公路管理养护中政府管理问题研究——以昆明市省管公路为例

刘 虹

（昆明公路局，云南 昆明，650200）

公路是交通运输的重要组成部分，是最重要的公益性基础设施，具有明显的公共性、网络性和社会效益。按照公路管理养护体制划分，我国公路共划分为国道、省道、县道、乡道和专用公路五个等级，其中省管公路管理养护的国道、省道是公路管理养护体制的主体，在我国公路网络的管理养护体制中具有突出地位。昆明市省管公路是云南省公路网的重要组成部分，对云南省的社会经济发展、对外开放、国家战略安全、经济安全和边疆巩固，意义十分重要。改革开放40年来，我国公路总量持续增长。截至2017年末，全国公路总里程达477.35 万公里；云南省公路通车里程24.25 万公里，其中，高速公路5022 公里、一级公路1354 公里、二级公路11941 公里、农村公路19.58 万公里。全省129 个县（市）区有125 个通二级及以上公路；14077 个建制村全部通硬化路，通硬化路率达100%。公路通车总里程较1978年增长了5.8 倍，有力地促进了改革开放和经济建设的发展。与此同时，公路管理养护滞后的问题十分突出，实际工作中存在着“重修轻养”、政企不分、事企不分，各自为政等原因，也就给公路管养带来许多亟待解决和探索的新问题。

一、文献综述

（一）国内研究现状

适应加快公路建设的实际需要，针对高速公路和农村公路建设管理养护中存在的问题，国内研究比较多，针对一般公路管理养护的比较少。讨论和研究的焦点问题主要围绕：融资、公路管理体制、养护市场化运行机制等方面进行。

在公路管理体制研究方面，王东武的《关于公路管理体制问题的探讨》①王东武.关于公路管理体制问题的探讨[J].湖南交通科技，2004（02）:98-100。、孟迎久的《浅谈公路管理体制改革的重要性》②孟迎久.浅谈公路管理体制改革的重要性[J].黑龙江交通科技，2007（02）:91+94。、赵宝平的《我国现行公路养护管理体制的弊端及其改革方向探讨》③赵宝平.我国现行公路养护管理体制的弊端及其改革方向探讨[J].交通标准化，2005（01）:20-24。、艾长江的《我国公路管理体制存在的问题及改革对策》①艾长江.我国公路管理体制存在的问题及改革对策[J].黑龙江交通科技，2006（06）:94。等研究指出，当前公路管理养护工作中存在的主要问题是认识不高、体制不顺、法制不完善等，改革的思路主要是进行市场化运行机制改革。

在公路管理养护市场化运行机制研究方面，尹峰、王劲松、郑耀武等人认为现行公路养护体制“养人不养路”，指出要建立公路养护市场化运行机制，实现“养路不养人”，以减少资金投入。如尹峰，王劲松的《普通公路养护管理存在的问题与对策》②尹峰，王劲松.普通公路养护管理存在的问题与对策[J].内蒙古公路与运输，2006（01）:133-135。等。

以上研究，虽然从不同的角度对公路的性质、职能、地位和作用进行了研究，具有十分重要的意义。但是，这些大量的研究基本上是从融资或市场化改革的角度研究公路的商业化运作，很少有人深入、系统地专门研究公路这种准公共物品的政府公共管理，因而有较大的局限性。改革开放40年来，针对公路管理养护中存在的问题，各地根据各自情况进行了一些尝试和改革，致使全国公路管理体制呈现多样性，路网功能的统筹性降低，影响了路网整体功能的发挥。至今，交通运输部仍没有一个统一的公路管理养护办法，各省的管理是各自为政，各行其是。由于公路管理养护工作所具有的公益性、政策性、复杂性等特点，需要政府积极主导。目前，不同层次，不同部门对于公路管理养护的敏感点，如公路管理责任主体、养护资金的来源等方面，还存在不同认识，还没有人深入、系统地从政府公共管理的角度专门研究公路管养问题。

