杭州都市圈规划发展报告

□杭州市统计局

杭州都市圈首轮规划自2007 年正式启动以来，杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市经济社会在统筹推进中实现了跨越式发展。本文详细分析了杭州都市圈自首轮规划以来的主要发展成就，深入探讨都市圈发展面临的困难，并提出在新一轮发展规划中要优化突出“三大引领”、深入开展“三大探索”和精准实施“三大突破”等建议。

2018 年10 月，杭 州 都 市 圈 第九次市长联席会议在杭州举行，宣布启动杭州都市圈新一轮规划。首轮规划期间，杭州都市圈累计启动完成280 多个合作项目，为跨区域合作提供了宝贵的“杭州经验”。新一轮规划中，杭州都市圈将积极融入长三角一体化发展国家战略，全力打造世界级大湾区核心增长极和具有较高国际知名度的大都市圈。

杭州都市圈首轮规划主要成就

（一）规划共绘，形成繁荣发展圈

2009 年，国内六大都市圈综合竞争力比较研究成果在南京发布，杭州都市圈以综合评分88.6 分，成为国家六大都市圈之一；2012 年，杭州都市圈蓝皮书发布，对未来发展进行更细致的谋划；2014 年，国家发改委批复，杭州都市圈成为全国首个以都市圈经济转型升级的综合改革试点；2016 年，国家公布《长三角世界级城市群发展规划》，杭州都市圈与南京都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈和宁波都市圈构成“一核五圈四带”的“五圈”，这也意味着杭州都市圈正式成为国家战略；2018 年，杭州都市圈人均生产总值11.9 万元，是2006 年的3倍，按世界银行标准，达到高收入国家水平，繁荣发展迈上新台阶。

（二）产业共兴，形成联动经济圈

2018 年，杭州都市圈首轮规划区域实现生产总值26517 亿元，增长7.1%，增速高于全国0.5 个百分点，与全省持平，GDP 总量为2006年的3.7 倍，占全省的比重为47.2%，较2006 年提高1 个百分点。多年来，首轮规划区域着力推动经济结构优化，三次产业比重由2006年的5.6∶55.0∶39.4 调整 为2018 年的2.8∶41.8∶55.4。从产业结构优化进程看，2013 年三产比重首超二产，实现了从“二三一”到“三二一”的历史性转折，2015 年三产比重首超50%，第三产业已成为拉动都市圈经济发展的强大动力。

表1 2018 年杭州都市圈首轮规划主要指标（一）

2018 年，首轮规划区域实现社会消费品零售总额10959 亿元，规模是2006 年的4.8 倍；实现进出口总额11192 亿元，其中出口总额8252 亿 元，分 别 是2006 年 的2 倍、2.1 倍；实际利用外资125.9 亿美元，是2006 年的2.4 倍；一般公共预算收入3132 亿元，是2006 年的5.9 倍；一般公共预算收入与GDP 之比为11.8%，较2006 年 提 高4.5 个 百 分点；固定资产投资年均增长12.8%（见表1）。

（三）社会共享，形成幸福生活圈

2018 年末，首轮规划区域常住人口2259 万人，比2006 年末增加316 万人，常住人口城镇化率为70.7%，较2006 年提高12.3 个百分点。城镇居民人均可支配收入59183 元，是2006 年 的3.2 倍，城 镇居民人均可支配收入与人均GDP之比为49.7%，较2006 年提高1.7 个百分点；农村居民人均可支配收入33194 元，是2006 年 的3.8 倍，农 村居民人均可支配收入与人均GDP之比为27.9%，较2006 年提高5.8 个百分点。城乡居民人均可支配收入比为1.79，较2006 年缩小0.38。积极推进杭州与湖嘉绍三市的省级医学院校建立合作、托管、共建共管关系，推进异地就医平台建设。

（四）环境共建，形成美丽生态圈

积极推进区域环境共保，开展了饮用水水源地环境保护执法专项行动。推进东苕溪饮用水源地长期保护工作，淳安县与临界的安徽省县市环境监测站共开展多次联合监测，穿越省级水域延伸湖区垃圾打捞。城市空气质量普遍提高，2018 年杭州、湖州、嘉兴、绍兴的PM2.5 年平均浓度分别是39.8、36.0、39、42 微克/立方米，较2013 年首次公布分地市的PM2.5 年平均浓度数据时分别下降39.8%、51.0%、41.7%和36.7%。

（五）设施共联，形成便捷交通圈

表1 2018 年杭州都市圈首轮规划主要指标（二）

杭黄高铁正式通车运营，杭州绕城西复线、千岛湖至黄山高速公路、杭宁高速改扩建浙江段、京杭运河二通道四改三段和八堡船闸段海塘加固等工程稳步推进。全面实现“市市通高铁、县县通高速、镇镇通干线、村村通班车”。杭州萧山国际机场2018 年末已开通航线292 条，其中国际航线51 条，期末通航城市达172 个，全年起降航班28.5 万架次，已开通航线、国际航线分别较2006 年增加115 条、20 条。杭州都市圈新一轮规划辐射扩大

