数字治理视域下的海淀政务服务模式创新*

刘密霞，丁 艺，朱锐勋

（1，2.中央党校（国家行政学院） 电子政务研究中心，北京，100089；3.中共云南省委党校（云南行政学院） 信息中心，云南 昆明，650111）

党的十九大提出要转变政府职能，深化简政放权，应对信息化发展的历史机遇，敏锐抓住互联网、大数据等新兴信息技术助推互联网+政务服务建设，是创新政府政务服务模式的重要途径之一。当前，随着“放管服”改革持续深化，政府在运用互联网技术和信息化手段提升自身公信力和执行力方面大有可为，本文聚焦北京市海定区政务服务模式创新实践，探讨数字治理、数字政府发展趋势下的政府政务服务模式和对策。

一、数字化服务、数字治理与政府政务服务改革背景

政务服务是新公共服务理论指导下政府治理理念的创新，早在党的十六届六中全会我国就强调要建设服务型政府，党的十八大、十九大对此理念进一步深化，提出建设人民满意的服务型政府。随着数字技术和互联网的广泛采纳与应用，政府向公众提供服务的渠道不断扩展，政务服务模式不断创新，公众通过互联网接受政务服务已成为常态。从2016年《政府工作报告》明确提出大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵开始，全面推进“互联网＋政务服务”已成为党中央、国务院的重大战略部署。国办2016年发布了《加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，2017年发布了《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》，2018年印发了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》。2018年的《政府工作报告》继续明确提出要深入推进“互联网+政务服务”，使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争“只进一扇门”、“最多跑一次”，“加快政府信息系统互联互通，打通信息孤岛”。加快推进“互联网+政务服务”，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的关键之举，有利于提高政府效率和透明度，降低制度性交易成本，变“群众跑腿”为“信息跑路”、变“企业四处找”为“部门协同办”。各地区按照党中央、国务院的统一部署，深入推进“互联网+政务服务”，成立专门的政务服务部门不断探索政务服务的新模式，支撑“放管服”改革向纵深方向发展。

二、海淀区政务服务探索与实践

北京市海淀区中国信息技术/信息产业集聚区和高端人才智库汇聚区，历来在政府管理技术创新和服务型政府建设与实践上处于发展前沿，近年来，随着电子政务公共服务和互联网+政务服务不断深化，海淀区政府提出以公众需求为中心，试点全区通办的服务模式，为公众和企业提供了良好的政务服务环境。

（一）坚持以人民为中心，完善互联网+政务服务体系

1.“政务服务+社会服务”打通政务服务最后一公里。政务服务站集成政府政务服务和社会专业服务资源，构筑全要素、全方位的双创服务平台。服务站为企业提供工商、税务、投资审批等政务服务代办，并提供法律服务、人才招聘、财务管理等专业化、定制化服务，多元化的服务创新创业需求，降低企业运营成本，促进海淀区科技创新中心核心区双创事业的发展。政务服务站拉近了政府与市场主体之间的距离，打通政务服务最后一公里，是政府政策向企业宣传的一个窗口，让政府的主动服务行为更精准、更明确；通过对服务站的考核，使得服务站的活动与政府的目标更一致；通过走进园区、现场答疑等活动，给政府服务站提供业务指导，把政务服务的最新政策和变化通过政务服务站宣传出去。

2.多层次服务体系不断完善。海淀区政务服务从服务对象看，包括面向企业法人和面向个人的服务事项，服务原则为法人服务事项集中办，个人便民服务事项就近办。从服务层次看，区级政务服务中心运行企业法人服务事项，集中了为企业法人服务的政务服务事项，提供相对完整的全链条服务；街镇政务服务中心运行个人服务事项，个人便民服务事项实现就近办理。从服务渠道看，包含区政务服务大厅、委办局专业服务大厅和街道服务大厅等线下服务场所；线上服务渠道包含海淀区网上服务大厅和移动端海淀政务公众号等。

