出，直接威脅到人民群众的生产生活，要求治理大气污染的呼声越来越高。对此，我国政府积极采取措施应对大气污染问题，先后制定并修改了一系列大气污染防治法律法规，如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》《大气污染防治行动计划》《大气污染防治法》等;财政资金投入逐年增加，2013年、2014年、2015年分别安排50亿元、98亿元、106亿元资金，2016年提前下达专项资金50亿元，拉动社会投资约3 000亿元;针对重点区域大气污染开展专项治理，如京津冀、长三角、珠三角等区域治理。随着我国治理大气污染工作的不断推进，投入的资金和开展的整治项目数量及规模日益扩大，如何加强对环保资金使用的监督、推动环境法律法规的贯彻落实以及提高环保项目的环境效益和经济效益，是确保大气污染治理成效的关键，而这些需要审计机关进行科学的监督和评价。

作为环境审计新的发展方向，环境绩效审计是在确定政府是否高效实现资源环境目标，以及是否经济高效开展资源利用和环境保护活动方面所实施的审计[ 1 ]。自2006 年审计署公布第一份环境绩效审计结果公告后，我国环境绩效审计才开始迅速发展。不过，从已发布的环境审计公告来看，水环境审计项目居多，其比例达到了54%[ 2 ]，而独立的大气环境绩效审计尚未开展。同时，现有的环境审计实践表明，我国开展的环境审计仍局限于环保资金审计，缺乏项目的环境绩效评价，虽然有些审计公告的名称包含“绩效”二字，但其内容仍以财务和合规性问题为主，且缺乏具体绩效量化指标。究其原因，一方面是因为环境绩效审计本身较为复杂，另一方面是因为缺乏一套科学完整的环境绩效评价指标体系。

2016年，审计署在《“十三五”国家审计工作发展规划》中提出对重点国家资源、重大污染防治和生态保护项目实行审计全覆盖，进一步扩展资源环境审计应用领域，加快推动生态文明建设。在我国不断加强大气污染治理的形势下，开展专项的大气环境绩效审计是增强大气污染治理效果的现实需求，而要开展环境绩效审计就需要建立一套科学完整的环境绩效评价指标体系，因此，本文基于PSR模型，构建我国大气环境绩效审计评价指标体系，以服务于未来的审计实践需要。

二、文献综述

在环境绩效审计评价指标体系研究方面，国外发达国家较为完善和成熟。例如国际标准化组织（ISO）制定了ISO14000标准，加拿大特许会计师发布了《环境绩效报告》，美国耶鲁大学和哥伦比亚大学在“环境可持续指数”基础上构建了环境绩效指数（EPI）指标体系，日本环境厅颁布了《引进环境会计系统指南》等。国外环境绩效评价指标体系对我国开展环境绩效审计具有积极的借鉴意义，但这些评价指标体系主要针对企业等微观主体，指标也都以微观类型为主，这对我国政府主导的宏观环境绩效审计并不完全适用[ 3 ]。因此，需要构建一套适合我国国情的环境绩效审计评价指标体系。

我国在环境绩效审计评价指标研究方面起步较晚，但已有学者在各个领域进行了较为全面深入的研究。例如：房巧玲等（2010）、姬霖等（2012）、赵爱玲等（2014）均以审查环保资金使用绩效为主线，构建环境绩效审计评价指标体系，体现了环境财务审计的目的和要求;张宏亮等（2007）、孙淑珍等（2010）、李山梅等（2011）运用层次分析法、PSR模型、环境优值模型等分析方法构建公共环境投资项目绩效审计评价指标体系，为评价环境项目的实施状况和效果提供了参考和借鉴;冯欣荣（2013）、秦德智等（2015）、段铸等（2016）针对区域整体环境绩效状态构建了区域性环境绩效审计评价指标体系，为评价区域整体环境绩效提供了借鉴;王丽等（2013）、孙晗等（2014）、俞雅乖等（2015）在水环境绩效审计应用领域方面分别构建了水环境绩效审计评价指标体系，为我国进一步开展水环境绩效审计实践提供了理论依据。此外，胡耘通、苏东磊（2018）对我国环境绩效审计评价指标体系近年的研究成果进行了系统回顾，指出目前研究存在的不足及未来研究重点。

