城市现代进程中公办教育与民办教育协调发展研究——以杭州教育体制机制改革为例

周明宝 廖博思 韦嘉荔 沈佳诺 孙 芊 郑翊成

提 要： 如何促进公办教育与民办教育的协调发展是教育体制改革中的一大难题。 杭州市作为现代化的大都市， 经济发展强盛， 社会治理有序， 人文氛围浓厚，商业文化繁荣， 吸引了大量人才集聚和扎根发展； 基础教育作为一种发展性民生需求， 成为广大家庭的选择焦点。 本文对城市现代化进程中的教育体制机制改革做了必要性的分析， 对市民对公办、 民办教育的选择偏好进行了多维探原， 最后从政府、学校、 家长三方面对优化杭州市公办教育与民办教育协调发展提出了对策建议。

党的十九大报告中指出， 我国目前的主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。 近年来， 杭州市基础教育中以公办学校和民办学校（私立学校） 为主体的教育之争愈演愈烈。 基于此， 优质的、 有特色的、 多样化的教育需求日益旺盛， 人民开始重视以质量和特色为导向的教育体制。对于公办教育和民办教育， 一些市民认为， 公办学校是以政府主办的非营利性学校为主体， 根据学区分配制度去接受教育， 是教育之根本， 应该大力支持公办教育体系的完善和发展； 还有一些市民认为， 民办教育是市场经济在教育领域中的客观反映和内在要求， 且民办学校没有学区的限制， 通过考试制度进入优质的学校更利于人才的培养。 教育是新时代重大的民生工程， 当前杭州市在打造世界名城的过程中，应全面贯彻落实全国教育大会精神， 立足教育规律， 回应民众新兴需求， 深化教育改革， 系统推进公办教育与民办教育的协调发展， 追寻更加理想的教育， 丰富城市美好生活。

“教育为公， 以达天下为公”， 如何促进公办教育与民办教育的协调发展是国内外均需解决的一个难题。 当前， 杭州市民办与公办教育存在着极为激烈的竞争， 如何办好两种教育培养模式， 如何使民办与公办教育协调发展是目前重要的民生课题。

一 城市现代进程中教育体制机制改革的必要性分析

杭州是国内的准一线城市， 西湖区是浙江省首批教育强区、 教育部现代教育技术示范区、 教育部《幼儿园教育指导纲要》 实验区和浙江省新课程改革实验区。 在杭州市至关重要的小升初阶段， 民办中学如文澜中学、 育才集团、 建兰中学成为家长和学生的首选。 以西湖区为例， 以“优质均衡发展” 和“让每一个孩子接受优质教育” 为目标， 以“整体观念， 主体思想， 求真务实， 主动发展” 为教育发展纲领， 培育和经营教育品牌， 响应国家政策， 不断促进民办教育发展的同时也在提升公办教育的品质， 公办、 民办教育均有一定程度的发展。 人们普遍认为在高中排名前三的均为公办学校： 学军中学、 杭州师范大学附属中学、 浙江大学附属中学。 据走访调查得知， 目前杭州市西湖区社会普遍认为最好的四个小学分别是学军小学、求是小学、 西湖小学、 文三街小学， 民办小学中的育才外国语学校、 钱塘外国语学校、 绿城育华小学、 西子实验学校等也颇受社会青睐。

一是国家和地方出台的不少政策在于促进民办教育发展、 规范公办教育发展。以杭州市西湖区为例， 政府出台的大多数政策目的在于促进民办教育的发展， 通过官方网站查询， 杭州市人民政府出台了《关于促进民办教育持续健康发展的实施意见（试行）》， 杭州市教育局出台了《关于印发〈杭州市区义务教育阶段公办学校招生工作暂行方法〉 的通知》。 新的政策环境以及基于高工资引师资、 高强度升学率、应试导向的教学形势下导致了民办教育的飞速发展， 相比较而言， 公办教育的发展呈现平稳态势， 部分学校因为体制机制问题和师资力量不足等原因办学力量羸弱。

