西部民族地区贫困治理中的人才使用政策创新研究*

袁明旭，段学品

（1，2 云南大学 公共管理学院，云南 昆明，650091）

“十三五”时期是我国全力实施脱贫攻坚的全面建成小康社会的决胜阶段，贫困治理的任务紧迫而艰巨。贫困治理是集源头治理、系统治理、依法治理、民族问题治理、智慧治理、协同治理、区域治理等一体的综合性复杂性治理体系，是国家治理的重要内容。人才是贫困治理的主导性力量，人才政策创新是脱贫攻坚的关键性机制制度支撑。党的十九大报告高度重视人才的特殊重要性，“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之，加快建设人才强国。实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来，鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，努力形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好局面，让各类人才的创造活力竞相迸发、聪明才智充分涌流。”①习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社，2017:64-65。在当前西部民族地区贫困治理中，人才使用政策创新及其研究尚未得到应有的足够重视，还存在一些困境。

一、西部民族地区人才使用政策创新的困境分析

公共政策是党和政府治理国家的基本工具。人才使用政策创新是各级党委和政府在人才资源管理过程中，根据社会经济发展和环境变化的需求，自觉主动地变革原有人才使用政策要素和结构，采取新的更加科学合理有效的方式措施激励使用人才，合理配置人才资源，使之发挥创造性，对社会经济发展产生良好促进效应的过程，是立足西部民族地区区情，以科学化、民主化方式制定和实施符合当前贫困治理需要的人才使用政策。人才使用政策创新包括政策理念、政策措施、政策价值、政策工具与政策模式等方面的创新。在当前西部民族地区全面建成小康社会和脱贫攻坚战中，人才使用政策创新成为西部民族地区各级党委和政府面临的紧迫任务。当前，西部民族地区人才使用政策创新虽然取得了明显进步，但仍存在着以下亟需解决的问题。

（一）人才使用政策创新的前瞻性缺失

前瞻性是公共政策创新的前提，缺乏前瞻性就不可能有政策创新。西部民族地区人才使用政策一般以相机抉择型模式为主，具有明显的后顾性、急功近利以及机会主义倾向，缺乏前瞻性长远性全局性考量。这主要表现在：其一是缺乏对人才使用特殊意义的认知。有些地方党委和政府只围绕着以经济建设为中心做文章，未从根本上认识到西部地区与东部沿海地区的最大差距是人才差距，经济社会落后在根源上是人才资源匮乏，未深刻认识到人才是治国理政的第一资源，是社会经济发展的第一战略资源，是制约精准扶贫打赢脱贫攻坚战的最大瓶颈。其二是未把人才使用真正作为优先战略来重视和发展。古今中外的历史证明，人才资本的优先积累是经济社会发展的基础。2010年《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》提出了“人才优先”的指导方针，但某些地方党委和政府观念僵化滞后，缺乏政治家的远见卓识和前瞻力以及应有的胆识，没有进行人才优先发展战略规划布局，在人才结构上始终囿于“低端起步”而未能实行“中高端先行”。三是不重视人才使用服务环境建设。有的地方党委和政府缺乏战略眼光，忽视人才使用服务环境建设，没有担当起观念更新、规则制定、机制健全、市场培育、服务提供、关系协调、以人为本的环境营造主体职责，也没有加快政府职能转变和准确定位，没有确立人才使用上的服务导向、拓宽服务领域、提升服务能力、增强服务实效。有的领导干部不重视优化政务环境和规范政务行为以为各类人才提供公平高效的服务，致使人才使用政策创新成为明显的“短板”与最大的“瓶颈”。

