南阳市创新农村宅基地退出机制问题研究

张定乾

改革开放以来，我市许多农民进城务工，大部分都在城镇安家落户，成了“城里人”却迟迟不肯退出在农村老家的宅基地，导致了农村许多的宅基地都被大量的闲置。但是，随着宅基地制度试点地区改革的深入后，本课题依据国家相关政策结合本市情况，在进行创新农村宅基地退出机制问题进行了有益探索。

一、目前我市农村宅基地利用存在的问题

（一）一户多宅，用地面积严重超标，房屋空置现象突出。历史形成的农村宅基地的无偿使用，致使农民形成了多占便宜，少占吃亏的思想，从而形成盲目圈地，超标用地。根据国家规定（《村镇规划标准）（GB50188-93））农村宅基地的面积最高为150m2，据调查发现我市很多县区的农户，平均宅基地面积已经远远的超出了这个最高限。另外，农户分家后另建新房，旧房留作杂用房，未能由集体统一收回调节使用或拆除;以前早期多户共居的旧宅，现在只有一户居住，造成大量的房屋空置。

（二）我市农村“空心村”现象比较严重。近些年来，由于道路的完善，沿道路两旁开发建设了大量的商品住宅房，很多村里的人都住进了楼房。而原有的农村居民点还仍保持原样，没有及时拆迁复垦，造成大量的土地闲置。另一方面，由于外出打工的人比较多，甚至有的已经在市镇安居，但还保留着许多不用的旧房没有拆除，就形成所谓的“空心村”现象。

（三）农村宅基地使用权登记管理工作混乱。目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱，很多房地产及其产权产籍归属不明。按照规定：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记。但是，由于法律禁止农村宅基地使用权的流转，致使农村宅基地使用权人在转让使用权后规避法律的可能性很大，给将来的产权纠纷埋下了隐患，同时也造成了司法和管理上的困难。

（四）我市农村宅基地交易纠纷不断。农村宅基地的性质属于农村集体所有，根据我国现行法律、法规的规定，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是，对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中华人民共和国土地管理法》第62条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。从目前法律实践来看，我市各县区政府对农民住宅的转让是允许的，只是需要控制在一定的范围内（受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人）。

（五）集体土地资产流失，农村金融事业发展缓慢。随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，但现行法律、法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。造成了集体土地资产收益的大量流失。另外，按现行法律规定，农民拥有的宅基地不能作为抵押物向金融机构申请贷款。这样就必然限制了金融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢，也使广大农民缺少了生产资金融通渠道，影响了农村产业结构的调整，限制了农民收入的提高。

二、我市农村宅基地利用存在问题的原因分析

（一）从法律制度层面看。由于我国实行的是二元的城乡土地制度，直接造成不同用地形式存在，从目前法律制度上看，顶层设计偏重对国有土地的管理，集体土地更多地是由农村集体管理。集体非农建设用地和国家非农建设用地分别管理，使集体建设用地和国家建设用地无法有效地整合，优化。

（二）从管理和使用层面看。就目前对农村宅基地管理和使用来看，表现为：一方面，审批制度形同虚设;执法不严、管理乏力。另一方面，现行法律虽然规定了与宅基地使用权相关的一些内容，但是没有形成完整的农村宅基地使用权制度，这一制度存在很多缺陷，不符合市场经济的发展要求。

（三）从使用的无偿性原则看。无偿使用是宅基地超标和闲置的根本原因之一。农村宅基地使用权是保障农村居民生产、生活的基本权利，国家出于形势政策的考虑，规定了农村宅基地使用权无偿使用的制度，没有时间限制，并受法律的保护。也就是说，农村宅基地使用权人在取得宅基地使用权后不需交纳任何宅基地使用费即可永久使用。宅基地使用权取得与保有的无偿性，使农民产生扩疆拓土的愿望，以求自己对宅基地面积扩张的最大化，从而造成我国农村宅基地超标准现象异常严重，其表现形式多样，如批少占多;建新不拆旧等等。

（四）从规划层面看。法律要求村民住宅建设用地必须符合土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划，规划未编制或未获批准的不得审批村民住宅建设用地。由于农村居住分散，地域辽阔，分布复杂，再加上有关领导缺乏足够的重视。导致许多农村没有规划，村民建房只能是违法占地。加上基层国土资源管理部门监管力量不足，缺乏有效手段，同时其经费难于保障，点多面广，无法开展日常巡查工作，不能及时发现村民违法占地建房。

（五）从思想观念层面看。绝大多数农村人认为宅基地是祖宗留下的，是风水地，不能随意拆除，致使一些可以调节利用的建设用地，或预留区内的未利用土地也无法集中统一安排。更有些农户，宁可让土地闲置荒芜，也不答应由集体利用，因此土地浪费严重，规范难以落实。导致土地资源不能进行有效整合，闲置的宅基地无法调整，其他的村民也不能使用，闲置和浪费了许多土地。