二是家长观念与家庭贫富差距导致杭州公办、 民办教育发展不协调。 经过走访调查我们得知， 家长在为孩子选择学校的时候基本都会基于孩子的学习水平与家庭的财力方面来考虑。 在大多数家长的认知里， 均认为民办学校从教学环境到教学质量都远远超过公办学校， 在孩子学习能力好， 家庭能够交得起学费的前提下， 愿意去私立学校。 而农民工等中低收入人群将会在义务教育阶段选择公办学校， 但是学区房对于他们来说又是一大难题。

三是公办、 民办教育模式的不同导致教育发展不协调。 公办、 民办学校在招生方式与培养模式上都有很大的不同。 想要促进公办、 民办教育的协调发展， 首先要解决在招生方面的不公平， 其次是将民办教育的教学体系与公办教育体系相互融合。

四是公办、 民办学校老师的福利差异较大， 导致杭州市部门公办中小学教育的师资流失。 民办学校生存意识更强， 他们给予老师的福利较多， 更加重视人才的吸收与培养。 为此， 部分公办学校优秀教师外流， 新进教师缺乏系统的教学经验。

在城市化日益推进过程中， 政策、 观念、 福利待遇、 贫富差距等方面都在影响杭州市公办、 民办教育的协调发展。 本文立足于影响公办、 民办教育不协调发展的原因， 在走访调查的基础上思考如何促进公办、 民办教育的协调发展与教育公平，探索改革开放40 年后杭州基础教育公平发展的新路径。

二 市民对公办、 民办教育的选择偏好的多维探原

本研究主要以书面问卷及网络（包括E-mail、 网络问卷） 等形式对杭州市西湖区的群众进行了分层随机抽样调查。 共发放问卷500 份， 纸质回收350 份， 网络问卷回收60 份， 回收率为82%。 其中有效问卷360 份， 有效率为72%。 在问卷调查的同时， 我们典型访谈了区域内不同文化程度以及来自不同职业的80 位群众［包括教育工作者、 家庭全职、 职场人士（非教育工作者） 等不同群体］， 以获取进一步的信息和资料。

《关于公办教育与民办教育的协调发展问卷调查》 从基本信息、 孩子就读年级、公私学校学费、 满意度、 竞争力、 教育选择态度等进行设计， 系统分析民众的整体看法。

（一） 家庭因素

1. 家长职业

调研小组专门对家长的职业进行了调查（见表1）， 调查结果显示职场人士（非教育工作者） 或家庭全职居多， 少数是教育工作者及其他类职业。 由于家长职业不同， 其所了解到的公办教育和民办教育信息各不相同， 所属生活圈、 交际圈不同，在一定程度上影响到家长的选择。 在调研中， 许多家长表示， 由于经济问题无法将孩子送进民办学校。 相较于公办教育， 民办教育在学费方面的要求会更高， 这对家庭的收入要求就更高。 一个家庭的收入主要来自家长的职业收入， 因此家长职业会影响到他们对学校的选择。

表1 调查对象职业分布（N=80） 单位： 人， %

2. 家长对教育的思想观念

家长对教育的思想观念受到多方面影响， 其中包括家长受教育程度（见表2）、对教育的重视程度以及生活圈的影响（见图1、 图2、 图3）。 针对家长受教育程度进行调研发现， 多数家长是高中及以上学历， 对孩子的教育方面都较重视， 平时会考虑送孩子上补习班。 所以家长自身的受教育程度会影响对孩子教育的重视程度。由于生活圈的影响， 家长对公办、 民办教育的了解不同， 那么在选择上会参考身边朋友的意见， 其次在平常的交往中也会不时地涉及对孩子的教育方面， 这些都会潜移默化地影响父母对学校的选择。 关于这一方面的问题在问卷中也有呈现， 在公办学校调研时家长身边88.67%的朋友会选择公办学校， 呈现出一边倒趋势， 在一定程度上也影响了家长的选择， 调查结果显示公办教育的“非常满意” 和“比较满意” 的百分比要高于民办教育的百分比， 分别高13.33 个和8.33 个百分点。