（二）人才使用创新政策的公正性不足

“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”①[美]约翰·罗尔斯，何怀宏译.正义论[M].北京:中国社会科学出版社，1988:1。公正性是人才使用政策的灵魂，人才使用政策创新的公正性是以公正为价值取向，一视同仁地对待所有人才，在人才的待遇、奖励、使用等方面提供平等公平的条件。西部民族地区人才使用政策创新的公正性缺失主要表现在：一是对“海归”人才与“本土”人才的使用不公正。近年来，有的西部民族地区不惜花费巨资到海外发达国家去招聘引进人才，给予优厚待遇，而国内招聘的人才待遇较低。二是对单位内部人才与外部引进人才的使用不公正。有的单位领导“灯下黑”，不注重本单位人才的发现和使用，崇奉“外来和尚会念经”，忽视人才的激励，引发多种矛盾。三是人才使用政策多变性导致不公正。在人治社会向法治社会转型中，人才使用政策往往随着主要领导人的职位、偏好和兴趣的变化而改变，导致政策创新缺乏持续性连续性和稳定性，政策频繁调整，人才使用标准和待遇经常性变化，产生了深层次的不公正问题。四是普惠性政策偏少，特惠型政策偏多，不注重本土的潜隐性和年青人才的使用，把重点和重心聚焦在现有的极少数突出人才身上，而对大多数正在成长的人才视而不见，搞人才使用政绩工程。

（三）人才使用政策创新的路径依赖较强

路径依赖是指人的行为以及机制体制的惯性和思维定势。在路径依赖下，政策创新既可能进入良性循环，不断优化，也可能固守着原有的传统方式，甚至被“锁定”在无效或低效的状态，陷入不良循环而难以走出困境。西部民族地区人才使用政策创新的路径依赖主要表现在：一是重对人才的“所有”而不重“使用”，重“管制”不重“激励”，没有形成“以用为本”的行为模式，不重视人才资源的开发、培养、使用，缺乏充分调动人才积极性创造性的高效使用的政策创新。二是人才使用政策上主要习惯于依靠金钱刺激和行政权力的授予，给予巨额的钱财、补贴、住房、车子等形式进行激励，习惯于对表现突出的人才用“官职”进行奖励，导致官本位现象比较普遍和人才激励上呈现“马太效应”和“赢者诅咒”，难以对大多数人才产生激励示范效应。三是人才工作中的政绩工程日趋凸显。有些党委政府及其领导者，仍然没有走出唯“GDP”论英雄的路径依赖怪圈，重视经济发展和社会稳定方面的投入，忽视人才资源建设的财政投入，并且把重视经济增长速度的长期形成的政绩工程的方式移植扩展到人才工作中，搞各种各样的引人注目的人才政绩工程。四是人才使用上一如既往地依赖政府行政力量，较少考虑市场机制这只“看不见的手”。同时，还实际存在着由主要领导个人说了算的“一言堂”的长官意志问题，“山头主义”“圈子主义”和宗派主义仍然比较普遍，没有把人才使用作为一项重大的公共事业，存在着备受诟病的恩赐制和人身依附，“近亲繁殖”问题较为普遍。五是习惯性地忽视人才使用政策评估。西部民族地区各级党委政府及其领导仍然习惯于坐在办公室里发文件，“以文件替代管理，以文件落实文件”，缺乏政策评估的自觉性和责任感，不愿意不习惯对所制定执行的政策进行评估，导致政策创新难以启动。

