国际数字贸易壁垒的现状和我国的应对策略

郑淑伟

摘 要：国际数字贸易近年来得到了很大的发展，增长速度明显超过传统的货物贸易和服务贸易。但与此同时，国际数字贸易也出现了关税壁垒、数据流动壁垒、个人数据流动的政策壁垒、限制外商直接投资的贸易壁垒、公开源代码和加密方面要求带来的贸易壁垒等多种多样的贸易壁垒。在WTO框架下的多边贸易协定以及越来越多的区域和双边贸易协定中围绕着数字贸易构建相关贸易规则，但依然没有形成统一权威的国际数字贸易规则。我国应将数字贸易提升到战略高度、加强国际数字贸易及其规则研究、推动构建符合发展中国家利益的国际数字贸易规则，以便更好地保护我国利益，促进数字贸易发展。

关键词：国际数字贸易;贸易壁垒;现状;对策

在国际互联网技术快速发展的带动下，数据的跨境流动越来越频繁，仅仅是过去十年中全球通过互联网传输的跨境数据流动就增长了50倍，远远超过传统的国际商品贸易流动增长速度，这也使得其日益成为国际贸易的焦点话题。据统计，受此影响的全球经济总量超过5万亿美元，数字贸易对发展中国家GDP的贡献率超过15%，对发达国家的贡献率也超过7%。但与此同时，新贸易模式给传统贸易方式带来了巨大的挑战，国际上还没有一套通用的成熟权威法律体系可用，导致国际数字贸易限制性措施频出，出现越来越多贸易保护主义倾向。因此，有必要了解当前国际数字贸易壁垒的表现形式，推动形成基于多边规则的数字贸易体系，进一步促进国际数字贸易发展。

一、国际数字贸易壁垒的表现形式

（一）数字产品贸易关税壁垒

与传统的货物贸易相比，国际数字产品贸易有着不同的内容和形式，传统的国际贸易规则和惯例有着很大的不足，面临着很大的冲击与挑战。比如，数字产品的载体是数据流，而不是传统货物磁带、光盘等有形载体。还比如，现行的海关估价体系基本上没有数字产品贸易的内容。从目前来看，数字产品贸易关税壁垒有着越来越明显的趋势，比如，亚太地区的通信和信息产品出口在总出口中的比重，要高于欧盟发达地区以及拉美成员国相应产品的出口比重，从中可以看到发达国家在这些产品的进出口上所持谨慎态度，以及所蕴含的贸易壁垒。客观上来讲，数字产品贸易最发达的还是美国，欧盟要落后不少，也正因为如此，欧盟在数字产品贸易上关税制度和政策更加严格。虽然1998年欧盟将通过互联网销售的数字产品归入劳务销售，不征收关税，但却对其征收增值税。即使是欧盟坚持不对从事数字产品贸易的企业征收关税这种中立原则，但始终没有同意对数字产品永久性免予征收关税，而且在数字产品贸易适用GATT待遇的情况下，关税壁垒也成为欧盟保护市场的重要手段，也正因为如此，欧盟通信和信息产品进口占比与其它地区相比都是比较低的。欧盟如此，其它发展中国家更是如此，考虑到自身在国际数字产品贸易中本就处于劣势，一旦免除关税不仅会降低关税收入，更会使其很难对数字贸易形成有效的监管，由此不难想象，发展中国家对数字贸易征收关税的主张是必然的，对于国际数字贸易的影响也是显而易见的。

（二）数字产品贸易数据流动壁垒

本地化是数字产品非关税贸易壁垒的一个核心内容，源自于2013年的斯诺登事件，受到此影响，各国都非常重视数据的本地存储。与此同时，与传统货物贸易相比，数字贸易依托于网络交易，虚拟经济近年来的快速发展，让各国越来越重视保护数字经济领域甚至是限制措施的使用。自本地化概念提出来后，其内涵主要包括了三个阶段，即服务本地化、设施本地化和数据本地化。比如，在不少国家提出本地化储存后，有些国家要求数字贸易企业的数据进行本地处理，通过这样的手段，以防止数据的跨国传送，或必须征得数据主体事行同意后才能进行传输，或跨境传输前必须在本地进行数据复制。这其中最严厉的无疑是禁止数据转发政策，目前主要是应用在一些特定的行业。发展到今天，数字产品贸易本地化壁垒，已经逐步形成了有条件的流动制度，即针对不同的数字信息采取不同严格程度的限制措施，一般是对重要的数据禁止跨境流動，相关行业的技术数据以及公共部门的数据有条件限制流动，普通个人数据则在满足安全要求基础上允许流动。虽然这是一般的做法，但在国际数字贸易上，哪些是重要数据，哪些是普通数据，完全是由一国监管部门说了算，这也说明所谓的本地化要求很容易成为数字贸易的壁垒。