三、创新我市农村宅基地退出机制路径选择

党的十八届三中全会《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。中辦国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，南阳应结合我市农村情况区别对待，有序推进宅基地制度改革，创新农村宅基地退出机制，应以下方面着手：

（一）完善相关的法律制度。国家应尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。应明确规定农民建房用地的指标、用地条件、占地标准、申报程序、审批办法等，简化程序，管理得当，方便农民，各宅基地能地尽所用，合理配置。在法律责任方面，应当体现宽、严有别和公平、公开、公正原则，切实维护农民的正当权益和切身利益。

（二）搞好农村建设的长远科学规划。按照“统一规划，合理布局，因地制宜，综合开发，配套建设”的原则，安排专项资金编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄治理试点，通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地。另外，在编制整理规划过程中，要坚持高标准高起点，把宅基地整理与城镇化建设、环境整治结合起来，合理集约利用土地;要坚持走群众路线，把群众的利益放在首位，集思广义，尊重群众的意见。

（三）建立农村宅基地有偿使用机制。首先，要做好现有宅基地的普查和登记工作，对各村“超标宅基地、空宅、空闲宅基地”等进行标示，以便日后监督和管理。另外，宅基地使用费由宅基地使用人统一上缴村集体，由村集体对这部分费用进行再分配，再分配时，对本集体组织内部成员原则上以宅基地补贴金的形式按平均数对每户村民进行返还。再分配后的剩余费用可作为乡村建设资金使用，专门用以完善乡村各项基础设施或用以提供村莊公共卫生、绿化美化等公共服务。

（四）创新农村宅基地使用权流转制度。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。使农村村民的房屋及宅基地能依法作为合法抵押物向银行贷款融资等，以适应农村市场经济发展的需要，加快推进社会主义新农村建设进程。

（五）以新型城镇化为抓手退出宅基地。目前许多村庄存在“低、小、散、乱、差”现状，不利于节约集约用地和农村环境改善，也是造成农村宅基地流不动、退不出和大量闲置的症结所在。要通过推进新型城镇化，发挥县城作为承载农民进城落户的主导功能，科学规划布局中心镇、中心村，积极推进农房集聚。整合农村土地整治、美丽乡村、农房改造、文化礼堂、生活污水治理等资金，加大县城、中心镇村基础设施投入和配套，引导和吸引农户向县城和中心镇村集聚，为农村分散的住房和宅基地流转、置换、退出创造条件和市场需求。

（六）推行宅基确权固化到户。针对存量宅基地面积大、利用效率低、闲置浪费严重的状况，必须引入宅基地规模总量控制的概念，根据人口转移、户籍变化、区域规划等综合因素确定总量规模。同时，借鉴农民承包地和农村集体资产确权固化的做法，可结合开展农村宅基地确权颁证，探索对宅基地固化到户，同样实行生不增、死不减，入不增、出不减，从根本上解决宅基地只增难减的矛盾。

（七）统筹宅基和户籍的综合配套改革。针对实施二孩政策和户籍制度改革后新出生子女等出现的新情况，要着眼于完善城乡一体化的住房和社会保障体系，逐步限制“一户一宅”分配方式，积极推行户有所居多种实现形式，鼓励农房立改套或公寓式安置，探索宅基地换保障房、换股权、换社保等创新做法，允许符合条件的农民申请经济适用房、廉租房，使户籍制度改革与土地、住房、就业、社保、公共服务等配套联动，推动城乡二元结构逐步转向一元结构。

（八）将农房纳入不动产统一登记体系。要通过深化农村土地民主管理，发挥村级集体经济组织和村民的主体作用，加快将宅基地和农房纳入不动产统一登记体系。

（九）建立健全农村宅基地流转交易市场体系。依托现有的农村产权交易中心，或建立县级农村不动产交易中心，为宅基地有偿退出和财产实现搭建渠道。探索建立农村宅基地和住房市场交易服务平台，推进评估中介机构建设，完善交易流通体系，逐步形成能反映用地成本、区位级差、供求关系的宅基地价格体系，建立集体与农户合理的宅基地流转收益分配机制，让农民享有更大的土地收益权利。

（十）推行货币化安置方式。对有资格新申请农村宅基地的农户，鼓励采取“给钱不给地”、“留权不留地”，将解决民生问题与减少农村用地规模，以及化解商品房库存有机结合起来。

结 语

本课题通过调查发现，南阳农村普遍存在农村宅基地“闲置浪费”情况，认为宅基地退出的重点是“一户多宅”和举家进城的农村宅基，作为政府应搞好农村宅基地管理的顶层设计，搞好美丽乡村建设的长远科学规划，转变农民无偿使用宅基的观念，做好农村宅基地及附属设施确权发证工作，并逐步实现市场化。