基于公共管理者角度的政策营销模式建构研究*

阮霁阳

（1.云南中医药大学 人文与管理学院，云南 昆明，650500；2.复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海，200433）

市场营销概念的扩大化使得“营销”跳脱出传统的商业领域，进入到公共管理的研究和实践中来，“社会营销”、“政治营销”、“地区营销”、“政策营销”等理论相继出现。“政策”作为公共部门的核心产品，是否能够运用营销手段将其更好地传递到政策受众手中，亦或是运用营销管理理念重构整个政策过程，成为“政策营销”研究的重点。

一、政策营销模式建构研究的理论缘起

（一）市场营销概念的扩大化：AMA 关于市场营销的五次定义

1937年，美国市场营销协会（American Marketing Association，AMA）对市场营销进行了首次官方定义：“市场营销是将产品和服务从生产者传送至消费者的商业活动”。①Donald R Lehmann，Journal evolution and the development of marketing [J]，Journal of Public Policy & Marketing，2005（1）: 137-142。这个定义的背后反映出当时营销的意义在于将产品和服务送入市场，目的是缩短生产者和消费者之间的距离。自工业革命后生产任务由家庭转为工厂，社会分工日益明确，供求地点出现分离，分销应运而生。营销的首次定义的核心在于“传送”二字，这表明在当时供不应求的经济背景下，营销基本上只承担着分销一个功能，即把产品和服务高效地传递到消费者手中。二次世界大战后，市场营销逐渐被视为商业管理中非常重要的角色。②（美）彼得·德鲁克，齐若兰译.管理的实践[M].机械工业出版社，2018:28-39。1960年，AMA对市场营销进行了第二次定义：“市场营销是引导产品和服务从供应商向消费者流动的商业活动”。③Donald R Lehmann.Journal evolution and the development of marketing [J].Journal of Public Policy & Marketing，2005（1）:137-142。将其与1937年的定义相比，最大的区别在于“引导”二字。此时生产力的大力提升使得产品主导供不应求的时代成为历史，广告的蓬勃发展使促销逐渐成为营销的最主要代名词。通过广告等促销手段引导客户，推动其购买或增加购买产品或服务，成为营销新的使命。虽然1960年的定义使得营销从最初的单一产品和服务的传送走向了通过促销手段促进产品和服务的交换，但这时营销的本质并未改变，仍旧是交换产品与服务，主要任务是为供求双方缩短距离，提供高效地交换手段。

1985年，以营销为导向，把市场营销作为一种管理理念已经成为主导。AMA 在这一年对市场营销进行了第三次定义：“对创意、产品和服务进行构思、定价、促销和分销，并通过交换来满足个人和组织的需要的规划和执行过程”。①Donald R Lehmann.Journal evolution and the development of marketing [J].Journal of Public Policy & Marketing，2005（1）: 137-142。这个定义相较于之前的定义进行了巨大的变革，主要体现在以下几点：一是营销成为一种管理过程，贯穿于企业的整个生产销售活动，除了传统的分销和促销，产品研发、定价、需求管理都能够成为其过程的一部分；二是以客户需求为导向的营销理念代替传统的产品促销成为营销的核心；三是营销是一套科学规范的规划与执行过程。

在营销理念不断得以丰富的背景下，AMA 在2004年对市场营销进行了第四次定义：“营销是采用企业与利益相关者都可获利的方式，为顾客创造、沟通和传递价值，并管理顾客关系的组织功能和一系列过程”。②Donald R Lehmann.Journal evolution and the development of marketing [J].Journal of Public Policy & Marketing，2005（1）: 137-142。相较于1985年的第三次定义，2004年的第四次定义极大地扩展了营销的内容，体现了营销新的研究范式。它具有以下几个突出的特点：一是营销主体的扩大，不再局限于生产者与消费者，同时应关注利益相关者的需要。二是关注“价值”而不再是以前的“产品与服务”；三是重视客户关系管理，把客户引入到营销活动中来，共同创造价值。