表2 调查对象受教育程度分布（N=80） 单位： 人， %

3. 学生自身的能力

相较于公办学校， 民办学校在招生方面的要求更高， 通常会安排自主招生考试。考试为笔试和面试。 笔试主要测试学生对理论知识的学习程度， 面试则考验学生的观察能力、 实践能力和团结协作能力等多方面综合能力。 由于民办学校的竞争力强，对学生的综合素质要求也较高。 因此学生自身的能力也成为父母选择学校的一个因素。 其次， 民办学校在教学过程中更加注重对综合能力的培养， 这一点对学生能力的提升有一定的影响。

图1 调查对象对公办教育的满意程度分布（N=80）

图2 调查对象对民办教育的满意程度分布（N=80）

图3 调查对象身边朋友的选择情况分布（N=80）

4. 住房因素

家长在择校时会考虑到孩子上学的距离问题， 通常会优先考虑距离近、 交通方便的学校。 其次， 民办学校通常需要进行摇号才能就读， 如果无法摇到那么就错失了该机会。 唯一的选择就是读公办学校， 而公办学校需要进行户口划片。 住房的地址是影响家长择校的重要因素。 家长在购房时会趋向购买“学区房”， 为选择更好的学校打下基础。

（二） 学校因素

1. 硬件设施、 教育付费方面

公办学校和民办学校的竞争日益激烈（见图4）， 差距也日益增大， 他们最大的区别在于， 公办学校由政府财政拨款， 而民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人， 利用非国家财政性经费， 面向社会依法举办的学校或其他教育机构。 总体而言， 公办学校更稳定， 并且有基本的运行维护费， 各公办学校的硬件设施条件没有很大的差异； 而民办学校的差别较公办学校更大， 主要取决于学校愿不愿意在硬件设施方面花钱。 且民办学校相对于公办学校来讲， 更具有营利性。 单单就硬件设施方面而言， 大部分公办学校的硬件设施不如民办学校的条件好， 但在教育费用方面， 81.67%的调查对象认为公办学校的优势明显大于民办学校（见图5）。

图4 公办学校与民办学校的竞争情况分布（N=80）

2. 学校氛围（学风建设、 文化活动） 方面

在学校氛围（学风建设、 文化活动） 方面， 现在无论是公办学校还是民办学校都更加注意学生的德智体全面发展。 调查结果显示， 在学习氛围和课外活动方面公办和民办学校的差别并不是很大， 甚至有些公办学校优于民办学校， 得出这一结果有部分原因受限于所调查的对象， 但在实际调研中了解到， 注重培养孩子多方面能力的素质教育在民办学校不断升级， 民办学校也将更多的注意力放在学生的成绩和学校总体的升学率上。 虽然学杂费等相对公办学校高出一截， 但看着孩子身上不断被挖掘的“闪光点”， 家长们也都觉得物有所值； 还有部分家长则想为自己的孩子营造一个良好的交际圈子， 他们认为， 上民办学校的孩子家境都不错， 自己的孩子可以接触不一样的圈子， 加之近年来一系列促进教育公平和教育均衡发展的政策的出台， 并且， 在市场经济的作用下， 公办学校的“铁饭碗” 相对来说逐渐不吃香，这也造成不少高级教师外流至民办学校， 也让公办教育遭遇了“缺人” 的窘境， 公办学校受到了极大的冲击， 生源整体质量大大下降， 同时间接导致了升学率的下降。这对整个学校的风气造成负面影响， 一定程度上导致了校风的退化。 因此， 在受访者看来， 这几年部分公办学校的教学质量和风气都不如过去。 与之相对的是， 民办学校通过小班化、 住校、 早晚自习的形式， 让学生能够更加专注于学习， 这些都导致了民办和公办学校之间差距的拉大。

图5 公办学校与民办学校的优势比较数据（N=80）

3. 师资力量（教师福利、 升学率、 教学经验） 方面

在师资力量方面， 公办学校的教师福利以工资、 “五险一金” 等为主， 而民办学校则设置了更多的课时费、 奖金等。 公办学校比较注重职称， 大部分经验丰富的老师都会选择留在公办学校， 而民办学校对这方面的要求相对较低。 公办学校的师资稳定性较大， 而民办学校的流动性较大， 但由于民办学校能够淘汰不称职的教师，而公办学校相对难以做到这一点， 因此民办学校的教师水平较为均衡。 在公办学校占社会主流的情况下， 民办学校为突出自己的优势会专注于提高升学率。 民办学校的教师为了能够更好地留在学校， 也会尽最大的努力提高学生们的成绩。