（二）国外研究现状

在公路管理养护研究方面，国外起步较早，在二十世纪五十年代，美国、德国等西方国家相继完成了公路养护体制改革，六七十年代，国外发达国家的路网基本成形后，公路工作重点转化为管理和养护，经过几十年的不断调整，现已形成一套比较科学合理的公路管理体系。现阶段公路管理研究以人文、安全、环保等方面的建设为其重点。

在国外公路管理体制、资产管理、资金等研究方面，Meyer，M.D、Richard F.Weingroff、N.Gregory Mankiw、李忠奎、陈光等人的研究有一定代表性。Meyer，M.D 在《A Toolbox for Alleviating Traffic Congestion and Enhancing Mobility》中指出，“在许多情况下，提供社会所需的交通运输网的功能和机动性，已成为检验是否具有有效领导能力的指标，因为人们认为公共部门对解决交通运输问题负有主要责任，大众所关心的交通拥挤、安全性和流动性的需求成为了社区官员主要关注的焦点问题”③Meyer，M.D.A Toolbox for Alleviating Traffic Congestion and Enhancing Mobility[M].Institute of Transportation Engineers，Washington，D.C.1997。。李忠奎在《国外交通基础设施资产管理借鉴研究》一文中指出，“政府在交通基础设施服务的提供中的主导地位始终没有改变，基础设施的公共物品属性依然存在，国有资产依然占据绝对优势，世界各国大抵如此，即使走在高速公路民营化最前列的法国，其9 家高速公路特许经营公司中的8 家为国有控股集团”。虽然都是国有资产，都是政府提供，但是世界各国提供方式和运营模式不尽相同。传统的通过税收以公共物品方式提供仍然占据了相当比重，也出现了一些国家“将公路养护业完全推向市场，建立了新型的生产关系，全面推行了养护业务市场化”④N.Gregory Mankiw.Principles of Economics（Third Edition）[M].Beijing University Press，2002:5-106。。但是，不论是国有公营，还是国有私营，亦还是私有私营，各国政府都一视同仁地行使着“守夜人” 的公共管理职能。例如，美国公路分三级管理，即联邦政府、州政府、地区政府。州际公路网由联邦政府进行宏观管理，在联邦运输部内设有公路管理局。日本公路建设与管理实行国土交通省、公路局、道路公团三级垂直管理体制。“公路局作为国家道路管理的职能部门，其主要职责就是制定政策、法规、检查监督，并协调各都道府和道路公团管理国家公路”⑤叶军，尹贻林，张颖.日本公路建设与管理体制特点[J].综合运输，2007（04）:75-77。。英国是世界上公路最发达的国家之一，“英国干线公路的养护实行三级管理体制，由运输部的公路管理养护局统一负责。运输部根据全国干线公路的分布，将全国的干线公路网划分为9 个区，每个区设立一个直属于运输部的区公路局，负责本区的公路养护管理”。法国政府中的公路管理机构是公共工程、运输和旅游部，在这个部之下设有公路局。政府的公路养护资金主要来源于燃油税、车辆购置税、汽车使用税等。瑞典属发达国家，公路密度大，交通四通八达，“瑞典国家公路由瑞典国家公路局负责建设和养护。目前，瑞典养护市场主要有4 大养护公司”。

国外研究经验与我国实际情况比较，主要有三点值得我们学习和借鉴：一是先确定国家政策目标，再有行业发展目标。公路设施是一个国家重要的经济基础，其发展和管理定位应与国家总体目标相一致。世界各国从各自国情特点出发，对公路国有资产实行集中统一的部门管理政策模式。属于资产管理范畴的投资预算、资金筹措、资金使用与路网规划、工程施工、环境保护、公路养护和路政管理一起，由政府公路管理机构进行集中管理，而不是将上述管理职能分散在多个机构中。此外，公路管理不仅在中央政府层面是集中统一的部门管理模式，在各级地方政府也是如此。我国目前的实际情况是，公路管理目标、政策混乱，管理模式十分复杂。二是先明确政府责任，再实现政府角色与私人角色的划分。国外公路养护资金一般来源于政府财政拨款和税收，其中多数国家采用征收公路税的办法。从国外公路的发展，可以看到这样一个事实，那就是越发达的国家，对于公路的建设和维护越重视，美国70年代建设成州际高速公路网络，自1981年以来，公路改建投资、非投资性养护和管理费用几乎摊了公路总经费。依据哈佛大学的研究数据，美国联邦和地方政府每年用于维护现有公路的经费达到20 亿美元。“1998年6月9日克林顿总统签署由国会通过的，对美国交通运输发展产生跨世纪历史性作用的《面向21世纪的交通运输平衡法案》。该法案明确规定了1998～2003年间全美各种运输方式、各项交通生产和建设活动开支的资金额度计划，6年投资总额为2178.9 亿美元，平均每个财政年度达363.2 亿美元”①交通部公路管理司.公路养护与管理手册[M].北京:人民交通出版社，1996:1。。而我国公路管理养护重修轻养，养护资金严重不足。