仅仅过了3年后，2007年AMA 便对2004年的定义进行了调整修改，最后形成了最新定义：“营销是创造、沟通、传递、交换对顾客、客户、合作伙伴和整个社会具有价值的提供物的一系列活动、组织、制度和过程”。③美国营销学会:营销的定义[EB/OL].https://www.ama.org/AboutAMA/Pages/Definition-of-Marketing.aspx。对比2004年的定义，新定义的变化有以下几方面：一是把传递和交换重新纳入到营销定义中，承认营销作为提供物交换和传递手段的重要作用；二是清晰定义营销对象，相对于2004年将营销对象定义为利益相关者的模糊概念，新定义中将营销对象认定为顾客（个体消费者）、客户（组织消费者）、合作伙伴（客户价值创造与内部营销的双重体现），以及社会——社会的出现代表着营销责任的扩大化，从满足营销对象的需求扩大到社会责任，营销的最终功能是社会利益的最大化，这也是社会营销的主要议题。

（二）社会营销的兴起与发展

通过对AMA 营销定义的五次变化梳理，不难看出在过去的80 多年中，营销定义演进经历了产品交换、满足客户需求、共同创造价值以及承担社会责任四个阶段。④于洪彦，刘金星.AMA 官方营销定义动态演化及其启示探析[J].外国经济与管理，2010（3）:35。从2004年的定义开始，营销完全跳脱出传统的商业市场边界，营销领域被扩大到整个社会。林博文认为营销概念的扩大化源自于上世纪70年代左右西方营销学者对于营销社会责任的探讨，即“企业是否应该承担社会责任”以及“企业如何承担社会责任”。⑤林博文.公共部门运用行销观念之研究:行销概念的扩大化与转化[J].行政暨政策学报（台湾），2009（6）:63-112。1971年科特勒提出社会营销概念，将其界定为“为影响社会观念被受众接受而进行的设计、实施和控制过程，包括了产品计划、定价、沟通、分销和营销研究等要素”。⑥Kotler P，Zaltman G.Social marketing: An approach to planned social change [J].Journal of Marketing，1971（3）: 3-12。2002年，科特勒和罗伯托等人将社会营销的定义修改为“运用营销的原则和技术去影响目标受众自愿接受、拒绝、修正或者是放弃有助于个人、组织、或者是整体社会的一种行为”。⑦Kotler Philip，Roberto，Eduardo and Nancy Lee.Social Marketing: Improving the Quality of Life [M]，Sage Publications，2002。与1971年的定义相比，2002年修改后的定义有两个突出特点：一是强调了目标受众的“自愿性”，二是将营销作为一种促使目标受众行为改变的原则和技术。相较于传统商业领域的营销，社会营销主要有以下几个特点：一是营销主体承担积极回应社会需求的责任，其最终目的是实现社会利益的最大化；二是客体由目标消费者转变为社会中的任何个人和组织；三是利润不再是企业经营的唯一考量，将“社会正义的砝码放入企业经营的天平”。⑧谭翀.“政策营销”:源流、概念、模式与局限[J].中国行政管理，2013（12）:28-32。营销概念的扩大化以及社会营销的兴起和发展为政策营销理论的建立奠定了基础。

二、政策营销模式建构研究的理论分析框架

近年来，国内外学者对于政策营销的定义进行了不同的阐述，同时，也伴随着政策营销是否等同于公共部门营销的争论。本文借鉴苏伟业的研究结果，一般公共部门营销都是以政府为主的组织为中心，以其日常功能作为营销的“服务产品”，而政策营销应以政策为中心，公共政策很多时候涉及跨部门合作，显然以组织为中心的公共部门营销是无法处理全部政策营销议题的。①苏伟业.政策行销:理论重构与实践[J].中国行政评论（台湾），2007（16）:1-34。

学者们对于政策营销定义和内涵的探讨，大致可以分为三大类，第一类把政策营销当作一种政策宣传的过程；第二类认为政策营销是一种政策管理理念；第三类把政策营销作为一种特殊的政策动员模式和政策管理工具。

