基于ISM的街道办事处职能转变影响因素与路径分析※——以武汉市粮道街办事处为例

上官莉娜 何 雷

（1．武汉大学，湖北 武汉 430072；2．中国人民大学，北京，100872）

武汉市于2015年11月印发了《中共武汉市委武汉市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和相关配套文件，合称为“1+10”文件，基本思路是转变街道办事处（以下简称街道办）职能，提出多项措施加强基层治理能力、做强基层建设力量。市人大常委会亦将修订《武汉市街道办事处条例》列为2017年正式立法项目。

一、武汉市武昌区粮道街概况

粮道街办事处是武昌区政府的派出机构。东以紫荆山和小东门与中南路办事处辖区接壤，南沿胭脂山经胭脂路直抵蛇山北麓，西至得胜桥街与中华路办事处辖区毗邻，北抵螃蟹岬与积玉桥街办事处辖区相连。街道办驻粮道街古刹巷特1号，以辖区内粮道街而得名。粮道街共辖6万余人，辖区面积1.53平方千米。

粮道街办事处的具体职能和工作主要有以下几个方面：

第一，机构设置方面。粮道街办事处和武昌区其他街道的机构设置比较相似，在街道办层面主要有四个机构：街道党工委、街道办事处、街道人大工委和街道政协联络组。党工委设书记1名，街道办事处设主任1名，党工委和办事处为“一套班子，两块牌子”，人员交叉任职；党工委书记兼任人大工委主任，街道办事处主任兼任政协联络组组长。粮道街办事处下设6个部门，按照全市统一的“4+2模式”设置，其中4个职能部门，为党建办公室、公共管理办公室、公共服务办公室和公共安全办公室；2个内设机构，为党政办公室和区域发展办公室（图1）。街道办事处共有行政编制14人，事业编制14人，共28名编内人员；辖区内还有区直部门派驻的单位5个，分别为城管执法中队、派出所、税务所、司法所和食药监所，统称为“科所队”。

图1 粮道街办事处机构设置

二、ISM模型下粮道街办事处职能转变影响因素的层阶分析

ISM模型即解释结构模型，是系统工程中常用的一种分析方法，主要通过矩阵的计算，将分析的要素进行分解和排序，从而形成一种对各要素的关联性、层级性的解释。运用ISM模型分析首先需要通过分析各要素之间的逻辑关系确定邻接矩阵，进而转化为可达矩阵，再从可达矩阵中进行层级分解，从而得出相关影响因素的排序。

前期研究包括两个方面，一是对国内外研究文献的梳理，对街道办事处制度沿革和功能定位、街道办事处面临的主要问题、街道办事处的存废争议和街道办事处职能转变过程中的影响因素进行了规范研究，归纳出学界的一些共识。二是设计了对街道办事处工作人员的访谈提纲以及对社区民众的问卷，访谈主要涉及粮道街的概况，上级政府对街道办事处的影响，例如绩效考核、经费拨给、政策要求等，还涉及了区直部门派驻街道的单位及合作方式，社区建设、居民服务及社区活动开展等方面，根据粮道街H书记的反映：“提纲涉及到的这些项目我们在基层工作过程中多少都有一些感受，也有一些想法”（2017年4月访谈笔记，编号：20170407）。问卷设计

第二，社区管理和网格化工作方面。粮道街辖区内共有8个社区，每个社区设置一个居民委员会和一个党总支委员会，合称为两委会，辖内两委会成员共约110人。这些布局分散、结构各异、开放式的老旧社区，没有物业公司进驻，社区物业管理主要通过成立“治管会”实现，由工作积极性高、威望高的居民参加，协调收取物业费、管理老旧物业。社区内均实行网格化管理，每个网格约容纳300户，每个社区约有10个网格，稍大的社区有12个网格，辖内共划分有85个网格。各网格分配一名网格员，网格员由社区两委会成员和社区专干兼任。