三是先立法、再实践，不断修改、逐步完善。国外多数国家有较完备的公路管理法律、法规，以这些法律、法规为核心构建法律体系涵盖了公路规划、建设、养护和特许经营的各个方面，同时还对各级公路管理机构的权力和义务进行了较为明确的规定。在公路管理养护方面都建立了比较完善的法规，有比较成熟的管理体系和明确的养护资金来源。我国目前的情况是，法律法规相当缺乏，立法滞后，部门之间相关内容的法律条文不一致，国家法律法规的出台晚于地方或部门条例规章。

从国外的研究可以看出，西方发达国家和我国的国情虽然不同，目标却是一致的，就是要把公路管理养护好，使公路正常高效运转，并不断创造出经济和社会效益。因此，国外管理模式的研究，也给我们带来了一些有益的启示和借鉴，我们应取其精华，结合国情，为我所用，使公路成为国民经济的起跑线。

二、公路管理养护中政府的职责定位

（一）公路的定义及其基本特点

“公路是指按照部颁《公路工程技术标准（JTJ 01-88）》修建，并经公路主管部门验收认定的城市间、城乡间、乡间主要供汽车行驶的公共道路。城市道路，厂矿、林区、油田、港区内部生产作业道路，农业机耕道路，以及游览点内部道路等均不属于公路”②交通部公路管理司.公路养护与管理手册[M].北京:人民交通出版社，1996:1。。公路管理养护是运用先进的技术和科学的管理方法，合理地分配和使用养护资金，通过科学养护和及时维修，使公路在设计使用年限内经常保持完好状态，以提高公路的使用品质和服务质量，最大限度地发挥公路的功能和运输经济效益。

公路有五个基本特点：一是公共性。公路是公益性基础设施，是公共物品，归国家所有。二是自然垄断性。公路归国家所有，由政府统一规划，监管，给予足够的财政投入或者筹集资金的政策支持及制度保证。三是外部性。公路的外部性分为正负两方面。正外部性是指公路作为交通运输业的重要组成部分，在社会经济当中发挥着非常重要的作用，可以实现经济增长。负外部性是指公路运输带来的大气污染、噪声污染、交通事故以及交通拥挤等问题，严重影响了人们的生活质量，也给社会经济的可持续发展带来了极为不利的影响。四是造价低。公路的造价比较低，可以就地取材，公路等级可按交通量划、增长趋势确定，建设周期短，损坏后容易修复，可以分段建设投产，投资回收快，比较容易普及。五是作用大。公路不仅对发展国民经济，促进文化交流，开发山区和边区经济，扩大对外贸易，满足国防需要，方便人民生活，增强民族团结起到“先行官”的作用，而且对巩固国防更是具有十分重要的作用，是国家应优先发展的重点产业，也是国家强盛的标志之一。

（二）公路管理养护中政府的职责定位

明确公路管理养护中政府的职责定位关键是要认识到“公路是公共物品”。长期以来，我国高速公路建设实行企业化管理，政府高度重视，大量资金投入建设，对公路管养却定位不准确，职责不明确，导致管理不规范，养护效能低。公路属公共产品，必须由政府提供公共服务，进行公共管理，履行管理养护职责。因此，应明确政府对公路管养的制度职责、政策职责、资金职责和监管职责。

