中美贸易摩擦样态分析及应对路径

周莉

摘 要：2018年7月6日，一船狂奔的飞马号大豆揭开了中美贸易摩擦白热化的序幕，游弋在大连港附近长达数月之久的飞马号成为中美贸易战第一个结晶品。美国违反世贸规则发动了经济史上最大规模的贸易战，数额从500亿美元到2000亿美元，进一步到了5000亿美元，其为典型的贸易霸凌主义。中美贸易摩擦从钢铁之争，到301条款发起调查，最终关税升级战，其背后显示着中美贸易摩擦的不同样态以及深层次原因。

关键词：贸易摩擦;中美贸易;加征关税

一、中美贸易摩擦历程梳理

（一）232调查引起的中美钢铁之争

2017年4月，美国对中国钢铁产品依据1962年《贸易扩展法》第232条款进行国家安全审查，2018年2月发布232调查报告认定进口钢铁和铝严重损害美国国家安全，3月加征25%和10%的关税。面对美国发难，中国依据WTO组织《保障措施协定》发布了针对美国232措施中止减让产品清单，对美国出口到中国的干果以及无缝钢管等产品征收15%关税，对回收铝及猪肉制品加征25%关税，同时保留了征税措施随时进行调整的权利。

（二）301条款引起的中美知识产权之争

2017年8月，美国依据《1974年贸易法案》第301节就中美贸易中知识产权、创新技术转让等领域是否歧视对中国调查。2018年3月美国发布301调查最终报告，认定中国在该领域存在歧视以及不合理情况，随即4月发布价值500亿美元，涉及1300余项的“拟征税清单”。中国被迫针对原产美国进口的高粱发起临时反倾销措施。美国随即公告禁止向中兴销售高端软件及零件，为期7年，立即执行。5月19日中美双方达成不打贸易战共识，中美贸易摩擦緩解。但随后不久特朗普发表声明6月15日将会宣布对包含产业重大技术的产品，大多与“中国制造2025”有关的医疗器械、高铁设备、生物医药、新材料、农机装备、工业机器人、信息技术、新能源汽车以及航空设备等约500亿美元的进口产品征收25%的关税，中美贸易摩擦引发。7月6日“拟征税清单”的清单一中818项产品340亿美元的自中国进口产品开始征收25%进口关税，中美贸易摩擦进一步扩大。

（三）301条款升级引起中美贸易全面之争

2018年7月10日美国宣布额外对6000余种2000亿美元的中国商品加征10%的关税，清单近200页涉及具体产品名称及类目极其繁杂，几乎包括衣食住行、轻工业、机械制造、生活日用品等各方各面。作为反制措施，8月3日中国针对美国进口的约600亿美元的产品加征5%—25%不等的四级税率，并列明详细清单进行反击。2019年2月25日，美方宣布推迟原定的3月1日起对价值2000亿美元中国输美商品提高关税的期限。3月底至4月底，中美两国进行了3轮高级别磋商，取得实质性进展。中美双方达成停止相互加征新的关税共识情况下，美国宣布于2019年5月10日起将2000亿美元自华进口商品关税从10%上调到25%，同时也在与包括欧盟、日本、印度等国进行贸易谈判，以期对中国形成贸易“围剿”。中美贸易摩擦进入全面化。

二、中美贸易摩擦样态及背后原因

（一）美国利用司法立法、行政综合手段发起征税措施

2017年以来，美国外资投资委员会针对中国企业赴美投资并购行为进行投资安全审查，以国家安全审查作为WTO例外原则频繁使用，中国诸多赴美收购交易受阻。美国为维护其技术领先地位与国家安全利益，提升其外资委员会效率，2018年6月通过《外国投资风险审查现代化法案》，进一步扩大审查范围，增加安全考量因素，扩大总统授权，继续强调对国有资本的审查。议案新增“特别关注国家”中国，重新界定“关键技术”术语，从行政与立法双重角度应对中国。同时针对中国向WTO组织投诉美国，2018年7月特朗普命令起草《美国公平与互惠关税法》，酝酿通过国内法案的形式将WTO边缘化。若该法案通过，将为美国对中国5000亿美元贸易欺诈打下基础。为了避免贸易战伤敌一千，自伤八百，美国贸易代表办公室就已经生效的301措施涵盖的产品，允许美国利益相关方就某税则号项下的特定产品申请豁免，进行“减法”避免自身更大伤亡。2019年5月13日，美国宣布启动对剩余约3000亿美元中国输美商品加征关税的程序。其加征关税可申请排除的商品主要在于美国协调关税表（HTSUS）818个8位子目的自2018年7月6日起生效的、价值年贸易额约340亿美元的加征关税的商品，美国继续保持加征关税的原有目录，以期进一步压制中国产业。自2018年贸易摩擦伊始，特朗普也通过补偿的办法做加法，向美国农民提供120亿元贸易战补贴，向受影响农民支付现金收购水果、蔬菜、牛肉等再发放给穷人，另外通过向农民提供贷款或在紧急情况下收购农产品，缓冲中国反制措施带来的压力。