（一）作为政策宣传过程的政策营销

以吴定、丘昌泰为代表的学者认为政策营销即将营销思维、原则、策略和手段引入到政策制定完成后的推广阶段，帮助克服政策传播和执行中的困难，以期获得政策受众的认同，从而使政策得以顺利执行，是一个政策宣传的过程。吴定认为“政府机关及人员采取有效的营销策略与方法，促使内部执行人员及外部服务对象对于制定中或已形成之公共政策产生共识或共鸣的动态过程，对外并采取适当的营销手段，透过多元参与、沟通对话、宣导说服等方式，取得服务对象的支持，其目的在于增加政策执行成功的机率，提高国家竞争力，达成为公众谋福利的目标”。②吴定.公共政策[M].五南图书出版公司，2009:308。丘昌泰把政策营销定义为“对政策进行细致全面的设计，并运用营销的方法使公众接受并执行，属于一个政策宣传的过程”。③邱昌泰.政策分析[M].空中大学出版社，2001:310。张世贤认为政策营销“是公部部门利用营销的观念与活动，促使公共政策获得公众的接受与支持”。④张世贤.电子化政府行销[EB/OL].http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/IA/091/IA-R-091-059.htm。

“政策传播是指政策信息在组织之间及组织与个人之间的传递过程”。⑤段林毅.关涉政策传播的几个问题[J].求索，2004（4）:73-74。张淑华认为政策传播的目的在于使公众对政策认可、理解、信任和支持，以期有效减少对抗、抵触及冷漠等情绪，使公共政策在良好的环境中顺利推行。⑥张淑华.新媒体语境下政策传播的风险及其应对[J].当代传播，2014（5）:72-74+110。将政策营销作为政策传播的一种方式，有利于改变传统由政府到公众单向“施压型”政策宣传模式，打破政策宣传中单一信息传播的功能束缚，避免“强迫式”政策执行。相较于传统政策传播，政策营销具有以下优势：一是政策传播主体的多元化。大众媒体的主动介入以及公众参与使得政策制定者不再是唯一的政策传播者和解释者；二是传播渠道的扁平化。政策营销彻底打破了传统的科层制内部传播模式，为政策传播的主客体提供双向信息交流的平台，拉近了政策制定者与政策受众的距离；三是政策营销强调公众的“自愿性”行为改变而非“接受型”政策执行。以营销手段使得公众对政策产生认同感，并自发的改变行为从而达到良好的政策效果，从而最大程度的减少由政策灌输机制导致的政策执行壁垒。

但是，将政策营销等同于政策宣传，或者是将营销作为一种手段与技术引入到政策制定后的推广和传播上，在一定程度上缩小了政策营销的涵义。在此定义下，营销仅承担“交换”和“传递”政策的功能，并不符合当今对于营销的扩大化定义。

（二）作为管理理念贯穿整个政策过程的政策营销

大部分学者借用现代营销作为一种管理理念的定义，认为政策营销也应该是一种能够作用于整个政策过程的政策管理理念。章兴鸣认为“公共政策营销是一种顾客（公众）导向的管理理念与方法体系，即把公众视为顾客，以顾客需求为出发点，以实现顾客价值为目标，以顾客满意度为衡量标准，通过创造性的沟通和递送公共服务持续满足顾客需求来实现管理目标”。⑦章兴鸣.论政府营销的理论基础与公共管理方式的创新[J].河南社会科学，2010（6）:43-46。苏伟业认为“政策营销销是以营销技巧促进公共政策与社会需求互配，公共政策营销管理是要辨识、预测及满足公共需求，并以最少的权威手段及最多的受众惬意手段推展及执行政策”。⑧苏伟业.政策行销:理论重构与实践[J].中国行政评论（台湾），2007（16）:1-34。鲁炳炎定义政策营销是“政府部门的机关与人员透过政策营销策略工具组合，与公众顾客之间完成价值交换关系，以实现政治目标，并促成特定社会行为的政策过程”。①鲁炳炎.公共政策行销理论之研究:应然面与实然面的对话[M].河北:韦伯文化国际出版有限公司，2007: 61。