第一，制度职责。公路作为公共产品，在其供给、管理等方面，应由政府来提供和维护，管理养护体制也应该由政府来构建。“法律制度是政府管制的基本准则，我国应不断完善对公路施行政府管制体制的法律框架”①周学荣.论政府管制[EB/OL].http://www.gmw.cn/03pindao/2004-04/21/content_15266.htm。，建立统一、正确、行之有效的公路管理养护体制，巩固建设成果，保持公路的正常使用和健康发展，提高公路服务水平，从而实现成本最底，利润为零，扩大公共利益，增进社会福利。

第二，政策职责。“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称”②陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社，2005:43。。在公路管养领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关。因此，要加大政策投入力度，制定有效地公路管理养护政策，构建便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，对保持公路的畅通，提高公路的服务水平，促进公路可持续发展意义重大。

第三，资金职责。建立公路管理养护资金保障机制。公路姓“公”，其基本职能就是要为全社会提供便宜和便利的运输服务。它的供给必须由政府的公共部门来提供，资金通过税收统一征收及用其它融资办法筹集，才能避免造成“公共地悲剧”和福利损失。

第四，监管职责。要重视政策执行，完善政府的监督管理职责，建立公路管理养护绩效考核机制，完善公路交通运输保障体系，促进公路养护事业持续健康协调发展。

因此，公路作为公共产品，在其供给上，应由政府来提供，需要政府研究专门的公路政策过程予以支持；在其管理上，应由政府来维护，需要进行政府管制。政府对公路的管理一方面应转变经济职能，规范政府干预公路建设的行为，使政府角色从“越位”向“定位”转变，把公路的建设权交给企业和市场；另一方面，加强政府管理职能，加强政府对公路这一公共物品的管理养护，使政府角色由“缺位”向“到位”转变；再一方面，合理界定和调整政府部门的职能，将高等级公路的管理养护权交给省管公路管理机构管养，避免机构重置，使政府角色由“错位”向“正位”转变。

三、昆明市省管公路管理养护的调查分析

昆明市省管公路管理养护极大地影响着全省公路服务水平。由于历史地理原因，公路交通在云南交通运输中占主导作用。云南的交通网络中，铁路、航空、水运占的比重很小，全省现有92%以上的社会运输量靠公路支撑，形成以省会昆明为中心，呈放射线、纵横网络、环线、联络线相结合的形式连接州市首府，周边省份、国家的重要通道，对云南的社会经济发展、对外开放，国家战略安全、经济安全和边疆巩固，意义十分重要。

（一）昆明市省管公路管理养护的现状

1950年3月，昆明市省管公路管养的里程仅为95 公里，均系低等级标准道路。1971年昆明市省管公路下放给昆明市交通运输局管理，1975年8月收归省公路管理局管理。昆明市省管公路自1975年8月至今，一直实行垂直管理（条条管理）模式——在省交通运输厅和省公路局的直接领导下负责所在辖区的国省道的管理养护工作。

目前，昆明市省管公路管养各类公路42 条，总里程1673.883 公里。其中：国道7 条、计715.481 公里，省道10 条、计788.745 公里，县道25 条、计169.657 公里；沥青路面1199.007 公里，水泥混凝土路面2.184公里，简易铺装路面472.692 公里；有各类型桥梁363 座，隧道10 座。

目前，昆明市省管公路有在职职工1382 人，占职工总人数的39%；离退休职工2162 人，占职工总人数的61%。在职职工中，管理人员221 人，占在职职工的15.99%；专业岗位技术人员241 人，占在职职工的17.44%；技术工人920 人，占在职职工的66.57%。

（二）昆明市省管公路管理养护的特点

昆明市省管公路管理养护的目的是充分发挥公路的使用功能，并不断提高服务水平，与高速公路和地方公路相比，它有以下特点：一是由于地处省会城市，行车量集中，占全省行车流量的四分之一，一些经济干线实际交通量已超过正常交通量的2 至3 倍，经常出现干线公路交通阻塞、行车困难、交通事故增多等情况。二是人车混行，路政干扰大，为保证施工养护作业的强制性，常需在交通量较低时进行养护，并有专人维护交通，保障养护公路安全畅通。三是养护总投入较大。路面较宽、老化严重，路面病害突出。目前还有472.692 公里是简易铺装公路，采用表面处治铺设，面层薄，强度差，承载能力低，且早已超过设计使用年限。四是养护对象的广泛、全面。养护任务包括路基、路面、桥涵、绿化、交通工程及沿线附属设施等。五是人员素质要求较高。要求不断提高养护手段、技术的专业性和创新性。如，不断运用先进机械、引进先进工艺和新材料等。