（二）精简办事流程，试点全区通办联动审批

1.便民服务试点精简办事流程。海淀区以西三旗街道为试点将“优化办事流程、简化办事手续、方便群众办事”作为便民服务重点。一是区分业务类别，优化办事流程。西三旗街道便民服务中心在低保复审、生活困难家庭医疗费报销、社会化退休人员清洁能源采暖费报销、重残人员和低保家庭人员办理居民基本医疗保险免缴费等事项中，进行了群众办事提交材料的流程优化试点。二是构建诚信机制，精简办事材料。在群众办理社会保险、住房保障、医疗保险、失业就业、退休管理、民生救助等事项中，选取身份复审环节构建“诚信机制”，对需要重复提交的身份证、户口薄、婚育证明、居住证明、就读证明、房产证明、退休证、就失业登记证、存档证明等9 类证明，进行了材料删减分析。海淀区推广西三旗街道便民服务中心试点的经验，将群众的基本信息和提交过的材料沉淀到系统数据库中，群众再次办理该事项时，只需提供身份证或者录入身份证号码，系统即可显示出该群众的基本信息和之前提交过的材料，材料如无变更，可不再重复提交，窗口办事人员也无需重复录入，极大提升了办事效率，节省了群众的办事时间。

2.三级联动审批实现全区通办。海淀区政务服务办重点围绕与群众密切相关的便民服务，引入新理念、采用新技术、设计新流程，通过“三级联动审批系统”持续推进“同区通办、三级联动”，以方便“人户分离”的群众就近办事为目标，在不改变事项审批权限的前提下，突破“户籍”限制，将服务延伸到社区（村），为群众提供社区（村）服务站、街镇大厅办理等多选择入口，实现部分事项的全区“通办”。

（三）优化营商环境，实现一窗办理在线办理

1.营造快捷便利的政务环境。海淀区大力整合政务服务“网上办”，提升网上政务服务大厅的功能，扩大全区政务服务网上办事的覆盖率，推进企业办事“零见面”。通过“就近办”、“集中办”、“码上办”、“协同办”、“主动办”和“即时办”实现审批服务精准化就近服务，商事服务专业化联合，零距离对接创新服务需求，执法部门事前服务，企业法人服务的“一类一模块”前置咨询，制定海淀区公共服务（政务服务）“即办”清单，打造涵盖创新创业政策发布、服务需求对接、审批事项办理等功能的全流程、全链条创新服务体系。

2.政务服务从“找窗口”到“找政府”。海淀区政务服务办将9 个委办局区发改委、国土海淀分局、区住建委等分散设立的17 个专业办事窗口整合为6 个综合服务窗口，设立投资项目综合服务区，按照“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的工作模式，为企业提供“一窗式”服务。市场经营管理“一窗式”综合服务通过事项标准化梳理和流程再造，将食药、卫计、质监、统计、商务、公安、烟草7 个部门分散设置的16 个窗口整合为10 个综合窗口，承接213 项服务事项。目前区政务服务办形成了以工程建设项目审批、市场经营管理、企业注册登记、税务服务和委托办理为主体的五大服务格局。除税务29 个事项按照国家税务总局要求设置了专业窗口外，区政务服务中心39 个进驻部门1049 个事项全部实现“一窗式”服务，“一窗率”达100%。企业办事初步实现从“找窗口”到“找政府”，办事体验大幅提升。这是海淀区持续推进“放管服”改革，优化营商环境，推进政务服务“一网、一窗、一次”改革的具体举措。

三、海淀区政务服务面临的挑战

提升政府服务效率和群众获得感离不开健全完善的政务服务，同时高效便捷的政务服务也是是推动“放管服”改革各项措施落实的重要支撑①李一宁，金世斌，刘亮亮.完善政务服务工作运行机制研究[J].中国行政管理，2017（06）:6-10。。海淀区政务服务体系建设迅速发展，在简化办事流程、提升办事效率和规范政府行为等方面取得了显著成效。经过实地调研、访谈、问卷等研究分析，海淀区政务服务还面临如下挑战。

（一）政务服务顶层设计有待加强

海淀区在推进政务服务体系建设过程中形成了政务服务大厅体系建设规范、三级联动标准规范、服务监督平台、政务服务委托规范等一系列指导文件，但在当前数字政府的建设背景下，如何设计数字时代的整体性、主动式服务的全局考虑还有待提升，海淀区政务服务办发挥牵头引领作用还有一定的提升空间，服务碎片化的问题还没有得到完全有效的解决。比如当前的海淀区政务服务中心、网上政务服务大厅、海淀政务公众号、各委办局的实体和网站办事大厅等如何发挥作用，侧重何种功能等方面的问题需要统筹优化。