第三，政府提供社区服务方面。粮道街按照“三社联动”，即社区、社会组织、社工的互联互通进行社区服务工作。街道办和华中师范大学、武汉理工大学、江汉大学等高校皆有合作项目，例如和华中师范大学“博雅”中心合作培养社工。目前每个社区均配有一名专业社工进行工作实操指导，协助提供社会服务。在购买社区服务方面，居家养老服务已经实现全覆盖，还引入国外先进理念实行了“贝多乐”项目，通过亲子活动培养家庭感情，凝聚邻里关系，此外还有针对失独家庭等特殊群体的专项服务。旨在把握社区公共服务和居民参与基本情况，除了基本的人口统计信息，前者主要涉及社区居民对公共服务、公共设施和社区购买服务的满意度；后者主要测量了居民参与社区活动的类型、频次和诉求，居民自治事务运转情况，整体衡量居民对居委会和街道办的满意度。课题组在昙华林、小东门、戈甲营、候补街、胭脂路五个社区，共发放问卷320份，回收有效问卷303份。

通过前期研究，确定了七项影响粮道街办事处职能转变的因素，分别为：法律制度的规定、地方政府对街道办事处的问题认知与创新偏好、街道办事处工作人员编制与个人素质、行政事务的多样性、社区居民的多元化需求、技术支持条件、非制度手段，将这七项影响因素分别记为S1，S2，S3，S4，S5，S6，S7。

表1街道办职能转变影响因素重要性的描述性统计

由表1可以看出，各项影响因素的重要性均值由大到小排序为法律制度的规定、社区居民的多元化需求、街道办事处工作人员的编制与个人素质、地方政府对街道办事处的认知与创新偏好、技术支持条件、行政事务的多样性、非制度因素。

各要素之间的关系也非常复杂，例如法律制度影响着地方政府对街道办事处交办的任务，也通过“三定”影响着工作人员的编制；而地方政府政策影响着工作人员的日常及培训活动，间接影响了街道办工作人员的素质，其向街道交办的任务影响着街道办事务的多样性，而区政府对网格服务中心等信息平台的投入影响着街道办的技术条件；民众需求一方面影响着区政府下移的任务导向，另一方面也影响着街道办的行政事务多样性等，通过对访谈和问卷的分析，得出各因素之间的有向图，如图2所示。

图2 各影响因素之间的有向图

通过图2的转换，将影响粮道街办事处职能转变的因素集合记为S0。若行中Si对列中Sj无直接影响，则记为“0”，反之则记为“1”，得出各因素之间的逻辑关系，见表2所示。

表2 影响因素逻辑关系表

由有向图和逻辑关系表可以得到邻接矩阵，记为A，

在邻接矩阵A的基础上再加单位矩阵I，则可得

将矩阵A+I在布尔运算的规则下进行乘方运算，直至

将所得到的矩阵记为M，即为可达矩阵

在可达矩阵M中，对各要素Si求可达集合P(Si)、先行集合 Q（Si）及其交集 P（Si）∩Q（Si），其中

将可达集合、先行集合及其交集汇总为表3。

表3 要素级间分解表

根据表3进行级间分解，满足P(Si)∩Q(Si)=P(Si)的要素Si即为一层，则第一层要素集合L0={S0}，依此类推，得到

由此可得出层阶分析图，如图3。通过层阶分析图可以看出，在影响粮道街 办事处职能转变的诸多因素中，技术支持条件和非制度手段属于表现层，街道办事处工作人员的编制与个人素质和行政事务的多样性属于直接层，地方政府对街道办事处的认知与创新偏好属于基础层，法律制度的规定和社区居民的多元化需求属于根本层。