根据新一轮规划，杭州都市圈由第一轮规划的杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市，再增加衢州、黄山两市，辐射范围进一步扩大。从综合实力看，区域总面积由首轮规划的34918 平方公里扩大至53441 平方公里，截至2018 年末拥有常住人口2621 万人。实现财政总收入5976亿元，增长15.3%，其中一般公共预算收入3338 亿元，增长14.3%。区域内拥有一批规模大、实力强、行业优势明显的骨干企业，其中世界500 强企业3 家，中国民营企业500强54 家。从经济发展看，2018 年实现生产总值28666 亿元，同比增长7.1%，其中，第一产业实现增加值882 亿元，增长2.0%；第二产业实现增加值11980 亿元，增长7.1%；第三产业实现增加值15803 亿元，增长7.5%，高于区域GDP 增幅0.4 个百分点。第一、二、三次产业增加值比例为3.1∶41.8∶55.1，服务业为主、三次产业协同发展的格局基本形成。从社会发展看，2018 年末，杭州都市圈常住人口城镇化率68.6%，杭州、湖州、嘉兴、绍兴、衢州、黄山的常住人口城镇化率分别为 77.4%、63.5%、66.0%、66.6%、58.0%和51.5%。全年财政用于科学技术支出206 亿元，增长25.4%。共有国家高新技术企业4530 家，全年专利授权量达14 万件。

杭州都市圈发展面临的问题

（一）发展瓶颈有待突破

杭州都市圈作为东部沿海较为发达的城市集群，近年来资金、土地、能源、劳动力等要素制约逐步显现。一是经济增长有所放缓。2015 年-2018 年，杭州都 市 圈GDP增 速 分 别 为8.7%、8.0%、7.8% 和7.1%，放缓态势明显。其中，2018年，杭州、嘉兴、湖州GDP 增速较上年 分 别 回 落1.3、0.2 和0.4 个 百 分点，绍兴与上年持平。二是传统制造业增长乏力。传统产业在工业发展中具有不可替代作用，是稳增长的重要力量。2018 年，杭州都市圈十大传统制造行业增加值3063亿元，增长5.4%，占规上工业增加值的比重为40.3%，增速比规上工业低2.1 个百分点。其中，杭州、湖州、嘉兴、绍兴的十大传统制造行业增加值占规上工业的比重分别为30.1%、43.1%、49.8%和51.1%，增速较规上工业分别低3.6、0.3、1.6和2.5 个百分点，传统产业大而不强问题突出。三是用能制约日趋严峻。2018 年，杭州、嘉兴、湖州、绍兴单位GDP 能耗比2006 年分别下降60.2%、50.5%、55.8%和55.4%，下降空间日趋缩小，能耗制约对经济增长的影响已在部分地区有所显现。

（二）合作机制有待完善

都市圈集约发展的基础在于中心城市与周边城市互为依托，产业分工合作，生产要素在区域内无障碍流转。自杭州都市圈成立以来，在不断强化区域合作的同时，在协作上也还存在着一些不足。一是共建共享上更多关注民生领域，产业类合作项目推进乏力，基础设施上跨区域的协同规划和建设偏少，要素流通渠道不畅。二是产业布局上缺乏整体性前瞻性规划，部分地区的工业“亩均效益”偏低。2017 年，全省规模以上工业亩均税收25.5 万元/亩，杭州达36.1 万元/亩，湖州、嘉兴、绍兴三市分别为13.2 万元/亩、17.6 万元/亩和14.2万元/亩，大幅低于省平均水平。三是合作上存在区域内部协调多、省级层面协调少；市级政府主导多、节点县（市）参与少；政府财政投入多、社会资金投入少等问题。在衢州、黄山两位新成员加入杭州都市圈后，对如何进行山海协作、跨省协作又提出新的课题。省委十四届二次全会提出以“大湾区”“大花园”“大通道”“大都市区”建设为重点促进区域协调发展的新任务，杭州都市圈亟待建立一个能推动成员间更有效合作的共建共享机制。

（三）核心城市辐射能力有待提升

杭州要更好地发挥“头雁”作用，就必须提升城市辐射能力。一方面，都市经济圈核心城市一定是第三产业高度发达的城市，比如纽约、东京、伦敦作为世界三大都市圈各自的核心，三产增加值占比均在90%左右，杭州市2018 年三产增加值占GDP 比重为63.9%，与世界名城的差距明显；另一方面，根据国际都市圈发展经验，成熟的都市经济圈核心城市与周边城市人均生产总值由内向外呈梯度下降，但差距并不会太大。2018 年，杭州人均GDP 分别是湖州、嘉兴、绍兴、衢州、黄 山 的1.6、1.3、1.3、2.1 和2.9倍，差距明显偏大。杭州仍需大力发展现代服务业，特别是生产性服务业，来提升拉动周边城市产业发展的能力，逐步融入核心城市的角色。