（三）个人数据流动的政策壁垒

目前来看，个人数据流动的政策壁垒正在成为受到本地化措施影响最为突出的领域。有统计显示，个人数据受到影响的占比是41%，商业数据和行业数据则是差不多，受影响的占比都在13%。而在过去，个人数据的跨境流动是自由的，但现在越来越多的国家开始重视个人数据安全，也通过合同干预和问责制等形式来实现对个人数据传输的监管。一方面，是通过对数据控制者在数据管理上的安全责任作出相关的规定，要求企业对其进行跨境数据流动的全过程安全负责，一旦出现了不符合管理规定的个人数据泄露等情况时，政府会对相关企业进行严厉处罚。这种做法几乎是所有国家都会这样的规定，只是不同的国家在政策执行上有所不同，有的国家执行起来更严格。另一方面，是通过数据处理合同干预进行监管。一般这类情况是政府要求涉及到数据跨境流动的合同应该包含安全管理的相关内容。比如，欧盟的相关要求非常严格，数据保护的主管部门制定了制式合同条款，所有需要从事数据跨境流动的业务都要签订这样的合同条款。从长远的趋势来看，随着大数据分析技术的发展，个人数据流动蕴含的风险越来越被各国所重视，个人数据跨境流动的安全监管政策壁垒会更高。

（四）限制外商直接投资的贸易壁垒

投资限制也是比较常见的国际数字贸易壁垒，多是一国政府对某个产业或是某个企业的投资行为提出一定的限制条件，比如，各国对于电信业的投资往往都有着本地化的所有权限制，这种限制有可能是对于企业注册地的要求，或者是对企业董事会成员中本国成员数量的要求。还有一些国家对数字领域的外商还有着其它的要求，比如，对一些行业的投资规模限制，或是对于投资企业进货渠道、销售渠道的限制要求，等等。另外，一些国家和地区会对IT基础设施投资有所限制，不仅要求企业覆盖其业务所涉及的全部本地数据流有着相对应的服务器。这种限制外商直接投资的做法，使用起来最为娴熟的是美国这类的发达国家，限制的借口也基本上是一样的：国家安全。今年以来，美国政府针对中国华为的作法，就很好地诠释了这种做法。似是而非甚至是“莫须有”的理由，让这种贸易壁垒可能造成的伤害更大。近年来，这种做法逐步从发达国家向发展中国家蔓延。比如，印度、俄罗斯都有着比较严格的外商直接投资限制。不可否认，这种做法的确比较好地保证了本地企业，但对于国际数字贸易的限制却是非常大的。

二、数字产品贸易现有规则和多边规则下数字贸易协议构建的模式

（一）数字产品贸易现有规则情况

近年来，国际数字贸易发展十分迅速，相应的贸易规则也不断出现。一方面，是多边贸易协定中的有关规定。多边贸易规则虽然在近年受到以美国为代表的发达国家挑战，但其在贸易规则上依然有着权威性。多边贸易协定中有关数字贸易规则的主要有ITA（信息技术协定）、TiSA（服务贸易协定）以及WTO框架下的电子商务工作方案。其中ITA是1996年WTO部长级会议通过，针对的主要是电脑、半导体等IT领域的贸易活动自由化措施，并在2015年再次进行了内容扩大，有效扩大了数字产品贸易规模。TiSA则是占到全球服务贸易70%的23个国家签订的，针对跨境电子商务、金融和电信服务，特别是数据流和数据本地化的有关规定，后来成为数字产品贸易的重要议题。另一方面，是区域和双边贸易协定中有关规定。其中TPP（跨太平洋伙伴协定在数字贸易方面有着比较比较细致的规定，也是当前解决数字贸易问题比较新的方法和手段。比如，确保投资商和服务供应商可以自由获取所需要的信息，且是无限制加入数据流的规定，还比如，对数据本地化和公开源代码的禁止性规定，以及取消数字产品关税的规定，都比其它规定要自由的多。欧盟自由贸易协定通过在欧盟与其它国家和地区的自由贸易协定出现，比如，欧盟与韩国的自贸协定对金融服务领域，与加拿大的综合经贸协定对数字贸易领域等进行规定。比较突出的是要求各成员国在个人信息保护上要按照国际数据保护标准进行重申。与美国主导的数字贸易规则相比，欧盟步伐更小，对安全的重视超过对贸易自由的重视。