“政策过程是指政策问题提上议程、拟定方案、决策、执行和评估直至政策修正或终结的各个阶段总和”。②陈玲，赵静，薛澜.择优还是折衷?——转型期中国政策过程的一个解释框架和共识决策模型[J].管理世界，2010（08）:59。政策营销不仅仅能够作用于政策制定后的宣传和推广，即上文中提到的政策宣传，还应该贯穿整个政策过程：帮助识别以社会和公众需求为导向的政策问题、在拟定方案的过程中实现公众参与、政策执行中引入合理的营销手段与技术、把公共政策是否满足社会与公众的需求作为政策评估的重要指标。以此实现公共政策与社会需求的互配，达成政策期许的行为改变，正向作用于整体社会利益，最终实现政策目标。

（三）作为政策动员模式和政策管理工具的政策营销

“政策工具是政策主体为实现目标所选用的各种手段的总称”。③朱春奎.政策网络与政策工具:理论基础与中国实践[M].上海:复旦大学出版社，2011:125。布鲁马将政策营销作为一种政策管理工具：“透过可接受的政策工具要求社会行动者做出特定的社会行为，并由政府运用营销交易的作为和社会行动者共同达成目标的整个配套规划和执行过程”。④Buurma Hans.Public Policy Marketing: Marketing Exchange in Public Sector[J].European Journal of Marketing，2001（35）: 11-12。赖沅晖也认为“政策营销并不是可以从政策过程中单独抽出的一个阶段，而是完全融合在各个政策过程中的有助于实现政策目标的工具组合”。⑤谭翀.政策营销失灵研究——基于中国政策营销的应用[M].北京:中国社会科学出版社，2017:55。谭翀认为政策动员可以被定义为：“政党或政府为了推动某项政策议程或者保障既定政策顺利执行，调动各种公共资源，运用各种信息传播方式，影响政策对象的价值判断和内心认知，并最终影响其行为，从而获得其支持或顺从的过程。”在此意义上，他将政策营销定义为一种“高诱导性”和“高回应性的”政策动员模式：“强调运用营销的技巧来更好地识别、预判、满足公众的需求，通过诱导来创造政府和政策对象之间的共识，并最终实现公共政策和社会需求的互配”。⑥谭翀.政策营销失灵研究——基于中国政策营销的应用[M].北京:中国社会科学出版社，2017:58。

将政策营销作为一种政策动员模式和政策管理工具，目的是把现代营销的策略和方法作为一种政策工具，用以识别政策受众的需求并给予有针对性的回应，并使用非灌输式、非强制性的“高诱导性”和“高回应性的”政策动员模式，使政策受众了解、认同和支持政策，并产生行为改变，达到政策预期效果。

在梳理上述国内外学者对于政策营销的定义的基础上，笔者认为，政策营销应具有以下几个特点：首先，政策营销作为一种管理理念贯穿整个政策过程；其次，政策营销以政策受众为导向；再者，政策营销是一种识别、预判与满足政策受众需求与社会公共利益的过程；最后一点当前研究尚少，确也十分重要，政策营销不同于公共部门营销，应以政策为中心，实现各公共部门协同合作，在此定义下政策营销将有利于实现政策整合，避免政策碎片化。

三、以公共管理者为中心的政策营销策略模式

营销策略的应用是营销成功的关键，随着政策营销理论研究的发展，开始有学者涉足对政策营销策略的研究。斯内夫利将政策营销策略分为五个层面：“服务或管制的顾客”、政策营销工具、政策价值、政策营销的微观及宏观分析。⑦Snavely Keith.Marketing in The Public Sector: A Public Policy Model[J].America Review of Public Administration.1991（4）:21。丘昌泰在麦卡锡的4P 营销策略中加入“伙伴关系”（Partnership）与“政策因素”（Policy）形成了由政策营销代理与政策市场两部份组成的政策营销模型。⑧苏伟业.政策行销:理论重构与实践[J].中国行政评论（台湾），2007（16）:1-34。何吉森则在劳特朋的4C 营销理论基础上提出了政策营销的“5C”理论：获取政策成本（Cost）、获取政策的便利性（Convenience）、政策受众（Consumer）、沟通技巧（Communication）以及创意（Creativity）。⑨何吉森.媒体公关与政策营销[J].研习论坛（台湾），2011（129）:39-49。