杭州都市圈新一轮发展建议

（一）优化突出“三大引领”

优化空间整合。积极构建“一主五副”的总体布局框架，加速形成以区域网络化功能为基础的都市经济圈发展格局。一是突出一大极核。发挥杭州主城区网络化大都市的主体作用，整合周边地区优势资源，增强集聚辐射能力，带动都市经济圈整体发展。二是培育五个副中心。以湖州、嘉兴、绍兴、衢州、黄山五市市区为都市经济圈副中心，提升生产和服务功能，传递主核城市辐射，形成产业空间整合、城镇发展集聚的都市经济圈空间结构体系。

强化产城融合。巴黎、伦敦、东京、纽约等都市圈的实践证明，根据都市圈内各城市的历史现实情况准确地进行产业定位建立有效率的产业链，形成合理的分工协作体系，可以减少“阴影效应”产生。要结合各城市自身的资源禀赋，推进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，强化都市圈内部大中小城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，实现产业同构向产业分工深化的重大转变。

深化城乡统筹。2018 年，按新一轮规划的杭州都市圈农村居民人均可支配收入与城镇居民人均可支配收入之比为0.53∶1，农村居民人均消费性支出和城镇居民人均消费性支出之比为0.58∶1，推进区域城乡统筹发展依然任重道远。一是要坚持新型城镇化，优化整合乡镇行政区划设置，加强中心镇建设，提升教育、医疗、社会保障等社会公共服务水平，吸引更多的社会资本参与到新型城镇化建设。二是大力推进小城镇环境综合治理，优化城镇功能区、生活社区、产业园区的布局，通过做优做强特色产业、培育新兴产业、强化旅游休闲产业等举措，夯实城镇产业基础，为农村剩余劳动力的转移创造条件。

（二）深入开展“三大探索”

绿色发展新理念。纵观纽约都市圈与东京都市圈的经济发展，都将环境的保护、能源的有效利用放在了重要位置。一是推动绿色生产。大力发展生态工业，加快传统制造业的信息化、智能化改造，引导产业绿色转型。积极发展生态循环农业，提升农业企业绿色生产经营水平。二是推广绿色生活。大力引导居民低碳生活方式，使用清洁能源，提高垃圾分类、废旧资源回收利用工作水平。积极借鉴纽约模式推动建筑绿色转型，进一步提升居民在日常生活中的节能意识。

高质量发展新要求。一是经济增长向创新驱动转变。优化城市创新生态，强化创新平台建设，出台和实施促进城市先进产业集群发展的举措，启动大型企业创业计划，促进小微企业创新发展。二是产业短板向新增长点转变。电子芯片、智能机器人、高端装备制造、网络通信设备、柔性电子等已成为杭州都市圈产业发展中明显的短板，要抓紧时间通过招商引资实现弯道赶超。

协同发展新机制。一是合作机制全面优化。以践行习近平总书记“生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学”的长江经济带发展理念为目标，主动融入长三角一体化发展国家战略，携手参与国际合作竞争，为实现高质量发展向纵深推进而努力奋斗。二是一体化发展全面深化。科学有序推进市民卡“一卡通”改革，在杭州市本级的范围内试验性地发放功能更加全面的市民卡，并在运行模式成熟以后推广到整个都市圈，让市民卡成为杭州都市圈市民的第二身份证，为实现交通、医疗、教育、社会保障等公共服务的全面一体化打好基础。

（三）精准实施“三大突破”

城市发展集约化。美国学者近年提出了“紧凑型城市”和“精明增长”的概念，认为城市发展应该采取TOD 模式，即以大运输量的轨道交通系统为导向，以站点为中心建设半径合理的居住区，并提供办公、商业服务业等多项功能。杭州都市圈要积极借鉴先进的发展理念，有效化解城乡建设用地供需矛盾，推动杭州轨道交通适当向周边城市延伸，鼓励更多的社会资本参与到都市圈的发展当中，走集约高效型增长路线。

要素流通便利化。通过整合中心城市与周边城市的公共职能与要素资源，积极开拓、升级与共享腹地经济成果。加强都市圈资金融通、信息沟通和人才流通，大力实施“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程，推进5G 移动通信和新一代信息基础设施布局，打造区域内经济、文化、社会生活的无缝融合体系。杭州要加强对兄弟城市的全方位支撑，协同解决杭州都市圈内的“创新难”“创业难”“市场难”“融资难”“用工难”和“就业难”，建立生产要素跨区域无障碍流通机制。

环境治理常态化。目前，杭州都市圈大气和水环境污染防治等方面压力依然较大，要以“三五共治”为总抓手，统筹杭州都市圈生态环境建设，坚决淘汰落后产能，加强环保联合执法，全力打造国家生态文明先行示范区，成为美丽中国的样板。