图3要素层阶分析图

三、影响粮道街办事处职能转变的因素分析

（一）法律与制度的规定

法律和制度的规定从根本上确立街道办事处的地位、性质和职能方向，因此法律制度对街道办事处职能转变的影响是至关重要的，直接决定了街道办事处的权力行使方式、人员机构设置和职能边界。我国于1954年颁布了《城市街道办事处组织条例》，规定了街道办事处的主体职能。随着社会的发展，该条例逐渐无法满足现实社会的需要，全国人大常委会于2009年废止了该条例，可以说街道办事处立法处于“半真空”状态。法律原则引导政府职能转变方向，同时也可以检验政府职能转变的成效①，近年来，部分城市地方人大（拟）推出街道办事处条例，通过法律和地方性条例的限定，将街道办职能的变更控制在一定的范围内，以期从根本上调适街道办的职能转变。当前各地纷纷推出街道办事处“权力清单”，也是行政机关自我约束的有益尝试，但是由政府裁定自身的权力，极易陷入“自我授权”的悖论，法理支撑较为薄弱，这在理论和实践层面都有待深入思考。

（二）社区居民的多元化需求

新公共服务理论强调要将民众作为政府的服务对象，因而在基层治理过程中，民众的需求对政府职能转变显得格外重要。街道办作为区政府和不设区的市政府的派出机构，承担着服务辖内居民的任务，而居民对于公共服务和公共设施的多元化需求，对街道办事处的职能转变产生了直接影响，社区需求结构直接决定着社区服务的内容、方式和重点。粮道街办事处辖内多为老旧社区，居住者以妇、老、幼为主，社区居民对老龄服务要求较为迫切，粮道街办事处通过购买居家养老社会服务，实现了社区全覆盖，辖内还设置了政务服务中心，满足民众家门口办事的需求。

（三）地方政府对街道办事处问题认知与创新偏好

在法律和地方性条例的基本框架下，地方政府对街道办事处的问题认知和创新偏好对其职能转变的影响主要表现在两个方面：

第一，地方政府的政策变更影响着街道办事处的职能转变。以粮道街为例，在之前的各项任务指标中，包含经济指标，其中很重要的工作任务便是招商引资，每年区政府会给街道办分派任务，要求完成一定数量的招商引资。上届市委书记R主政武汉时期下发了关于社会治理创新的“1+10”文件，取消了中心市区街道办招商引资任务，弱化其经济职能，强化其社会服务职能。但在新任市委书记C上任后，提出了2017年的“一号工程”是招商引资，又将招商引资职能重新赋予街道办，并下达了具体招商引资目标。

第二，地方政府针对街道办制定的预算和绩效指标影响着街道办事处的职能转变。一方面，粮道街办事处的资金全部来源于上级财政拨款，由以前的“吃杂粮”变为“吃公粮”，消弭了创收动机。地方政府通过预算审批限定了街道办事处的财政能力，其工作都需要依照预算规定的事项来推进，通过年度决算，进一步将街道办事处的活动予以约束。另一方面，地方政府通过绩效考核来限定街道办事处的职能。武昌区通过“领导班子和绩效管理综合考评体系”将人和事的考核相结合，例如在绩效考核的文件中，曾将“法治政府”这一考核项作为依法行政的子项目，近年来自上而下不断强化依法治国理念，于是将“法治政府”单独作为考核项提出，也促使街道办事处更加注重辖内法治建设。上级政府通过预算和绩效考核框定工作重点，相应地对财政资源、权力资源、人力资源予以不同偏重的配置，影响街道办事处的职能履行与职能转变。

（四）街道办事处工作人员的编制与个人素质

编制决定了街道办事处工作人员的数量，个人素质决定了工作人员的质量，而工作人员的质与量对街道办事处职能的转变有很大影响。吕芳认为，由于正式编制短缺，街道办层面的财政供养人员形成了一个“同心圆”结构，从中心到边缘依次是行政编—事业编—影子雇员—购买服务，政府与这些人员的关系也呈现出差序变化②。在粮道街办事处，人员老化、人员短缺的问题比较严重，实际工作中，由事业编制人员来做具体行政工作，同时科级干部不能及时补充。在大部制执行过程中，街道办工作人员对整合后的部门事务不很熟悉也难以完全适应，现今执行的还是大部制实行前“条条”的行政架构，公务员个人素质不能完全适应大部制改革的要求，这也间接影响了粮道街办事处的职能转变。