（三）昆明市省管公路管理养护存在的问题

目前，昆明市省管公路管理养护中暴露出的问题集中表现在政府管理的以下几个方面

1.资金短缺。昆明市省管公路管理养护的核心问题是资金紧缺，主要表现在：一是重建轻养。长期以来，由于公路建设速度的加快，对公路养护工作认识不高，导致公路养护资金投入长期不足，不能按需养护，“重建轻养”情况严重。二是由于近三十年，各种基础产业基础设施建设上马，重型车辆通行频繁，超载车、大吨位车辆迅猛增长，有的重达300 多吨，致使路基路面无法承受。各种沉陷、变形、龟裂等病害突出，个别路段已达崩溃的边缘，情况十分严重。因养路资金不足，只能在既定的投资规模内安排养护生产，对路面作少量大中修，无力作大规模彻底改善，主要依靠小修保养维护通行，实际需求和投入之间的差比较大。三是近十余年来，云南公路遭受百年不遇的水毁并造成严重损失，虽已按要求完成了抢险保通任务，但遗留工程多，资金缺口大。四是技术创新水平较低，养护机具陈旧、配套不足，养护科技含量低，技术储备少，发展前景不容乐观。五是债务沉重，通行费用于还债。六是近年来，各种养路原材料价格上涨，公路的管理养护形势日趋严峻。公路养护情况和社会需求趋势如图1 所示。

2.缺乏完善的法律法规体系。公路法律法规体系不健全的主要原因是政府政策资源不充足。公路管理养护工作涵盖体制机制、养护工程、路产保护等诸多领域。现行的《中华人民共和国公路法》太笼统、操作性不强，要从立法层面上来弥补不足。要建立法规、制度，加快制定《公路法》中与公路管养相关的配套法规，完善法规的实施细则，明确政府的主体职责；要制定公路管理养护的考核技术标准、操作规程和规定的政策，使公路管养实行社会监理、政府监督；要制定新建公路的施工方和养护方的责任和义务的政策，规定有关养护管理方面的要求和设计中养护管理技术储备，使公路管理养护政策的运行有法可依，从而提高公路的通行能力，保障公路使用质量。

图1 公路养护情况和社会需求趋势图

3.政企不分、事企不分。1950年3月至今，昆明市省管公路一直是国家事业单位性质，每年上级拨款多少，就按计划资金安排工作任务。长期以来，公路管理履行的是行政职能，公路部门实行的是企业化管理，两者的职能重叠后，形成政企不分，事企不分。公路养护部门在生产项目、规模、资金投入上仍受计划制约，计划资金严重不足；又由于公路管理养护是公益事业，生产效益直接融入社会经济效益中，无法以货币形式体现，由此导致公路养护体制不顺，资金不足，劳动生产率极其低下，缺乏高层次的技术和人才支撑。

（四）公路管养存在问题的原因分析

1.政府管理方面。公路的公共性、网络型，决定了其在管理上的统一性，垄断性，也只有实行政府管理，公路养护才能达到成本更低，社会福利更大，这就要求政府进行政策制定，一是要进行新的政策定位，建立新的公路建、管、养体制，实行政府管理。二是要对公路建设资金实行政府统筹统还。三是要建立人、财、事相统一的垂直管理体制（条条管理）。

2.政策过程方面。政策制定先天不足，未摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘旗的思想”，未建立一套部门之间、地方之间政策执行活动的整合机制，同一政策各部门各地方行动不一，甚至有政策措施相互冲突的现象发生。政策执行缺乏必要的行政手段、法律手段、经济手段，政策资源不充足。缺少政策评估这一环节。政策监控不完善。政策的正确性是政策有效执行的根本前提，昆明市公路管养出现的问题，究其根本还是出现在政府政策制定上，主要有以下几方面：