吴逊、饶墨仕等学者认为公共管理者的重要性在当下政策过程研究中被严重忽视，他们提出公共管理者实际上承担了极为关键的政策职能，并构建了以此为基础的政策过程框架：议程设置、政策形成、政策决策、政策执行以及政策评估。同时，他们指出未来公共问题的复杂性和错综复杂的相关性，要求公共管理者采取更合理有效的政策手段对政策目标和过程进行整合，才能有效避免政策碎片化和低效产出，并提出了公共管理者在在政策过程的每个阶段达到政策整合过滤的主要任务。①吴逊，（澳）饶墨仕，叶林等译.公共政策过程:制定、实施与管理[M].上海:上海格致出版社，2016:80。

本文试图在此基础上，向公共管理者提供一个基于其政策职能的政策营销模式框架，以帮助他们在政策过程中更好的发挥功效（图3-1）。

这一框架包含了三个层次：公共管理者在政策过程中的政策职能、政策营销策略和政策环境分析。

如上文中提到的一样，此模式中公共管理者在政策过程中的职能划分参考吴逊、饶墨仕等学者的划分方法，下文主要讨论这一模式中的政策营销策略和政策环境分析两个层面。

图3-1 影响政策过程：一个公共管理者的政策营销模式框架

（一）政策营销策略

1.政策市场定位及政策受众需求分析：STP 三要素分析法。任何成功的营销策略都是建立在STP 的基础上，即市场细分（Segmentation）、目标（Target）和定位（Positioning）。苏伟业将政策市场分为政策受众市场、政策意见市场、资源市场以及合法化市场②苏伟业.政策行销:理论重构与实践[J].中国行政评论（台湾），2007（16）:1-34。。此模式中由公共管理者进行细分的市场主要为政策受众市场，此市场由受政策影响的群体组成。政策市场定位的目的在于准确的识别公众的多样化需求，并将其分为多个同质政策市场，这有利于有限公共资源的有效运用；公共管理者在对例如政治目标、社会利益、社会公平、公共需求紧急性等多方面的考量下，确定政策实施的目标群体，将其关注的问题提上政策议程。另一方面，当一项公共基本政策需要面对多个政策市场时，政策市场细分有助于差异化的政策制定及执行，更好的满足不同政策受众的需求，减少政策受众抵触，达到理想的政策效果。

2.政策营销策略组合：4P+4C 组合策略。麦卡锡从企业的角度提出了著名的营销4P 策略：产品（Product）、价格（Price）、渠道（Place）和促销（Promotion）。劳特朋则从客户需求管理的角度提出了4C 营销理论：消费者（Customer）、成本（Cost）、便利（Convenience）和沟通（Communication）。4P 和4C 分别从企业和消费者的角度形成了行之有效的营销组合策略，将其共同引入到政策营销中，从政策主体和政策受众的角度分别对营销策略提出要求，最终融合成更为全面的4P+4C 政策营销策略组合。

政策（产品）+政策受众（消费者）。以政策受众需求为导向的政策制定。公共管理者通过划分政策市场，精准政策受众，明确政策目标，以公众利益为先、以公众便利为本、以公众需求为导向，收集并提供有效的政策信息，制定内容具体、合理且有效的科学性政策。使公共政策方案具有针对性和高执行性，以保证公共政策能够得到准确有效地执行。

价格+成本。通常来说，公共政策不涉及价格制定，因为公众一般不需要为购买政策产品付出专门费用。成本可以转化为两个方面：一方面是减少政策制定与执行成本，为整体社会谋求利益最大化。节约公共政策过程中必要的成本和减少非必要的成本，进而减少公共政策过程成本，提高效益，使社会代价最小化。另一方面则是考虑以刺激政策执行率而使用的金钱性诱因（如奖励）或金钱性惩罚（如罚款）所带来的政策成本。