（五）行政事务的多样性

武汉市街道呈现事务下沉、责任下沉和功能扩容的态势，即作为派出机关，其执行上级政府治理政策的要求被不断强化。同一城市不同的地区，其辖内的行政事务类型各异，而辖区实际情况的差异，也影响着街道办事处职能的转变。粮道街辖内有武汉市著名的文创社区——昙华林社区，成立了昙华林管理委员会，同时也有文创公司的管理和支持，但是在一些社区事务上还是要依靠街道办事处来推进，由此，粮道街办事处在对昙华林社区进行管理时，便衍生出了针对文创社区的特殊服务职能。除此之外，辖内亦同时存在目标超负荷和目标冲突的各类事务，如维稳、民政救济、城市管理、党建等，街道可谓“人少事繁”，其繁复的各项职能中，没有一种是街道自身所独有的，并不具有排他性。某种程度上，缺乏职能认同是街道领导和工作人员共同的群体特征。

（六）技术支持条件

现代信息技术的飞速发展也对街道办事处的治理方式提出了新的要求。武昌区内各街道大都开通了微信公众号，居民可以通过微信平台反映问题、预约服务、查询政策等，开拓了“互联网+政务”的新方式。粮道街通过网格化信息平台可以实时掌握网格员的行动路径、及时发现和处理问题。“网格化信息平台”以社区信息的采集、获取为起点，对社区居民需求、问题和事件实施动态监测，将网格员与信息平台连接起来。街道以智能化、数字化中心指挥平台为“枢纽”，对所获取的信息进行汇总、分类，初步判定信息性质、涉事等级和责任部门归属，协同完成社区事件的处置。通过一线反馈事务管理或服务的结果，及时修正流程运行的缺陷并进行事后评价，正是通过技术手段联接网格员、处置部门、考核评价部门，形成一个较为理想的管理闭路。信息技术手段为街道办事处的职能转变提供了一个新的路径。

（七）非制度手段

非制度手段是中国“熟人社会”下一种特殊的治理工具，虽然拿不上台面讨论，却是彼此心知肚明的行事规则，在制度性手段匮乏的情况下，采用非制度手段可以避免制度刚性带来的困境。然而，诚如街工委书记H所说，“现在更多的还是要靠制度、靠组织架构，不能过多靠个人关系了，建立这种关系的手段越来越难了，比如过去城管监察中队和我们一起处理个很棘手的社会管理问题，说大家辛苦了，一起吃个饭，现在严格规定不允许了；过去加个班，比如说拆除违建，白天拆不完晚上干，发点加班补贴，现在也不能发了。当前的问题是怎样在新体制下调动、激发干部履职尽责和工作积极性”（2017年4月访谈笔记，编号：20170407）。在外部规制不严格的情况下，通过非制度手段来履行职能是基层解决治理问题的重要方式，如今“非制度手段”的旁落、“制度手段”的回归，某种程度上也会影响到街道办事处职能转变。

四、转变城市街道办事处职能的路径及政策建议

前文分析了影响街道办事处职能转变的因素，并将其分为根本层、基础层、直接层和表现层，不同的因素对街道办事处职能转变的影响程度迥异，其所折射出的治理困境也有所不同，笔者提出以下几项政策建议。