（四）人才使用政策创新存在着多重的瓶颈制约

一是资源瓶颈。人才使用政策创新是一项高投入高成本的系统工程。西部民族地区经济基础薄弱难以对人才使用政策创新提供强有力的财政支持。云南省人力资本投资占国内生产总值的比例，低于全国平均水平，与发达地区的投入水平还有较大差距。二是可行能力瓶颈。西部民族地区一些党委和政府人才使用政策创新的内在能力与外部条件有机结合的可行能力较低，缺乏较高的政策理论水平，难以敏锐地洞察和建构人才使用的政策问题，缺乏制定规划科学人才使用政策方案的能力，也缺乏高效执行人才使用政策的意志力和执行力。三是动力瓶颈。西部民族地区尚未健全人才使用政策创新的激励机制，各级领导干部的人才使用政策缺乏必要动力，也缺乏相应的责任机制，没有建立地方各级党委(组)书记和行政一把手是人才使用政策创新领导工作的“第一责任人”机制，没有建立人才使用政策创新工作失误问责制。四是平台瓶颈。西部民族地区既缺乏产业发展平台、教育智力平台、科技平台和人才服务保障平台，医疗卫生条件较差，政务人才服务生态有待优化，人才总量严重不足，人才流失严重，难以为人才使用提供基本的事业发展条件，使得许多地方党委和政府领导陷入“无人可用”的尴尬困境，难以发挥人才使用的聚集效应。五是机制体制瓶颈。西部民族地区制度障碍与市场机制缺失叠加制约着人才使用政策创新，对人才使用的户籍、档案、地域、身份和人事关系等体制机制僵化，特别是市场机制的缺失，严重阻碍着人才的灵活充分使用。人才管理体制不顺畅、人才服务机制不健全、人才发展体制改革创新力度不够、机制不配套、人才激励评价机制不完善等。

（五）人才使用政策创新与民族地区贫困治理的嵌入度匹配度低

制度主义认为，普遍性贫困并非是个人问题，最重要的是制度因素，解决贫困问题的根本是进行政策创新和制度变革。当前西部民族地区人才使用政策创新与贫困治理的结合度、紧密度较差，没有把人才使用政策创新与精准扶贫政策有机结合起来，人才使用政策主体没有认识到西部民族地区贫困的主要根源在于缺乏人才，在于没有充分重视人才使用，没有对两者进行内在的整合与匹配。国家顶层设计已专门出台了相关的人才政策规划，但西部民族地区大多基层政府只是停留在对中央政策的照搬照抄和宣传，没有真正领悟把握政策精髓，没有吃透区情县情，没有把贫困治理中的人才工作作为工作重点，没有实现人才使用与精准扶贫的深度嵌入和内在融合，使人才使用政策创新“客里空”和悬浮空转。在各地区出台的深化人才发展体制机制改革实施意见中，没有把人才体制机制创新和政策创新与贫困治理有机结合起来。

二、西部民族地区人才使用政策创新所存在问题的原因分析

只有找到问题的症结和根源，才能对症下药，药到病除。西部民族地区人才使用政策创新所存在问题的成因是多层次多维度的。

（一）认识上的根源是人才理念的滞后和偏误

“理念创新是创新的灵魂。先有理念创新，才有其他方面的创新。”①陈如平.以理念创新引领学校变革[J].人民教育，2007(21):2-5。人才使用政策理念的滞后和偏误是制约人才使用政策创新的首要根源。这主要表现在：第一，对人才认识的偏狭化。社会发展离不开各种各类人才，“三百六十行，行行需人才”。但有的领导没有认识到所有人才的重要性，只认为某类人才重要，认可关注精英人才，不重视其它类型人才和大多数人才。有的领导在发现使用人才上是“灯下黑”，只重视极少数人才，忽略本部门大多数人才。第二，对人才使用属性认识的偏误化。选才用人是关系国家、民族、社会和组织兴衰成败的重大政治问题，但有的领导没有认识到人才使用的这种重要性和公共性，把人才使用看作是领导者个人的私事；有的领导甚至把人才使用当作发财致富、构建关系圈、人脉网的手段；有的领导人才价值观念扭曲偏误，口头上宣扬任人唯贤，但在实际工作中却任人唯亲、任人唯钱、任人唯色。第三，人才使用观念上的投机化、工具化、功利化、金钱化、排内化和短期化。有的领导把人才使用当作自己事业发展的工具和手段，缺乏对人才成长发展规律的科学认知，只重视使用，不重视培养。有的领导对人才的自主性认识不足，认为人才必须是会听话、善来事、能干事、不惹事对自己忠诚服帖的人，把人才“家奴化”。有的领导者对组织内部的人才“灯下黑”，认为外来的和尚会念经，总是抱怨本单位缺乏人才，不注重发现人才和培养人才，喜欢花费巨额资金从国外省外引进人才，对本地区人才视而不见，在人才使用上排内化倾向突出。