在调查中， 我们需要进一步指出的是， 就近入学的公办小学、 初中在家长的升学选择逻辑上成为优秀民办小学初中的备胎， 这是一种普遍现象。 优秀公办学校教师和学前拔尖生源是否因此而群体性地流向民办优质学校， 应引起教育管理部门的关注。

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4. 学校招生政策方面

公办学校受“住户一致， 就近入学” 的招生原则的影响， 招生的灵活性受到限制， 会错失一批高质量的学生。 而民办学校不考虑就近入学的原则， 学生和学校都具有更灵活的选择权。 从招生数量上来看， 公办学校的招生数量远远高于民办学校。民办学校由于招生的数量少、 要求高， 在经过层层选拔后， 选出了高质量的生源，而较高质量的生源又带来相对较好的学习氛围和环境。 如此的良性循环让更多的家长愿意将自己的子女放入民办学校。 更有部分家长表示， 选择公办学校是因为没有进入民办学校的能力和渠道。 在有能力的前提下， 更愿意将自己的子女送至民办学校。 （特例： 教师子女的安置问题。 以教师为职业的父母在为自己的孩子选择学校的时候， 除了考虑其他客观因素之外， 还要考虑自身职业的影响。 大部分教师在安置子女的时候， 会选择将自己的子女安置到自己的学校或者自己认为比较好的学校。这样就可以更加密切地关注孩子的教育问题， 而不是单纯地比较公办学校和民办学校的优劣来决定。）

5. 相关法律法规及政策

家长在择校时会考虑到现阶段国家和所在区域对教育的重视性和倾向性。 目前，通过对杭州的教育局官网、 省教育厅官网等的查阅， 可以发现较多政策在鼓励推进民办教育的发展。 公办教育主要强调义务教育公平， 按学区划分， 保证每个孩子都能上学， 注重“量”。 民办教育强调提高升学率， 丰富教学内容， 注重“质”。 现阶段相关政策鼓励支持民办教育发展有利于促进我国教育事业的发展， 为民办学校提供良好的办学条件能提高民办教育的质量， 而73.75%的调查对象也认为民办和公办学校的竞争能相互促进、 相互进步， 从而更好地促进教育的发展， 但也有少数人认为， 都是为了教育没有必要竞争（见图6）。 这些因素都影响着家长对学校的选择， 也影响着公办和民办学校的教育发展问题。

图6 调查对象对公办学校与民办学校的竞争态度数据（N=80）

三 优化杭州市公办教育与民办教育协调发展的建议

（一） 政府政策引导

1. 开展教育行政体制改革， 规范教师流动

在确保办学方向和贯彻党的教育方针的前提下， 减少教育管理部门对中小学校的直接行政干预， 建立杭州地区公办、 民办中小学办学的权责清单， 建立中小学公办、 民办教育办学的国内外优质学校参照系， 赋权责于中小学， 同时鼓励中小学校长发挥主动性和创造性， 推进特色办学； 动态监测公办、 民办学校教师因福利待遇、工作压力、 发展空间等原因的跳槽现象， 精准地应用招生手段， 限制义务教育阶段的营利性民办学校膨胀发展。

2. 加大财政扶持， 促进均衡发展

激活义务教育经费使用绩效， 加大对公办薄弱学校的改造， 通过拨款机制、 税收手段、 募集捐赠、 用电用水等公共资源的财政补贴等， 补齐公办教育发展短板。建立教师绩效工资制度， 增强教师职业的获得感， 保障教师待遇的稳定提高。

仿照上海， 杭州市应当进一步健全完善民办教育管理系统， 与教育部对网上行政审批、 大数据平台、 信息公开、 征信系统、 社会公众服务的要求保持一致； 同时，建立综合监管机制， 建立市、 区、 街镇的综合治理体系， 加大对违法违规办学行为的惩处力度。