（二）公共需求为导向的理念需进一步深化

当前海淀区的各种渠道提供的服务在整体性和主动式上还需继续深入，网上政务服务还没有形成为围绕公众需求的二手房交易、保障房申请、开餐馆、老年人福利等群众心目中的“一件事”等方面的主题引导式服务，还没有形成定期收集公众对政务服务需求的机制，还没有深入宣传公众获取政府服务的渠道与方式。整体性、主动式的服务离不开各部门的有效协调，海淀区的多部门协同推动政务服务的有效协调机制有待进一步加强，重复采集、一数多源情况仍然存在，仍旧面临着采集的用户数据由谁来维护的问题，谁来保证数据的准确性和更新等，只有这个问题解决了，才能实现向公众提供方便、快捷、一站式的办事服务。

（三）“互联网+政务服务”水平仍需提升

本文在调研过程中，选取了海淀区二十个部门的网上政务服务，从办事指南的准确度、部门网站与海淀区网上政务服务大厅的事项一致性、在线服务成熟度，以及具体的案例出发，分析了“互联网+政务服务”的情况，还存在办事指南不完善、关键词搜索无结果、网上申办不可用、申请材料不简明的情况。这导致了群众查找的服务找不到，提供的服务不需要的情况，影响了“互联网+政务服务”的使用。

（四）线上与线下结合仍待加强

海淀区正在努力打造网上服务大厅、微信公众号、实体大厅、自助终端、服务热线等“多渠道、一体化”服务模式，推进政务服务随处可及。但在“房屋抵押贷款”调研时发现，咨询电话咨询网上的内容时出现咨询服务人员对网上办事指南不清楚的情况，需要用户关注部门的微信公众号才能获取进一步的信息。因此各渠道的服务还需要进一步有效结合，不断增强老百姓的体验感。

四、基于数字治理的互联网+政务服务模式创新：基于海淀区的实践研究

数字政府作为现有信息化架构下形成的一种新型政府运行模式，实现政府部门横纵贯通、跨部门跨层级跨系统跨地域的业务高效协同、数据资源流转通畅、决策支撑科学智慧、社会治理精准有效、公共服务便捷高效、安全保障可管可控的目标。在此条件下呈现的政务服务将是整体性、主动式、数字化的服务模式。探索深化政府政务服务的改革进路，需要贯彻“以人民为中心”发展理念，突出问题导向，进一步优化服务流程，开展减证便民服务，科学设置全程网上办理优先事项，提升在线办理水平。充分运用互联网技术和信息化手段，实现线上线下服务融合发展。开展分级管理政务服务，完善监督激励制度。完善基础设施，拓展多渠道服务，推动大数据治理，打造智慧政务智慧政府。

（一）整体思路

目前政务服务以部门为中心的建设模式和业务导向的设计，仍旧遵从一个把现有的过程和产品在线化的逻辑，阻碍了大众参与的渠道，政务服务成为政府部门的“独角戏”，并面临着在早期公共服务和系统数字化浪潮中关于维护已经建立的技术系统的挑战，公众只是作为服务的被动接受者，而无法成为公共服务的参与者和共同创新者，许多来自于市场和企业的外部创新被拒之门外。政务服务模式创新离不开造一体化、全过程、无缝衔接的政务服务体系①李颖，张玲，黄伯平.“互联网+”政务信息服务新模式研究:以行政审批为例[J].电子政务，2018（06）:89-98。。因此，政务服务模式创新的整体思路应遵从用户驱动、积极主动、数据驱动、政府作为平台的形式构建政务服务，深度理解用户需求并敏锐捕捉其变化，一切从用户出发设计产品和服务，注重细节并追求创新，把用户体验放在首位，并让用户参与其中。

图1 基于数字化服务的政务服务模式整体框架

（二）模式框架

政务服务模式的整体框架结合海淀区政务服务体系，通过整体服务、主动服务、定制服务、智慧服务和融合服务的实现路径和开放、共享、协同、创新和合作的策略，实现“整体性、主动式、数字化”政务服务的目标，使政务服务更贴近人民群众，模式框架如图1 所示。