（二）基础性原因是薄弱的经济基础难以支撑人才使用政策创新

政策创新内部决定模型认为，影响政策创新的主要因素是一个地方内在的经济、社会、政治和文化等。经济发展水平、政治民主法治化程度和社会文化发展状况对政策创新具有直接约束性。政策创新需要巨额的财政资源和厚实的智力精神支撑。“经济越发达的地区，创新越多”这个常识性判断是有统计学上的依据的。①杨雪冬.过去10年的中国地方政府改革——基于中国地方政府创新奖的评价[J].公共管理学报，2011 (01):81-93+127。西部民族地区经济基础相对薄弱，难以从财政资源上有效支撑大量引进使用高层次人才政策的实施，这使得该地区成为全国人才奇缺的“洼地”。如下表1②根据各省区市财政厅2018年公布的2017年地方财政预算执行情况和2018年地方财政预算草案的报告的数据编制，数据为2017年各省(区)的地方财政预算执行情况中的全省(区)一般公共预算收入。所示：

表1 2017年部分省区市财政收入（单位：亿元）

（三）深层次的根源是不良的生态对人才使用政策创新的全面掣肘

环境对人才发展和政策创新具有基础性作用。西部民族地区生态环境相对较差，资源条件欠佳，人才使用缺乏良好平台，甚至产生了人才逆淘汰和逆流动的严重问题。在政务生态上，官本位意识较为普遍和浓厚，人才是第一资源的意识淡薄。人才管理部门的人才服务意识缺乏，服务能力低。在经济生态方面，产业单一，市场发育迟缓，经济基础薄弱，对人才发展的绝对投入量低，难以支撑人才使用政策创新发展。2016年，云南省人力资本投资2096.49 亿元，而江苏省2014年的人力资本投资就已达9267.88 亿元。在社会文化生态上，总体上仍属于典型的农牧业社会，以血缘地缘为核心的宗法关系盛行，社会事业发展落后和失衡，社会保障体制不健全，社会治理水平低下，境外势力渗透，民族宗教问题叠加，规则意识淡薄，使得人才吸引力低和流失率居高不下。在自然生态方面，地处边疆高原山区，许多地方崇山峻岭、千里戈壁，海拔高，气候恶劣，资源贫乏，区位条件差，交通不便，基础设施建设滞后，有的地方不适合人类生存，难以形成人才资源的集聚效应。

（四）体制性障碍是人才使用政策创新的刚性制约

一是人才管理体制机制不完善不顺畅，人才工作职能部门的关系不顺、职责不明，存在多头管理、职能交叉的现象；统分结合的人才使用运行机制不完善、不协调，信息沟通不畅，资源力量分散，工作合力不强。人才服务机制不健全，到目前为止，云南省还尚未建立专门的人才服务机构，除了各级党委政府成立人才工作部门外，还尚未设置特定的人才服务机构。人才使用体制改革创新力度不够，机制不配套，人才使用的户籍、身份、人事关系等“拦路虎”、“玻璃门”还没有彻底清除，人才闲置、浪费问题突出；人才激励评价机制不完善。在人才使用的利益分配机制、成果转化机制、报酬激励机制等不够健全完善，人才价格、人才报酬与人才价值相背离比较突出。二是人才使用工作责任机制不够健全，各职能部门人才使用的工作责任配合机制不健全，没有从制度上体制上明确清晰地界定人才工作的主体责任和职能责任，人才使用工作的责任界定的可操作性差，宏观抽象，各部门各自为政，缺乏协同合力和相互配合，在人才发展责任追究上缺少严格的监督检查、对责任追究过程中的过度自由裁量缺少规制，缺少严肃性和权威性，缺失人才发展工作失误责任追究机制。人才使用发展的领导责任落实不到位，在实际工作中领导责任没有通过制度建设压到实处。三是人才使用投入机制不完善。人力资本投资是效益最大的投资，但西部民族地区基本上还没有构建起多元化的人才使用投资投入机制，人才使用绝对投入明显不足。没有按照市场经济规律和人才成长规律探索建立政府、用人单位、个人和社会多元化的人才投入机制，没有建立投资成本收益分担分享机制以及个人、用人单位和政府之间责权利统一协调机制。没有明确规定各级财政设立人才发展专项资金，也没有纳入财政预算，每年的人才发展资金投入具有较大的随意性，没有按照一定的标准设立人才发展专项资金。