渠道+便利性，以公众获得政策的便利性为导向优化政策传播渠道。使政策受众能够方便及时地了解政策、遵守或享受政策服务。便利的政策传播渠道需要硬件及手段的双重作用。硬件即传播平台的建设，例如开设信访窗口、建设政府门户网站以及能够实现双向交流的电子化平台等；手段则要注重传播渠道中不同层次参与者的伙伴关系发展以及扁平化渠道建设等。

促销+沟通，以公众参与为导向，采用说服性的沟通策略，改变传统的政策宣传和政策灌输模式。政策营销理论强调的是柔性的政策执行，政府的权威性在政策营销中显得“不那么重要”。通过促销手段让政策信息有效全面的传播，让政策受众明确自己能从政策中得到什么，并自愿配合执行，乃至最终参与传播，能够有效降低政策灌输带来的政策反感。

3.政策营销评估。科特勒提出营销评估可以从“付出的努力”、“成果”以及“影响”三个方面进行衡量。①（美）科特勒，（美）李，王永贵译.科特勒谈政府部门如何做营销:提升绩效之路[M].北京:中国人民大学出版社，2009:76。在此基础上，政策营销评估可以试图从以下三个方面进行衡量：

首先是政策营销的成本总和。这里的成本总和指的是确认开展的政策营销活动所花费的金钱成本、时间成本、人力成本等所有有形成本与无形成本的总和。

其实是政策营销的效果。政策营销是否带来了更好的执行效果，政策受众是否对政策认同并最终改变行为。

最后是政策营销的外部性。政策营销是否产生外部效应，即是否为社会提供了无需补偿的收益，促进了社会福利的提高，或对相关社会成员强征了不可补偿的成本，降低了社会福利。

此外，还需考虑吴逊、饶墨仕等学者提出的集体目标的实现。即为了解决公共性问题，公共管理人员需要有追求集体目标的概念。需考虑的三个关键问题是经济繁荣、社会公平和社会正义。②吴逊，（澳）饶墨仕，叶林等译.公共政策过程:制定、实施与管理[M].上海:上海格致出版社，2016:89。在此基础上，政策营销评估应有第四个衡量标准：是否为社会的集体目标和未来发展带来了好处。

（二）政策营销环境分析：SWOT 分析法

政策营销环境分析是用以评估微观环境和宏观环境可能对政策营销带来的正负面影响，为后续政策决策和政策营销策略提供支持。SWOT 分析法是营销中常用的市场环境分析法，通过对企业自身“优势”（Strengths）和“劣势”（Weaknesses），以及外部环境中的机会（Opportunities）和威胁（Threats）的分析来评估营销的市场环境。

运用SWOT 分析法分析政策营销环境，首先列出组织的优势，并且尽可能地突出；同时找出组织的不足，改正或降低其影响程度，对此我们应该考虑的内容有：行政部门的资源和能力、上级的支持、压力集团、政策传播机制、议题的优先次序等。然后对外部环境中的机会和威胁进行分析，包括政治、经济、文化等方面，在此基础上找出那些外部因素可以成为政策营销的机会，哪些则有可能转化为需要应对的威胁。

此模式是在吴逊、饶墨仕等学者构建的公共管理者的行动中心框架③吴逊，（澳）饶墨仕，叶林等译.公共政策过程:制定、实施与管理[M].上海:上海格致出版社，2016:12。上发展而来，以公共管理者的角度出发，试图构建一个基于其政策职能的政策营销模式。它涵盖了整个政策过程，是一个包括政策环境分析、政策市场细分、政策受众确定与需求分析、营销策略组合以及政策评估的完整系统流程。以期为公共管理者在不同的政策过程阶段提供恰当的营销理论及策略支持，帮助其更好的实现公共政策与社会需求的互配，提升政策绩效，并最终实现社会总体利益的最大化。

此外，需要指出的是，政策营销模式并非适用于所有的政策。政策营销强调柔性的政策执行，这会在一定程度上削弱公共部门的权威性，并且使整个政策过程变得更为复杂。如果一项政策为强制性政策、需要快速的达成效果或者不存在较大的争议性，那么使用政策营销便意义不大了。