1.关键目标。针对海淀区承载着中关村科学城、大比重规模以上高新技术企业和新经济企业等，以及第一个国家自主创新示范区的核心区、国家科技创新中心核心区等功能定位的特点，“整体性、主动式、数字化”政务服务是在数字化背景下对政府履职理念、观念、方式、流程、手段、工具的全局性、系统性和根本性重塑，实现以数据为核心的业务协同。“整体性、主动式、数字化”政务服务是对数字海淀、智慧海淀强有力的支持。一是创新“整体性、主动式、数字化”政务服务模式，建立跨部门业务协同和数据共享，不断完善数字化政务服务体系构架。二是健全“整体性、主动式、数字化”政务服务平台，加快部门服务网站、区级和市级政务服务网等多级服务平台的整合，实现整体式服务。

2.实现路径。通过整体服务、主动服务、定制服务、智慧服务、融合服务实现“整体性、主动式、数字化”政务服务目标。整体服务是指公众在线上面对的是一个整体的政府，得到的是整体化的服务，而不是到一个个部门去查找服务，形成跨部门、跨地区、跨层级的“纵向”与“横向”相结合的协同政务服务机制和一体化服务网络。主动服务即由传统行政服务中的“人找服务”转变为“服务找人”，即公众对政务服务的需求由“被动接受”向“主动感知”转变；以互联网、云计算与大数据技术为依托，对数据进行挖掘和处理，提前进行预测和分析，实现“事后管理”向“事前预测”的转变；并通过多种渠道为不同公众群体推送不同的便民政务信息，主动提供政务服务。定制服务构建一个将公众、渠道、服务内容进行网格化细分与整合的政务服务模式，按照年龄、时间、偏好和特点，为公众提供“量身定制”的政务服务①同杨萍，高洁.公众视角的政府电子信息服务质量评价概念模型构建[J].情报理论与实践，2017（08）:1-7。。智慧服务是依托云计算、大数据和人工智能等新技术，为企业、公众等提供智慧化的公共服务。融合服务②孟庆国.线上线下融合是政务服务创新发展方向[J].中国行政管理，2017（12）:14-16。即线上线下功能互补、相辅相成的政务服务，以海淀区网上政务服务为支撑，综合性实体政服务大厅、部门专业大厅为核心，辐射延伸至街道、社区、政务服务站等服务网点，形成多渠道融合的服务方式。

3.实现策略。开放即政府信息公开和数据开放，通过在政务服务云平台中部署公共数据服务平台实现，通过对数据的整合和开放为公众提供所需数据的查询、下载及再利用服务，同时实现政府信息和业务处理流程的公开化。共享即各个政府部门通过政务服务平台上的密切合作，实现政务信息资源共建共享、共同为公众服务的目标，主要包括政府信息资源共享、政府服务平台与系统共享、相关信息技术及其它资源的共享。协同即在政务服务活动过程中，部门之间和部门内部通过互动、合作、整合等方式组织各要素和功能，随时随地为公众和企业提供无缝集成的政务信息资源和服务，实现政务信息资源的共享与整合。创新即各政府部门在面对新的机遇和挑战时，将线下百姓需要的服务和诉求与互联网、新媒体等紧密地结合在一起，积极探索多元的服务模式，建设并探索融合政务管理、服务、监督、互动等于一体的制度与模式。合作即政府部门与目前经验丰富、较为完善的第三方平台进行合作，比如微信小程序应用等，提升“互联网+政务服务”的水平。

4.行动计划。海淀区应围绕“数字化政务服务”的目标，完善顶层设计、加强统筹协调，预先谋划，从政务服务需求和电子政务的发展方面进行布局，从战略、业务和组织层面重构政务服务流程，完善各环节的技术标准与管理规范，逐步形成线上线下有效融合新型政务服务模式，从制度和技术上整合相关政务服务，构建行政审批、公共服务、联动监管、决策支持、监察监控五位一体的政务服务格局。

（三）改革进路

1.优化服务流程，开展减证便民行动。组织开展减证便民行动，坚持问题导向的原则，全面摸清群众办理各级、各类事项时涉及的证明。形成全区《各单位要求群众办事提交的证明材料基础目录》和《各单位向其他单位出具的群众办事证明材料基础目录》，为下一步取消清理做好准备工作。