三、加强西部民族地区人才使用政策创新的路径选择

要解决西部民族地区人才使用政策创新中存在的问题，必须提升人才工作领导力，强化政策战略管理能力，认真贯彻落实人才优先发展战略，着眼于政策的前瞻性、全局性、科学性、可行性、合法性和基础性，增强责任感、使命感和紧迫感，高度重视人才使用政策创新。

（一）以人才使用政策创新作为贫困治理的引领和突破口

西部民族地区各级党委和政府应全面贯彻落实“人才先行战略”，真正更新观念，转变政府职能，以政治家的远见卓识和前瞻力以及应有的胆识，把人才工作作为打赢脱贫攻坚战的切入点和突破口，规划人才优先发展的战略布局，以地方法规的形式确定确保人力资本投资有大幅度增加，确保人才投资的优先保障，以人才使用政策创新作为贫困治理的引领，为人才培养、吸引和使用机制建设的提供制度和政策支持，推动人才培养机制的建设和完善，使人才资源开发实现“量增”和“质升”，在人才结构调整上从“低端起步”转变为“中高端先行”。借鉴深圳、江苏等地建设“人才特区”的成功经验，加快人才先行战略的落地落实，推进人才使用政策的大胆尝试和探索，在人才使用政策上先行先试。

（二）以优化环境作为人才使用政策创新的抓手

优化环境是人才使用政策创新的关键。习近平总书记反复强调，领导很重要的责任，就是为人才的成长创造环境、创造机会，使他们有用武之地。“环境好，则人才聚、事业兴；环境不好，则人才散、事业衰。要健全工作机制，增强服务意识，加强教育引导，搭建创新平台，善于发现人才、团结人才、使用人才。”①习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社，2014:61。必须以人才环境优化治理为抓手，重点解决人才环境中的突出问题，大力营造尊重知识、尊重人才、见贤思齐的社会生态；重塑政治清明、廉洁奉公、民主法治的政治生态和公正公平、竞争择优、依法办事的制度环境；构建平等健康的人际关系、开放型建设性沟通氛围和鼓励创新、宽容失败的工作环境；构筑保障全面、待遇优厚、和谐稳定的生活环境；西部民族地区党和政府在人才环境治理优化中要坚持谋划全面深化改革与优化人才服务环境相统一，坚持经济建设与人才服务环境建设紧密结合，消除优化人才发展环境中的区域开发障碍和流动壁垒，构建人才服务环境建设纵向贯通、横向连接的运行机制，着力解决引进高层次人才和本土高端人才厚此薄彼之间的矛盾，千方百计盘活支撑人才服务环境建设的产业和载体，努力打通“政、产、学、研、用”人才发展产业链，积极推动人才服务环境核心竞争力的人才政策和人才项目创新，实行人才工作目标责任考核，加快人才服务环境建设的投入机制和考核机制的健全完善。