（二）多边规则下数字贸易协议构建的模式选择

不管现在WTO规则受到什么样的挑战，至少从目前来看，WTO主导多边规则依然是国际数字贸易领域中最公正也最具代表性的规则。应坚持多边规则不变，吸收其它区域和双边贸易协定的有益经验进行补充，形成有效的国际数字贸易合作模式。一是加快推进数字贸易领域多边协议的构建。目前在WTO规则范围内的服务贸易总协定与数字贸易有着比较直接的联系，也是当前协调数字贸易的主要规则基础。但由于签订的较早，其贸易自由化的目标与发展中国家数字经济的现实有着较大的差距，没有考虑到发展中国家无论是技术水平还是研发能力，甚至是基础设施都与发达国家有着巨大的差距，简单的要求数字贸易自由化，会带来极大地贸易不平衡，也会给发展中国家造成很大的国家安全隐患。因此，从现实需求来看，如果以服务贸易总协定为基础构建数字贸易体系，应充分考虑发展中国家的需要，使各方利益都到有效保障，才能真正促进国际数字贸易的健康发展。二是以信息技术协定框架为主构建数字贸易合作机制。在WTO框架下以信息技术协定为主构建数字贸易的合作机制，意味着所有参加协定的國家都可以享受到最惠国待遇，从而确保各国从中获得好处。即使一些国家在数字贸易上能力有限，依然可以通过这个机制获得好处。但对于所有参与这个机制的国家而言，这意味着市场进入门槛的降低，也有助于其借助WTO争端解决机制来维护自身权益。三是以服务贸易协定构建诸边协议。服务贸易协定是一个开放的组织，既允许所有WTO成员无限制加入，也不需要最惠国待遇为前提，可以最大程度消除搭便车现象。这种合作模式下，数字产品贸易合作模式更加平等，通过不对发展阶段国家进行区分，仅仅围绕数字贸易本身达成一致。当然，这种模式只有在纳入WTO管辖适用WTO争端解决机制的情况下，才能更好地发挥作用，实现数字产品贸易的更加透明化和自由化。

（三）国际数字贸易发展情况

互联网的兴起不仅大大促进了国际货物贸易和服务贸易，同时也为国际数字贸易发展提供了平台，统计数据显示，互联网给全球经济带来的影响超过了5.1万亿美元，大致相当于全球第五大经济体的规模。在此情况下，全球跨境数据流量已较10年前增加近60倍，达到了275.2TB/秒，其对全球GDP的贡献率达到3.8%。事实上，虽然受到2008年全球金融危机影响后国际数据流量的增速从2007年的69.6%下降到2012年的44.2%，自2007年起，国际间的数字流量年均增长率达到了52.5%。但与区域内，也就是一国或是一个地区的数据流量增长相比，国际间的数据流量增速要低的多，一个最重要的原因就是因为各国在数字贸易领域设置的各种贸易壁垒，人为限制了国际间的数据流动。具体到各个区域，数据流量增速最高的是亚太地区以及美国和南美之间，这也与国际数字贸易自由化、便利化程度相对应。从全球范围来看，美国是最坚定的数据流量国际自由流动的倡导者，要求减少对跨境数字流动设置最少的限制，甚至给予高于主权的企业权利。虽然发展中国家在数字贸易领域还有着比较明显的劣势，但却数据流量的增长却非常快，过去十年中，包括亚洲、非洲和拉美的发展中国家数据流量增长了100倍。随着数字贸易在各国贸易中的地位日益得到重视，海量的数据流动，让各国政府特别是消费者对数据以及背后隐含的个人信息安全越来越重视和担忧，其后果就是各国纷纷针对数字贸易提出限制性政策，进而形成数字贸易壁垒。由此一来，各国有开展数字贸易的需要，消费者也有相应的消费需求，如何与促进国际数字贸易相协调，建立符合实际需求的国际数字贸易体系显得尤为重要。