（一）完善街道体制的顶层设计

自2009年全国人大常委会废除了《城市街道办事处组织条例》，在全国层面没有统一的法律法规对街道办事处的职能进行规定，在目前高位法无法及时补充的情况下，可以尝试从低位法破题，地方人大根据城市街道管理的实际，依照城市自身经济社会发展情况界定街道办事处的权能定位和职能转变要求。2017年7月武汉市政府法制办面向社会公布的《武汉市街道办事处条例（征求意见稿）》共24条。其中第12条规定“市人民政府根据城市经济发展和建设管理的需要，可以在街道办事处探索推行相对集中行政处罚权，依法赋予街道办事处综合行政执法权”，即有条件的区和街道可以先行试点，直接赋予街道办事处执法主体资格，在街道设立综合执法机构建立自己的执法队伍，以自己的名义执法，变“区属街管街用”为“街管街属街用”，推动区级行政执法力量向街道下沉。不仅能化解街道“看得见、管不着”的难题，也将解决相关职能部门“可以管、力不够”的情况，推进街道与职能部门的配合，切实提高行政效率。

（二）满足居民的多元化需求

首先，激活社区发展内生动力，培育善治所必需的社会资本。中国要实现政府与社会的良性互动，只能采取“政府自上而下的理性构建与民间自下而上③的自发演化相互结合的社团主义模式”。目前的街区公共服务供给机制，正逐步从原来建立在行政权力基础上的“科层式供给”转向街区组织基于资源交换形成的“合作式供给”，并显现出共同治理或共同生产的效果。在这方面，H书记也有一定的认识：“我理解的社会治理创新就是整合各种资源、各个元素共同参与到社会治理中，而不是光靠政府部门去大包大揽，以前叫无限责任，但是现在大家都有社会治理的责任。我们从共建的角度来讲，共建就是我们协同善治、共治共享共赢，让大家都能够受益。”（2017年4月访谈笔记，编号：20170407）

其次，加大对社区服务和社区建设的投入，前置性化解潜在社会风险。居民对于社区服务的需求是多元、动态的，其中不仅包括了教育、医疗等公共服务，也有对道路、水利和绿化等公共设施的需求，同时对于政府购买服务，例如居家养老、家庭建设等也有较高的需求和期望。对居民利益诉求的回应，体现出服务供给与居民需求对接的努力；对可能出现的社会风险的识别与预警，当前更多地依赖强化网格管理来实现。网格管理是在现代社会运用信息技术建立的具有“保甲”功能的制度，前置性地为政府决策与日常工作管理提供必要的事实依据，它契合了风险管理的需要，体现了政府管理从“后控制”的消防员角色向“前控制”预警员角色转换的意图④。

再次，改变“逆向问责”体系，完善基层考核评价制度。对街道的问责过程主要是“自上而下”的，缺乏社会参与性，因而对民众的“回应性”不足，在方向上背离了社区居民的正常要求，某种程度上“逆向问责”是基层政府不作为和乱作为的深层次原因。因此，完善基层考核评价制度，建立群众参与、自下而上、分类考核的评价制度，也是提升公共服务质量，满足居民多元需求的有效举措。

（三）理顺街道办的内外关系

第一，划分街道办事处与上级政府的职能界限

街道办事处在基层治理过程中往往承接了大量上级政府所指派的工作，导致街道办事处无暇自顾，对于基础的服务职能履行不充分。在目前的基层治理实践中，有很多区直部门向街道办“下命令”、“提要求”，区级政府和各职能部门的“漏斗效应”将大量事务漏到街道，街道却没有相应的能力来承接。作为“任务型导向”的组织，谁可以向街道下派任务、程序如何、是否伴有相应的资源转移，这些行为都需要予以明确。同时，克服行政组织自上而下的“同构化”压力，这种压力往往源于行政场域内的合法性压力，加快制定街道办事处“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”，通过“三单”明确街道办事处的权责划分，进一步明确基层治理过程中街道办事处应当扮演的角色，理顺多元主体参与下的治理过程。