4. 拓宽融资渠道， 发挥国际影响

贯彻浙江省《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》，鼓励金融机构在风险可控前提下开发符合民办学校资金运行规律的资产证券化、 项目收益债、 教育公益信托、 融资租赁等金融产品， 为民办学校提供多样化的金融服务。 同时， 大力培育优质教育资源， 以杭州的城市人文底蕴为基础， 以开展国际交流和厚植国内教育品牌为导向， 打造民办教育的杭州样本。

（二） 学校制度改革

1. 改革领导体制， 规范学校运行

全面贯彻全国教育大会精神， 探索推进中小学党组织领导下的校长负责制， 强化中小学校办学党的领导和重大事务、 重大利益决策、 重大问题化解的主导地位，建立杭州中小学校负责人灵活的用人机制和教职岗聘奖惩机制， 破除教育行政化的积习弊端； 深化对在教师教学、 晋升、 培训、 职称方面的综合改革， 健全奖励激励机制， 激发教师工作主体性和荣誉感。

2. 加强优势互补， 促进教学与管理互鉴

建立公办、 民办中小学教师和教育管理者的联合研修培养、 共同发展进步的培训机制； 导入支教历练， 定期委派公办校长、 教师到民办学校挂职或安排民办学校校长、 教师到公办学校挂职学习。

3. 保障民办学校学生权益

建立重点督查机制， 确保民办学校学生在评奖评优、 升学就业、 社会优待、 医疗保险、 助学贷款、 奖助学金等方面与同级同类公办学校学生享有同等权利。 提出管理要求， 规制民办学校考虑从学费收入中提取一定资金用于奖励学生。

4. 探索多元主体合作办学

汲取国内外优秀办学实践经验， 建立杭州市公办学校与民办学校相互购买管理服务、 教学资源、 科研成果的渠道与平台。 推广政府和社会资本合作模式， 探索举办混合所有制学校、 中外合作办学等发展举措。

（三） 家长理解支持

1. 全面细致分析， 多方了解信息

站在公民办学校教育改革的时间节点上， 家长在选择自己孩子的学校时， 应当尽可能掌握多方渠道， 例如学校的招生章程、 政府新推出的相应政策以及有的学校可能开设的官方微信公众号、 官网， 通过细致筛选、 多方对比， 最终筛选出适合孩子的学校。

2. 结合自身条件， 客观选择

家长在选择学校时所考虑的因素， 大致可以归为学校教学质量、 学习氛围、 教学经费（学费以及其他开支）、 教育风格等。 家长在选择教育资源时， 应结合自身家庭的经济条件、 孩子自身的学习能力、 对孩子将来的定位， 最重要的是孩子自身是否愿意选择这些学校。 不顾自身条件而刻意地追求所谓“贵族教育”， 不仅给家庭带来严重的负担， 还会给孩子造成巨大的心理落差与负担， 会适得其反， 家长应当与孩子多沟通， 了解孩子的真正需求， 结合以上方面进行综合考量。

3. 摒弃传统思维， 跟随时代潮流

家长为孩子选择学校时， 很大程度上会受到周围人的影响， 部分家长看到自己的朋友送孩子去上所谓“贵族学校”， 出于攀比等心理， 盲目跟风， 不顾自身实际也把孩子送进这类学校。 时代在变， 教育模式也在变， 当今教育模式丰富多彩， 学校对教育也越来越持包容开放的态度， 越来越多的学校提倡德智体美劳全面发展，家长应当看到传统教育模式的进步， 对公办学校留有信心， 也应认识到民办教育的优势， 在综合比较中选择出适合的学校。

总之， 促进教育的公平和健康发展， 民办教育和公办教育应该相互促进、 相互协调， 民办学校与公办学校一样， 一旦成立就会纳入国家教育体系之中， 其资源也就成为社会教育总资源的一部分。 在发展的过程中， 两者优势互补， 民办学校可利用鲜明的特色和优秀的品质发挥公办学校所缺乏的自主性优势， 同样贯彻国家教育方针， 与公办学校一起共同对政府负责、 对社会负责、 对家长负责、 对学生负责，为经济发展、 社会进步做出贡献， 相互促进， 共同进步。 无论是公办学校还是民办学校， 都要坚持做有根的教育， 造福于杭州市民， 反哺于杭州的品质发展。