三、我国数字贸易发展的应对之策

（一）将数字贸易提升到战略高度

数字贸易是当前全球贸易增长最快的领域，而且数字经济在催生新兴产业，带动传统产业转型等方面有着举足轻重的作用，也是中国经济一个重要的弯道超车机会。从全球来看，各国对数字经济与数字贸易的重视也是与日俱增，超过85%的国家都制定了数字经济或数字贸易发展战略。比较有名的有2020澳大利亚数字经济战略、日本i-Japan战略、英国数字战略2017等等。我国虽然在电子商务发展上取得了令人瞩目的成绩，但在数字经济、数字技术应用以及数字贸易规则建设等方面都还处于比较落后的局面。因此，必须将数字经济发展和参与国际数字贸易作为国家战略，一方面，加强顶层设计。根据我国实际情况，结合我国的国家战略，制定数字贸易发展规划，明确发展的原则与目标，特别是要明确未来的发展重点。另一方面，加强法律法规和政策体系建设。比如，在网络安全法中对跨境数据流动进行概念明晰，区分不同的跨境数据流动情形，明确不同情形的数据流动管理模式与要求，特别是要通过法律的授权明确可以采取的管理手段，既防止越权又充分保障管理权限。在此基础上，再用法律的形式明确各个数字贸易主体的安全保护责任和义务。

（二）加强国际数字贸易及其规则研究

虽然国际数字贸易如火如荼的开展着，但依然没有形成统一的国际数字贸易规则体系，各国的数字贸易壁垒更是每天都在发生着变化。作为全球数字贸易领导者的美国和欧盟，在数字贸易规则制定上也有着难以解决的分歧，特别是美国特朗普政府上台以来，全球数字贸易规则的发展进入了停滞期，不仅WTO改革受到阻挠，TiSA谈判和TTIP谈判的进展都不如人意。作为发展中国家，我国在国际数字贸易上的看法与做法，和美欧都有着不同，突出表现在数据流动和源代码规则上，美国强调的是数据自由流动，而我国一直反对此做法，主张数据流动应服从于国家安全，数据流动纳入安全范畴要加强监管。美国强调源代码不应强制本地化，以防止源代码泄露，禁止政府获取源代码，而我国认为此举会产生重复和浪费，知识运用成本也会大幅度增加。因此，应加强国际数字贸易及其规则研究。一方面，重点研究当前数字贸易壁垒表现形式和发展方向，了解数字贸易规则的新发展，从而提出我国的应对方案，以防止对数字贸易摩擦与冲突的应对不足。另一方面，加强对欧美数字贸易规则谈判的研究。比如，欧盟与美国谈判中对数据流动安全的要求，对本地化原则的要求，等等，作为我国与发达国家之间的数字贸易谈判提供借鉴。

（三）推动构建符合发展中国家利益的国际数字贸易规则

发展中国家与发达国家在数字贸易上的立场有着明显的区别，发达国家具有较大的贸易优势，进而主张更加自由的贸易环境，而发展中国家基于国家安全需求则希望对数字贸易进行更有力的管控。虽然我国在电子商务上建立了一定的优势，但在规则建设上却明显落后，长远看不利于我国数字贸易的发展，应处理好国家安全利益、网络安全以及数字贸易三者间的关系，在发展数字贸易的同时，通过构建更加公平、安全的国际数字贸易规则。一是围绕电子商务构建相关规则。我国在电子商务发展上已走在发展中国家前列，应围绕电子商务探索相关的规则。比如，跨境数字化产品征税、网上消费者权益保护等，逐步完善电子商务相关法律规则。二是推动电子商务贸易规则成为数字贸易规则。在双边自由贸易协定和区域贸易协定中，加强与电子商务以及数字贸易相关的规则协调，努力簽订体现中国利益的数字贸易规则。比如，在中国与其它国家签订自由贸易协定中，将数字贸易与服务贸易置于一章进行规范，为两国数字贸易开展营造环境。三是在更大范围内推动构建数字贸易规则。利用逐步健全相关规则的做法，在中国参与的区域以及多边贸易协定中，提出符合中国数字贸易利益的经贸规则。特别是要注意团结广大发展中国家，实现以中国代表发展中国家发声，进而与发达国家进行数字贸易规则谈判的机制，提高我国在国际数字贸易规则制定中的话语权，扩大中国规则的适用性与影响力，更好地保护自身利益。