一是政策滞后，导致体制不顺。公路养护水平的高低受体制和公路养护运行机制的直接影响。现行公路养护体制和运行机制不相适应的矛盾突出，究其原因，根源在上面，政府没有从根本上认识到公路的公共属性，导致政策不到位，体制不顺。

二是政策在目标、内容和管理上彼此冲突，对公路的性质定位不准。长期以来，一些省份公路管养部门实行的管养分开，没有考虑公路是公共物品，它的管理养护应由政府公共部门承担，不能向社会一推了事。公路不产生经济效益，推向市场，一切经营的出发点和归宿都是为了盈利，利润越高越好，短时期可能会提高优良路率，减少资金投入，长期下去将导致政策偏差，政府管制失控，必然增加成本，降低优良路率，减少社会福利。

四、完善政府管理的相关建议

改革开放四十年，按照建设服务型行业的要求，公路管理养护机构转变服务理念，提高突发事件应急处置能力，做了大量卓有成效的工作。各项工作正步入“养护转型、管理升级、改革加速、服务提高”的新阶段。目前，“维护一个安全畅通的公路网络，构建一个以人为本的公路服务体系，建立一个科学高效的公路管理体制，建设一个规范有序的公路管理信息平台，培养一支拼搏奉献的公路管养职工队伍”，还是公路交通部门发展和改革的重点。

图2 公路管理养护组织机构框图

（一）建立公路管理养护的组织体系

按照“统一领导、分级负责”的原则，借鉴国内外成功经验，通过科学、合理、有效的公共政策构建五级公路管理养护组织体系。见图2。

省级交通主管部门，负责综合规划公路发展计划，制定发展政策，监督管理，下拨资金。高速公路的管理养护交由省公路局，建设交给企业实施。县乡公路由各地负责。省交通运输厅对公路建设和地方公路建管养实行行业监管。

省级公路管理机构，全面负责管养国省干线公路、国防公路及重要经济干线的人、财、物。实行省地县三级垂直管理，加强县级管理机构对公路站所的四级核算体系。这种机制可以减少资金流失，控制人员膨胀。

地、市级公路管理机构，负责本地、市国省干线等公路的管养。设置工程计划、质检、财务、审计、安全管理等科室，组织、宣传部门和工会、共青团等组织。

县、区级公路管理机构，是本县、区省管公路管理养护的责任主体。

管理养护站所：具体施行对公路的小修保养工作。设置站（所）长1 名，记录员1 名，机械操作手、驾驶员和若干职工。

在设置省管公路养护机构时，要进行认真调查分析，科学地定岗定员。制定下达符合省管公路实际的、科学的计划任务，并对完成任务情况进行检查、考核。

（二）完善政府管理的政策建议

认真总结多年来公路管养体制和运行机制改革的经验教训，完善省管公路管理养护，要真正认识到公路的公共属性，明确政府的管理职能、企业的建设职能、公共部门的管养职责；要明确政府是公路的主体，充分体现公路的公共性；要从坚持科学养护，全面提高路况质量等方面入手进行研究。提出的建议如下：

1.制定统一的公路管养体制政策，实行垂直管理模式，改变机构设置，实行建、管、养分开。我国公路的现状是没有一个统一的、明确的、行之有效的管理养护体制政策。因此，对公路管养政府要以大部制改革为契机，研究制定科学、合理、统一、高效的公路管理体制政策，实行政府管理。改革开放以来，中央反复强调要政事分开、事企分开、精简机构、提高效率。1999年交通部下发的《关于印发<地方交通行政管理体制基本模式研究>的通知》（交体法发1999〔297〕号）中已有明确的指导性意见，就是要按照“一厅一局”的框架设置机构，即省交通厅下设省公路局，具体负责本辖区内的公路规划、养护、收费、路政等有关具体行政管理工作。根据公路体制不顺，交叉管理的情况，在政策制定上，我们要从公路管理的实际需要出发，摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想，改变机构设置，实行垂直管理和建、管、养分开，一是全面履行交通主管部门的政府管理职能，切实把职能转到宏观调控、经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，要更加重视公路公共服务的水平，努力提高，并且坚决管住管好。二是实行政企分开、事企分开，要把不该由政府管理的事项坚决移交出去，将属于企业的公路建设（如高速公路建设）从政府管理中分离出去，充分体现公路的公共性、公益性和社会性。