近年来，在大气环境绩效审计评价指标方面，也有了初步的研究。王如燕、丁日佳（2008）以北京市工业“三废”排放及处理利用为例，依据PSR框架模型，建立了北京市环境绩效审计评价指标，设置了部分大气环境绩效审计的评价指标。张冉（2014）在对低碳经济下环保资金绩效审计评价指标体系的研究中，以大气污染治理为例，初步构建了较为完整的大气环境绩效审计评价指标体系。邓如亮（2016）以四川省大气污染防治政策为评价对象，结合PSR框架模型构建了大气污染防治政策评价指标体系。此外部分学者对大气污染治理环境绩效的评价指标进行了研究。例如：曹颖、曹国志（2012）在对我国省级环境绩效评价指标体系构建中，专门设置了大气污染治理环境绩效的评价指标;李春瑜（2016）基于PSR框架，设置了大气污染治理环境绩效指标，对我国大气污染治理绩效进行了实证分析，但其设置的指标类型仅限于反映治理的环境效益，并未涉及资金、项目等方面的指标。

总之，我国在环境绩效审计评价指标体系方面已有了较为深入全面的研究，研究領域不断扩展，研究内容不断丰富，在理论上为我国开展环境绩效审计评价提供了支持。但由于我国的环境绩效审计起步较晚，实践经验也相对较少，使得在评价体系研究方面仍存在诸多问题。一方面，目前学者们的研究大多依据已有的政府环境审计实践，导致对政府未开展环境审计的领域关注不足，例如在大气污染防治等应用领域的研究较为缺乏;另一方面，由于与相关学科结合度较低，造成一些学者虽然借鉴了相关学科的内容，但大多数是简单的移植式研究[ 4 ]，并没有真正做到不同学科的融合，造成研究层次不够深入，对相关的环境审计实践缺乏指导性。基于此，本文针对大气领域环境绩效审计评价指标体系展开研究，构建较为系统、完善、科学的评价指标体系，以期为相关理论的完善做出贡献。

三、大气环境绩效审计评价指标体系构建

（一）大气环境绩效审计评价指标体系框架

本文使用PSR模型，即“压力—状态—响应”模型作为设计构建大气环境绩效审计评价指标体系的框架。PSR模型最初由加拿大统计学家Rapport和Friend提出，后来成为经济合作与发展组织（OECD）及联合国环境规划署（UNEP）用于研究环境问题的框架体系[ 5 ]，是环境质量评价学科中常用的一种评价模型。PSR模型建立了“原因—结果—措施”这一解决环境问题的基本逻辑，体现了人类与环境之间的相互作用关系。人类经济活动消耗了大量资源并向环境排放污染物，对生态环境造成了压力（P），环境在这些压力下呈现出一定的状态（S），面对自然环境的恶化，人类为了可持续发展，通过采取经济和政策手段对这些变化做出反应（R），如此循环往复，构成了人类与环境之间的“压力—状态—响应”关系，见图1。

基于PSR模型构建的大气环境绩效审计评价指标体系清晰地反映了大气环境管理主体提高资源有效利用、减少大气污染物排放、加大资源环境治理三项重点资源环境保护工作和区域大气环境状态变动情况之间的联系，形成了大气环境绩效审计评价工作的逻辑链，体现了各项评价工作之间的平衡和互动[ 6 ]。

该框架包括三个维度的指标：压力指标、状态指标、响应指标。压力指标反映了人类活动对大气环境产生的消极作用，如化石能源的使用、大气污染物排放等;状态指标反映了一定时期内大气环境在人类活动压力下发生怎样的变化以及变化程度等状态，如大气污染物的种类、污染的程度等;响应指标反映了面对大气环境污染问题，人类采取的补救措施，如治理项目、出台政策等，该维度的指标在整个大气环境绩效审计评价指标体系中起主导作用。这三个维度的指标之间存在着协同效应，能够具体地展现大气环境管理工作的最终结果（S）与影响结果的各种动因（P、R）之间的相互联系、相互作用。

（二）大气环境绩效审计评价指标设置

1.指标设置的基本原则

（1）相关性原则。该原则要求设置的绩效审计评价指标要与审计目标和审计内容密切相关，以对评价对象的绩效情况做出准确的评价。

（2）可操作性原则。该原则要求设置的评价指标要明确具体且数据易于获得、处理，容易被审计人员理解和掌握。

（3）可比性原则。该原则要求绩效评价要可以与国内外先进环境绩效水平进行横向比较，也可以与自身不同时期进行纵向比较，以便发现差异，从而进一步采取措施。

（4）动态性原则。环境绩效审计的过程具有持续性，要对不同时期的环境绩效加以评价。该原则要求根据具体审计情况的变化评价指标也应该是不断调整的，根据各个时期的特征确定各审计阶段所使用的指标。