（三）依靠市场和政府两只手为人才使用政策创新提供持续性动力

加快建立以市场调节为主、政府调控为辅的人才资源配置使用机制。以优化人才资源配置为触发点，建立健全市场决定的人才竞争机制。做好人才配置的宏观调控和公共服务，减少人事工作的行政审批，破除体制机制性障碍，加快人事编制、人事档案、职称评定、户籍制度、工资分配等方面的制度改革，完善和规范创新人才的培养、引进、评价、使用、流动、激励、保障等政策，建立适应现代市场经济发展要求的人才公共服务体系。加快建立现代化的人才市场体系，由市场决定和调节人才资源的价值和价格，促进人才市场信息化建设和职能完善，完善人才流动市场化的制度法规，逐步打破人才单位所有、地区所有、部门所有的陈旧体制，消除人才流动的地区、部门、行业、单位、城乡、户籍、身份等方面的障碍，推动人才资源在城乡之间、地区之间、所有制之间自由流动和人才共享，形成政府宏观调控、市场公平竞争、中介组织提供服务、行业协会严格自律的人才管理格局，建立统一规范、开放有序的人才资源市场体系，大力发展专业性、行业性人才市场。推动政府人才管制向优化治理人才发展环境、提供优质公共服务转变，实现人才培养、吸引和使用机制的运行向公开透明、规范有序、便捷高效转变，努力做到政府“归位”、市场“到位”、人才“本位”。

（四）切实推进全面深化改革为人才使用政策创新提供保障力

通过深化人才管理体制改革实现培养、吸引和使用人才机制之间的联动高效，推动人才使用政策创新的“四化”建设，实现人才工作政策的一体化：一是在人才培养机制上探索实现本土人才升级化，实现人才数量、质量和结构上的升级。经验表明，本土人才升级发展越快，吸引人才与项目就越容易，反之亦然。二是在人才使用机制上实现引进人才本土化，使引进人才落地、生根、发芽和开花，使人才真正发挥作用。不断拓宽吸引人才本土化渠道，真正选择有志到西部来施展才干的人才，引导和帮助他们去发掘创新创业项目。三是在人才引进使用机制上实现用才方式的多样化。以优化人才环境为基础，在人才引进方式上采取“刚性引进”与“弹性引进”相结合，以弹性引进为主；在引才层级上，实行引进高层次人才与中低层次人才相结合，从实际出发，实事求是，注重潜能较大的中低层次青年人才的引进。四是在人才使用机制建设中实现辖区甚至整个西部民族地区人才共享化，通过建立区域人才资源信息库、互动交流网站和人才超市等方式，搭建人才共享平台。同时，争取国家层面的支持，将西部民族地区的中央驻地所属部门人才和省所属单位人才实行多种方式的共享共用，增强人才的综合效应。创造性地执行有关人才多点、多地服务的政策规定，提高人才的共享效应。

（五）以激发人才内在活力为聚焦点，建立健全竞争性的人才使用政策创新机制

在精准扶贫中重视通过人才使用政策创新，充分利用各种人才，使贫困人口参与社会经济发展，增强贫困者自身的发展能力。其一，加强人才使用政策评估机制。建立科学的人才绩效评价导向机制，完善以能力和业绩为基础，包括品德、价值观、知识、能力、实绩等在内的社会化人才评价指标体系，形成定性评价和定量评价相结合的评价标准，突出专业化评价，引入社会评价机制，探索建立适合不同层次和类别人才的评价方法。其二，以促进人才脱颖而出为突破口，完善竞争性的人才使用机制。坚持以公平、公正、公开、择优、竞争的原则，打破人才选拔使用中的各种歧视壁垒，消除选人用人中的体制性制度性障碍，拓宽人才选拔使用的渠道、方式和措施，形成竞争性开放性选人用人局面。其三，以发挥人才作用为支撑点，构筑人才创业的事业平台。充分发挥重点项目、重点工程、特色产业集聚人才创业的平台作用，为人才发挥作用提供事业空间。搭建人才成长的项目平台，围绕主导产业、优势产业、重点培植产业和新兴产业、重点基础设施建设等设立重大攻关项目，争取国家级项目，以项目汇聚吸引、使用、培养和发展人才。大力争取国家在高层次人才奖励方面的政策支持，根据人才发展的规律和专长，大胆授权，放心使用，让人才有想头、有干头、有奔头，促进人才在适合自己的岗位上发挥出水平和作用。