2.设置全程网上办理优先事项，提升在线办理水平。海淀区各部门选出网上办理优先事项，通过交通灯系统红黄绿色显示进度，对在线服务水平进行管理，提升在线服务的水平。各部门发布支持“互联网+政务服务”的目录，对“互联网+政务服务”的进程做出具体承诺，目标是数字化在线服务，并不断对目标进行修正。政务服务管理部门通过服务记录，审核各部门是如何实现在线服务的。

3.了解公众需求，融合线上线下服务。构建线上网上政务服务大厅和线下实体服务大厅“虚实结合”的新型政务模式，基于公众需求，进行服务供给侧的改革，设定优先级，有层次的解决公众最紧迫需要解决的问题，积极了解公众需求，根据公众需求调整服务的内容与方式，完全以一种用户可理解的视角、分层级展示政务服务事项。通过流程化导引，让用户找到自己所需要的服务。

4.分级管理政务服务，完善监督激励制度。结合海淀区的实际情况，根据全市政务服务办事的分级标准进行分级管理，设置网办级别、服务指引、业务流程等指标指南，使老百姓一眼就能明白哪些事项可以全部网上办理、哪些是需要线上线下协同以及如何协同。通过有效的监督激励机制，促进政务服务的实际成效。

5.推动大数据治理，打造智慧政务。大力发掘政务数据潜在价值，促进大数据创新服务，构建由技术驱动向数据驱动转变的智能化决策和人性化服务，提升行政效能，开发综合应用，形成数据为中心的智慧政务①吴韬.大数据治理视域下智慧政府“精准”决策研究[J].云南行政学院学报，2017（06）:110-115。。

6.完善基础设施，拓展多渠道服务。加强区政务服务平台的建设，同时重视与部门业务平台的对接，通过实体大厅、政务服务网站、移动客户端、第三方服务平台等多渠道的改善与建设，全面建成“一网通办”的服务平台。

（四）对策指引

1.统筹推进全区政务服务。充分发挥由区政务服务办牵头，区编办、区发展改革委、区监察局、区法制办、区经信办、海淀园管委会为成员单位构成的海淀区政务服务管理委员的统筹协调作用，统筹推进海淀区政务服务建设，着力推动区级部门之间的数据资源集成共享，打破信息孤岛。通过海淀区政务服务办牵头解决整体服务的供给问题，按照群众需求优化“一件事”的办事流程，比如优化营商环境是一个整体，税务优化了税务服务，规划部门优化了并联审批解决土地的规划审批等事项，住建部门通过一窗办理优化身份核验、税务办理和不动产登记等事项的重复提交材料等问题的改变之后，要体现整体执行效果，充分发挥区政务服务办从机制与效果方面实现海淀区的整体服务、主动服务，从而达到政务服务的创新。

2.优化整体式政务服务。整体式政务服务是要解决政府服务中的碎片化、条块化、本位化的问题。按照推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的要求，站在群众角度界定“一件事情”，打破传统行政审批以部门相互分割的“事项”标准，大力推进“一件事情”的流程梳理，对涉及多部门、多环节、多层级的事项，建立内部流转程序，实施行业联合审批标准化。针对海淀区居民的特点，向公众宣传所提供的多种政务服务和服务渠道，此外，还要经常通过调研、咨询等方式，了解公众对政府提供服务的意见，以此来改善服务，比如按期进行大规模客户调查，根据反馈改进其政务服务，即政务服务的效果让老百姓说了算。

3.融合线上线下政务服务。针对调研过程中海淀区线上和线下政务服务，部门网站和综合区政务服务平台还没有完全有效衔接的问题，在“一窗”受理与“一网式”办理的结合过程中，构建“网上大厅办事为主、自助终端办事为辅、实体大厅办事为补”的服务格局，实现均等化的“全区通办”政务服务，使公众能够接受到无界限、无缝隙、无差异的标准化服务。

4.鼓励多方参与公共服务。在公共服务设计与交付中鼓励公众、私有部门等社会利益相关者参与其中②OECD.Recommendation of the Council on Digital Government Strategies.Public Governance and Territorial Development Directorate，2014。，在公共部门内部和非政府组织、企业或公众等外部角色之间建立协同机制，解决组织和资源分配，新规则和标准的采纳，通信工具的使用和机构能力的发展以帮助所有主体参与的问题，提供满足公众需求的数字化服务。