美国通过贸易加征关税，制裁加豁免的手段造成中美贸易顺差国与利润国不一致的格局，即“顺差记在中国，利润落在欧美”。中国出口到美国的，很大成分比例是苹果手机、通用汽车等这些美国跨国公司在中国的产品。特朗普的减税初衷就是为了让这些跨国企业回归美国本土，调整跨国公司收益分配，回笼跨国公司税收，创造就业岗位，调整投资收益分配是特朗普经济政策核心。为了平衡该利益，允许企业申请豁免的理由与“中国制造2025”或产业计划项目相关度作为重要考量因素，达到一箭双雕的效果。美国通过司法立法行政多重手段演变成应对“中国经济掠夺性”合法合理的借口。

（二）美国征税清单背后连环攻击及全面围堵

500亿美元加税清单实施之前，先以制裁中兴做了技术封锁的实验石，形成技术震慑，进而对航空航天设备、高铁装备、新一代信息技术、农机装备、数控机床和工业机器人、生物医药和医疗器械、新能源和新材料、船舶和海工装备等与中国制造2025相关的产业加征25%关税，形成全面封锁之势。从美国对华2000亿美元拟征税清单分析总体来看，全面震慑的重点在于行业“斩首”行为，以期造成严重直接损害。从2017年中美贸易数据来看，2017年美国自中国的进口商品以机电产品为主，进口值2566.3亿美元，占美国自中国进口总额的50.8%，增长13.4%。其中，电机和电气产品进口1470.0亿美元，增长14.0%;机械设备进口1096.3亿美元，增长12.5%。2000亿200页清单中占10页以上篇幅就包含贵金属类、制造业、轻工业类这三大类，这是美国打击的主要方向，也是美国在贸易摩擦中做减法的体现。针对美方上述措施，中国依照国际法基本原则，决定对原产于美国的5207个税目约600亿美元商品，加征5%-25%四档税率的关税，以期实现对自美进口产品的影响的精准打击。中国对美国进口的主要商品为运输设备、机电产品、植物产品和化工产品，2017年进口295.1亿美元、250.0亿美元、149.3亿美元和111.9亿美元，占进口总额的22.6%、19.2%、11.5%和8.6%，变动幅度分别为14.8%、5.3%、-10.7%和15.9%。对中国产业技术具有重要影响的运输设备、机电设备并未纳入高关税额度范围，可以进一步保证产业安全体系构建。我们精准反击美加征20%和25%关税商品清单，多和农业、生活必需品息息相关，以期实现贸易摩擦缓解。

美国征税清单计划步骤究其原因在于美国想对中国形成技术封锁以及以逆转国际贸易逆差为借口来达到遏制“中国制造2025”等战略的实施。金融危机之后美国逐渐发现中美双方贸易关系逐渐趋向于对等，部分原先具有互补、互利性的行业逐渐向竞争性发展。据中国商务部统计，2017年美国对中国出口额前4位的商品分别为运输设备、机电产品、植物产品和化工产品，2018年美国对中国出口的主要商品，其中运输设备中，航空航天器出口182.2亿美元，增长12.0%;机电产品、化工产品和光学钟表医疗设备中出口增长8.1%、10.8%和11.0%。2017年中国对美国出口额前4位的商品分别为机电产品、家具玩具及杂项制品、纺织品及原料和贱金属及制品，2018年中国对美国出口电机和电气产品增长3.3%;机械设备增长6.4%。家具玩具、纺织品和原料和贱金属及制品分别居美国自中国进口商品的第二、第三和第四位，2018年进口649.3亿美元、405.0亿美元和282.0亿美元，占美国自中国进口总额的12.0%、7.5%和5.2%，增长7.3%、3.9%和10.9%。中国的家具玩具和鞋靴伞等轻工产品占美国进口市场的60.9%和56.2%，中国同时也是美国机电产品、纺织品及原料、贱金属及制品、塑料橡胶和陶瓷玻璃的首位进口来源国。从贸易结构产品类别上来讲二者不无直接冲突，反而能形成互补状态，中美贸易失衡原因是美国在技术出口管制政策上，这是对华长期贸易逆差主要原因，所以依据技术优势搞贸易胁迫，500亿美元直接针对“中国制造2025”，以期形成贸易胁迫效果。