第二，强化党组织的领导统筹作用

当前城市基层治理中，自主性不均衡、多样性发展是个不可回避的社会事实，然而这并非是消极的事实，因此，加强党组织的协调在基层治理过程中也非常重要。通过党工委对街道内的职能部门和派驻机构进行协调，也可以解决街道办在实际工作中的一些问题，粮道街党工委书记说道：“党工委全称是党的工作委员会，党工委成立以后，它对区域内就有了组织协调功能，通过党组织的工作，将党的触角延伸到街道工作的各个方面，这就是我理解为什么要叫党工委，它更加注重统筹协调的功能。（2017年4月访谈笔记，编号：20170407）”2017年武汉市政府同步实施了基层党建工作的重要战略和一揽子计划——“红色引擎工程”，在街道实行“大工委”、社区实行“大党委”体制，将支部建在社区，纵向上逐步形成了“街道党工委-社区党组织-网格党支部-楼栋党小组-党员”五级组织框架，横向上形成了“书记-党员-群众”的协作系统，通过“红色引擎工程”实现了国家向社区的信息、资源和人力的输送。

（四）改进人事管理活动

拓宽基层公务员选拔渠道，对人事任用、职业伦理重塑、成就动机引导、行政能力塑造等进行制度性挖掘，不断改进人事管理活动，开发街道工作人员的公共服务能力。

第一，增强基层公务员队伍流动性

在基层，与繁杂的工作事务对应的是人员的匮乏和狭仄的晋升空间。如何建立有效的激励约束机制，激发基层公务员队伍活力，是个亟待解决的难题。首先，应当因事择人，根据工作的数量和复杂程度来确定人员编制和人员要求。其次，应当拓宽工作队伍的选拔渠道，以粮道街为例，目前仅有选调生和部队转业两种渠道进入，使得街道办人员老化严重、人员补充较为困难。第三，增强公务员的流动性，由于长期在街道办事处任职的人员比重较大，长年接触繁杂雷同的事务易使基层工作人员产生职业倦怠，甚至衍生出抵触情绪，通过人员交流可以激发公务员的工作兴趣，从而促进街道办事处职能更好地发挥。

第二，丰富工作设计培养全科人员

街道办事处在基层治理过程中，广泛存在着“权小责大”的问题，权力和责任的不对称在一定程度上使得街道办事处的工作推进困难。武汉市在街道层面普遍设立了行政服务中心，由街道管辖，为民众提供家门口的服务，目前已将84项审批权力下放。大部制改革的深入推进，要求街道培养全科工作人员。在“三定”过程中，应将全科化的理念贯穿其中，通过培训活动，促使基层公务员了解全科化的标准和大部制改革的意义，掌握全科工作过程中所需要的政策法规、工作流程等相关信息和具体工作方法。协同治理强调在治理过程中的协同参与，公务员队伍作为和民众直接接触的主体，通过全科化的培训，进一步提升服务基层民众的能力。

武汉模式的旨趣在于“做强街道”，打造强政府主导下的政府、市场和社会三元并存与互补的城市基层治理格局。地方政府以大部制机构改革推动街道职能转变，以信息技术与核心业务流程再造为抓手，理顺行政管理权力及其联结的新型模式。在职能划分方面逐步遵循“辅助原则”，即如果街道能够独立承担的事务，由街道来承担；如果街道无法独立承担，则由区政府或上级政府提供辅助，意味着将集体行动中的每一项任务置于尽可能低的行政级别上，并伴以相应的资源转移。通过地方立法，以法律与政策来明确街道职能定位，通过实施“红色引擎工程”，使党组织成为“国家-社会”之间的贯穿性力量，实现了权力与资源纵向的下沉与嵌入，通过“国家-社会”的双向构建，力图实现公共服务项目覆盖范围的拓展，并逐步增强社区组织的理性化、自组织、规范化水平。

【注 释】

①罗维鹏.论法律原则在政府职能转变中的作用[J].汕头大学学报(人文社会科学版),2014(3):79-84.

②吕芳.中国地方政府的“影子雇员”与“同心圆”结构——基于街道办事处的实证分析[J].管理世界,2015(10):106-116.

③景维民，张慧君.经济转型深化中的国家治理模式重构[M].北京:经济管理出版社,2013:320.

④孙柏瑛,于扬铭.网格化管理模式再审视[J].南京社会科学,2015(4):65-79.