2.加大政府政策投入力度，建立政府资金保障机制。资金不足是政府政策投入不够，政策失败的主要原因。政策资源的充足性，必要的人力、物力和财力是政策执行的物质基础。燃油税改革，对交通运输行业来说，是一次革命性的变革，具有里程碑式的深远意义。过去公路养路费是各省自收自支，“费改税”后，燃油税属于消费税，属中央税，进入中央财政，进一步突出了公路交通的基础性、公益性和社会性。“费改税”成为一个契机，使公路管养资金从国家财政专项拨付，专款专用于公路的管养，而不被其他工程所挤占，使公路收费更低廉，收费期更合理，更符合国民经济服务的理念，让公路管养得到更健康的发展。因此，提高公路养护质量，要建立资金保障机制，制定一个完备细化的转移支付分配政策，使资金来源有保障，这是公路交通持续健康发展的基本前提。

一是加大政府资金投入。政府征收的燃油税中的养路经费就应该用来养路，这是公路养护资金的重要来源，政府应把这部分资金专项用来养护公路，合理计划，统筹安排，保证公路的完好，为人民群众提供便捷的出行条件。不得挤占养护资金用于公路建设。

二是加强地方政府资金的投入。对大中修工程、水毁修复工程资金应当由省、市、县三级政府安排一定比例资金，实行专款专管专用，结余上缴。

3.提高政府政策水平，建立高速公路属地化管养模式。在云南省高速公路建管养中，不同部门出于不同角度考虑，实行高速公路建管养由省交通投资公司负责，却使省管公路管理养护机构与省交通投资公司在目标、内容、管理上彼此冲突，使政策效果大打折扣，这就是政策本身的问题。根据《公路法》规定和我国建立社会主义市场经济体制的要求，对高速公路的管理，应按照“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的现代企业制度和“统一领导，行业监管，竞争养护”的原则，建设上实行企业化运作，交给市场去完成；管理上直接由省公路局统一负责全省高速公路养护的行业管理和监督工作，各地、市公路管理机构具体负责相应区域高速公路的养护、征费等工作，实行分级管理，不再另立人马。从而，真正实现政企分开、事企分开，理顺体制机制。

4.进行运行政策过程评估，检验政策执行的效率、效益和效果。对政策方案合理性最具权威的检验，就是对政策的效率、效益、效果及价值进行评估。目前，我国及各省公路建管养都缺少这一环节。事实上，政策评估可以检验现行公路政策的效果、效益和效率，合理地配置政策资源，使政策活动优质高效地进行。

（三）政府归位管理，提高养护质量，提升服务水平

长期以来，政府对公路这一公共物品的管理不到位、不规范、效率低，这其中也有政策执行不力、政府管理缺位不到位等原因，导致了资金拨款不到位，公路管养发展缓慢。随着生产力发展水平的不断提高，提高公路公共服务能力的呼声越来越高。交通运输部副部长戴东昌认为，“养护和管理工作，是公路工作中一项最为基础的工作，也是面向公众的一个窗口。因为公路行业的形象，更多是通过这个窗口向外展示的。特别是在经历了一系列重大自然灾害之后，公路交通的基础性、先导性、战略性地位得到社会各界和各级领导的高度认可，抢通公路成为各类抗灾工作中最重要、最受关注，也最需要先行的工作”。但是，目前公路养护工作依然是公路管理工作的“短板”，加强政府管理，加大政策的执行力度，依靠科技创新，提高路况质量，降低成本，提高公路运输网络的服务水平已成为当务之急。

要重视人才培养，科学地选人用人，使人才真正成为推动公路建管养发展的核心动力；要加强信息技术的运用，持续提升公路行业信息服务的能力和水平；要大力推广和应用新技术、新材料和新工艺，不断向科学化、技术化、机械化、规范化和精细化迈进；要加强预防性养护，实现周期性、预防性养护，降低公路养护周期成本，延长公路使用寿命；要注重节约资源，保护环境，构建和谐公路。