（三）利用WTO平台“美国优先”大行其道

特朗普引发中美贸易摩擦之际，在2018年的七国集团峰会中寻求G7国家之间零关税、零壁垒、零补贴并反对贸易保护主义，意图实现西方经济一体化。对欧盟又拉又打，中美贸易摩擦之初，欧盟被列入加征关税豁免名单，从6月1日开始，美国对欧盟进口的钢铝产品开始加征关税。7月6日日本与欧盟签订“经济伙伴关系协定”，该协定占全球贸易规模的30%，欧盟随即出台了一份价值28亿欧元的反制清单，7月25日，美国欧盟和解，特朗普意图贸易上孤立中国围堵中国。美国、日本、欧盟这三个经济总量超过全球55%的国家实现经济一体化，WTO不可避免的被边缘化。同时利用WTO对中国的产业政策进行攻击。5月8日的WTO总理事会会议上，中国提出上诉机构成员遴选、美国在“232条款”下对钢铝产品的措施、美国《1974年贸易法》“301条款”等议题，对美国进行投诉。美方再次引用“301报告”作为其行动的依据，进一步强化其国内条款。7月26日美兩国攻击中国现行各种具有“中国特色”的产业政策和贸易政策，并指责中国未能履行WTO的义务。同时利用WTO规则主动在WTO发起一系列诉讼，就对各成员国有影响的中国贸易政策发难，从而形成贸易包围之势。如DS542主要针对中国知识产权的诉讼，美国发起后，日本、欧盟、乌克兰、沙特和中国台北要求加入。在WTO贸易争端解决机制运行上，美国阻挠新法官遴选，2018年12月10日之后，WTO上诉机构将仅剩下1名法官，使其无法运作从而将导致整个争端解决机制瘫痪。2019年5月28日，上诉机构前主席范登博舍法官在日内瓦发表告别演说时指出，“大多数世界贸易组织成员国不希望国际贸易没有规则，或者更准确地说，不希望国际贸易的规则由争议中最强大的一方所决定”。美国对于WTO 平台的利用是既利用又控制，以期将WTO 组织变为其傀儡机构，为其自身利益代言。

美国将WTO作为贸易战的手段，而不是作为贸易摩擦解决的平台，通过构建发达国家自由贸易一体化，重构美国国内政治经济与国际政治经济之间的联系，让美国中下层更能获得好处。欧盟与美国达成“终战协议”，避免自己被制裁以外，摆脱欧债危机也是其考量要素。美国利用WTO理事会会议的机会对中国进行产业政策攻击，从而对中国国际贸易关联国形成一种示范效应，让中国步入WTO争端“群攻”的泥潭。

三、中美贸易摩擦应对措施

（一）边打边谈，以跨国公司为缓冲打一套组合拳

中美贸易摩擦总体战略边打边谈其有先例可循。20世纪80年代，美国与欧共体爆发关于柑橘的争端。1985年11月1日，美国增加关税的措施生效。1985年11月4日，欧共体针对美国柠檬和胡桃的反制措施生效，但双方并未放弃谈判和磋商，并在1986年8月10日就此问题达成协议。中美贸易摩擦与美欧贸易摩擦具有可类比性。美国对外施加的关税，实际上是由美国国民在买单。自美国挑起贸易摩擦以来，美国国民正在越来越真切地感受到压力：继哈雷摩托“出逃”之后，钢铝征税已经导致这两种材料价格分别攀升了33%和11%，可口可乐、宝马等公司分别宣布提高相关产品价格，美国消费者不得不面对包括休闲交通工具、饮料、啤酒在内的商品价格上涨。正如美国学者所言，“特朗普如果不削减关税，美国之前所有的，从企业营业税减税以及减少监管所得到的发展上的优势，包括各项节约和投资，都会被关税政策抵消”。美国的关税措施导致中国对美出口额下滑，2019年1月至4月同比下降9.7%，连续5个月下降。同时，由于中国不得不针对美国加税采取加征关税应对，美国对华出口连续8个月下降。中美经贸摩擦带来的不确定性使两国企业对开展投资合作持观望态度，中国对美投资持续下滑，美国对华投资增速也明显降低。据中国商务部有关数据统计，2018年中国企业对美直接投资57.9亿美元，同比下降10%。2018年美国实际对华投资金额26.9亿美元，增速从2017年的11%大幅回落至1.5%。中国可以拿美国的供应链终端产品为反制目标，务必精准打击，让美国中下层认识到中国的贸易力量，最终达成和解。2019年6月，美国商会督促特朗普结束与中国贸易摩擦，其宣称，美国加征的关税会让美国在未来十年经济损失超过1万亿美元。零售商沃尔玛、塔吉特和J.Crew在内总共600家企业联名致函警告，拟加征关税将会导致美国200万人失业，将会增加美国经济走弱的风险。