（5）完备性原则。该原则要求在审计内容方面，设置的指标能够全面反映环保资金的管理和使用效益、环境法规政策的有效性和执行情况、环境管理活动的开展情况、具体环境项目的实施情况等绩效情况;在审计对象方面，设置的指标要能够充分体现中央和地方各级政府及部门环境责任履行、相关企业污染治理和减排活动等绩效情况。

（6）定性和定量相结合原则。在设置指标时，要注重定性指标和定量指标的有机结合。在监测数据和统计数据充足的情况下，要以定量指标为主;在数据缺乏或不准确的情况下，以定性指标为主。

2.评价指标的设置

本文构建的大气环境绩效审计评价指标体系包括三个层次：项目层、准则层和要素层。项目层是政府实施的大气环境绩效审计评价的项目;准则层包括压力、状态和响应三大类指标;要素层是对准则层的具体化和直观化，针对压力、状态、响应分别设置反映各个方面具体绩效的评价指标，从而建立起大气环境绩效审计评价预选指标体系，该层次的评价指标设置是指标体系构建的核心工作。

笔者参考前人研究成果[ 7-9 ]，并结合我国的《空气质量标准》，具体指标设置如下：

（1）压力型指标。该类型指标主要反映人类的哪些经济活动对大气环境产生压力以及压力程度。设置的指标包括两部分：一部分是反映与大气污染有关的经济发展及资源利用状况的指标。由于大气污染的产生与区域人均GDP水平、工业类型及工业化程度、能源结构以及能源利用率等方面有着紧密的联系[ 10 ]，因此设置的指标包括人均GDP、第二产业产值比重、单位GDP能耗、化石能源比重。另一部分是更直观地反映污染物排放情况及经济发展“绿色程度”的指标，主要包括单位GDP二氧化硫排放量、单位GDP氮氧化物排放量、单位GDP烟（粉）尘排放量。

（2）状态型指标。该类型指标主要反映空气质量状况及居民的空气质量满意度。由于空气质量状况可以直接通过监测污染物的种类以及污染的严重程度予以反映，因此在设置该部分指标时参考了我国的《空气质量标准》。空气质量满意度为定性指标，可以通过问卷调查、走访等方式获得相关数据。相关指标主要包括单位空间可吸入颗粒物（PM10）浓度、单位空间细颗粒物（PM2.5）浓度等空气质量指标以及极端污染天气发生频率、空气质量优良率、居民空气质量满意度。

（3）响应型指标。该类型指标主要反映为治理大气污染而采取的措施以及措施实施的效率及效果。由于目前我国政府采取的环境治理措施主要包括增加环保资金投入、制定环保政策及规划、开展大型的公共环境治理项目、加强环保监管力度等，因此，笔者在设置该类型评价指标时主要从环保资金、环境监管、项目实施及效益三个方面着手。

第一，环保资金方面。环保资金是政府履行各项环保职能的基础，对环保资金使用绩效开展评价是我国审计机关历来关注的重点[ 11 ]，评价一般集中在环保资金筹集、配置、管理和使用的真实性、合规性和效益性上。设置的指标包括治理资金投入总额、资金到位率、资金使用率等。

第二，环境监管方面。由于工业是大气污染的主要源头，加强对该类企业的监管及政策执行，直接关系到大气污染治理的成效，是大气环境监管工作的核心[ 12 ]。环境监管的绩效评价主要集中在方针政策的执行度以及监管活动的有效性上，这一方面可以反映政府环境责任的履行情况，另一方面可以反映企业污染治理和废气减排情况。设置的指标包括工业废气处理设备运转率、排污许可证发放率、废气及烟尘产生单位监察率、重点企业废气减排达标率等。

第三，项目实施及效益方面。环境治理项目是政府治理环境的集中体现，其绩效评价主要集中在项目实施情况与项目产生的效益两方面，设置的评价指标包括项目完工率、项目达标率、废气排放削减率、项目实施居民满意度等。

按照上述内容构建的大气环境绩效审计评价指标体系具体情况见表1。需要注意的是，该指标体系属于一般性质的预选指标体系，评价指标的设置和选用并不是一成不变的，在开展具体绩效审计评价时，要按照上述原则并结合审计项目的实际情况对指标进行选取、调整，以满足审计项目的需要。