根据美国学者克鲁曼的研究，在被美国加征关税的500亿美元中国出口产品中，73%是供美国企业使用的中间产品和资本品，加征关税必然导致美国企业竞争力的下降。而这些产品中的70%是在华外资企业生产的，加征关税必然导致这些企业包括美国企业利润的下降。美国想通过对中国出口产品加征关税打压中国，到头来，美国也会利益受损。

（二）调整进口结构，减税刺激内需来应对贸易战压力

总体战略选择而言，刺激内需，缓解贸易摩擦外向压力。中美贸易摩擦2000亿关税会进一步造成人民币升值，通货膨胀压力进一步扩大，在原有房产、教育、医疗三大长期消费主力下，经济疲软进一步加剧。投资、外贸、内需这三驾马车将继续拉动内需发展。

具体战略而言，顺应新趋势加快市场准入改革和优化营商环境，调整进口结构，积极寻找中美贸易摩擦中的替代国，通过税收反制，做好供给侧改革顶端设计。首先中央政府可以使用外汇来建立一个贸易风险平准基金，来化解企业寻求替代货源而产生溢价风险，鼓励企业积极走出去，构建国际贸易利益共同体。其次深化改革变危为机，实行减税政策，提高企业活力。减税不仅惠及于企业，最终会反馈在物价与劳动者收入上，物价降低和收入增长，意味着消费频率提升，从而刺激经济发展，避免美国对中国消费疲软的围攻。在关键技术行业和领域，转变过去过度依赖外贸补贴政策的积弊，引导行业在提质增效和结构优化上努力，将贸易争端变危为机，以供给侧改革带动新一轮高水平的对内开放。

具体操作而言，中美贸易摩擦会带来新的一波“破产潮”，国有企业抗风险的能力相对来说较大，为避免民营企业冲击破产，应实行补血政策。减税发挥民营企业活力，尤其是中小企业活力，发挥中小企业在贸易活动中灵活多变的特点，做到中国国际贸易的遍地开花。总之，应对美方发起贸易战所带来的压力需要在下游多做文章，通过转变制造业以及外贸发展方式，提高中国制造的不可替代效果。

（三）利用WTO程序救济，发挥在WTO框架下解决能动效果

首先，中美贸易摩擦力争在WTO框架解决，避免被美國边缘化。充分利用WTO理事会的机会，进行中国产业政策的解说。

其次，寻求WTO组织最大公约数，取得欧盟国家以及日本的谅解支持，以最大限度将美国构建美日欧盟的延缓，避免WTO的边缘化。中国把自己的行为合理化，继续参与和依靠多边机制发展贸易，尽量要往全球化、自由贸易、多边秩序上靠，把美国往反全球化、保护主义、单边主义上推。

总之，加强知识产权保护的立法和执行，从而避免301条款的国际冲击。中国在尊重知识产权方面进行修改立法以及执法活动，加强知识产权保护。有关中美贸易摩擦中产业政策以及中美纠纷拉到WTO框架体系下来解决。积极发挥金砖国家、上合组织以及一带一路倡议沿线国家，做好国际贸易的互联互通。通过构建国际贸易命运共同体互通有无，优势互补，把国内的机电产品、重工机械、建筑产品带出去，形成互利共赢。

注释：

①301条款是美国贸易法中有关对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。这一法律工具授权美国贸易代表可对他国“不合理”或“不公平”的贸易做法发起调查，并可在调查结束后建议美国总统实施加征关税、限制进口等单边制裁。