（三）指标权重分配

对于各指标的权重，采用层次分析法进行确定，为此需要构建不同层级的阶梯层次，并采用标度法两两进行比较、分析各指标之间的相互关系，最终确定各指标之间的权重。一级指标（即项目层）的权重为1，再分别比较同一层级各指标的重要性，确定其影响效果的各自权重大小，最终权重=各要素指标×上一层次各指标权重。

（四）评价方法

在评价方法方面，本文拟采取等级评价法。将评价等级分为优85～100，良70～85，中55～70，差40～55，極差40以下。将取得的指标具体数值与既定标准进行比较，由专家对每项指标反映的效益进行评价打分，然后根据各项指标的得分乘以其相应的权重并累计相加，得到最终的评分结果。

四、大气环境绩效审计评价案例分析

兰州市曾经被列入全国污染最严重的城市之一，在“十二五”期间，兰州市政府决定开展大气污染专项整治。经过数年治理，兰州成为全国空气质量改善最快的城市，摘掉了“全世界大气污染最严重的城市之一”的“黑帽子”。兰州市大气污染专项治理作为我国成功开展大气污染综合治理的典范，其治理措施全面、治理力度大、治理效果明显，成绩得到国家环保部的肯定，治理经验也被全国其他地区所借鉴。因此，笔者以此为例，探索开展独立的大气环境绩效审计中评价指标体系的具体应用。

（一）兰州市“十二五”期间大气污染专项治理背景资料

兰州是以石油化工、有色金属冶炼等重工业为主的城市，且其能源结构以煤为主，这两大因素造成了兰州市严重的大气污染，再加上兰州市位于黄河上游的河谷盆地，其特殊的地形使得兰州市大气中的污染物难以向外围扩散，加重了大气污染。面对严重的大气污染以及人民群众对良好空气质量的要求，在“十二五”期间，兰州市政府决定开展大气污染专项整治，从完善法律法规、制定政策规划、筹集专项环保资金、开展整治项目等多方面入手，削减大气污染物排放量，改善空气质量。在政策规划上，兰州市政府先后颁布《兰州市环境污染治理行动计划》《兰州大气污染综合治理工业污染治理方案》《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013—2015年度）》等多项治理措施。在资金投入上，“十二五”期间，国家财政支持2.3亿元，省级财政支持1亿元，市级专项资金4亿元，拉动社会投资18.9亿元。在整治项目方面，自2012年以来，兰州市实施了工业减排、燃煤减量、尾气达标、扬尘管控、锅炉改造等共计916个项目。其中工业治污项目444个，削减燃煤、推进燃煤锅炉改造项目455个，扬尘污染治理10个重点项目，机动车尾气治理重点实施黄标车淘汰、空气监测子站建设等7个项目。截至2015年年底，项目完成890个。在节能减排的同时，兰州市积极提高新能源使用比重，计划“十二五”期间新能源所占比重达到消耗能源总量的20%。经过治理，到2015年，兰州市优良天气天数达到252天，比2010年增加51天;二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘排放总量分别为6.98万吨、5.69万吨、5.08万吨，相比于2010年排放量分别下降15%、16%、19.5%，兰州市空气质量明显改善[ 13 ]。

（二）大气污染治理环境绩效审计评价

1.指标选取及权重分配

对于评价指标，按照指标设置的原则，并结合兰州市大气污染及治理的具体情况，从上述指标中选取并编号。在权重分配上，采取层次分析法。项目层作为一级指标，其权重为1。设准则层的判断矩阵为A，要素层指标的判断矩阵分别设为B“压力”、C“状态”、D“响应”。根据1—9评分标准，采用专家打分法，综合专家意见，确定判断矩阵，具体指标的最终权重为各要素指标权重乘以上一层次各指标权重。由于文章篇幅所限，判断矩阵及一致性检验过程不再赘述。

2.指标权重分配以及数值计算

根据测算及统计的数据资料，“十二五”期间兰州市大气污染治理项目评价指标权重及具体计算数值见表2。

3.评价结果分析与建议

（1）评价结果。对于各项指标的数值所反映的绩效情况，本文通过对比《中国空气质量标准》《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013—2015年度）》《兰州市2014—2015年节能减排降碳发展实施方案》《兰州市工业企业污染物排放标准》《兰州市大气污染防治行动计划工作方案（2013—2017年度）》《兰州市实施大气污染防治法办法》等文件中既定的目标以及同时期、同类型的国家均值，国家长远规划中的目标，由环境领域和环境审计领域专家学者进行打分，得到了各项指标的分数，测算结果见表3。