从运动式到分布协同式：县域改革的实践困境与范式转型

杜仕菊 刘林

[摘要]推动县域改革从运动式向分布协同式转型是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全媒体时代，公众表达正当权益诉求的方式发生转型，县域改革对运动范式的路径依赖对于整体性改革的全面深化造成结构性困境，具体表现为：改革立项的羊群效应加大县域改革能力与改革全面深化新要求之间的差距;改革落实的形式主义加大县域改革成效与人民群众对改革期盼之间的差距;改革范式的高成本性与改革资源的有限性之间存在矛盾。因此，推进县域改革由运动式向分布协同式转型对于破解县域改革困境具有重要现实意义，可以有效弥合县域改革范式与县域改革新需求之间的巨大张力，具体应当做到以下几点：一是加强党对改革的统筹领导;二是强化政府系统的机构整合;三是增进社会各方的协同参与;四是加快改革信息的整合共享。

[关 键 词]县域改革  运动式  分布协同式  实践困境  范式转型

[基金项目]本文为2019年度上海市高校马克思主义理论学科重点建设项目“中国道路：实现社会主义现代化的必由之路”（ZX2019-YJ14）的阶段性成果。

[作者简介]杜仕菊（1964-），女，浙江宁波人，华东理工大学马克思主义学院教授、博士生导师，主要研究方向为文明与现代化;刘林（1993-），男，湖北利川人，华东理工大学马克思主义学院硕士研究生，主要研究方向为马克思主义理论、党史党建与国家治理现代化。

[中图分类号]D63    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2019）02-0043-08

縣级行政单位在中国政治中具有特殊性，它是中国目前国家体制建构框架中最全面的微观单位，是连接上下“条条块块”的“接点”。“县政是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的‘接点部位。”①县域改革是国家全面深化改革的关键环节，但目前县域改革处在“社会转型”的特殊历史时期，面临着新旧社会矛盾交织、社会结构和利益格局的深刻变动等巨大挑战，传统的运动式改革已难以适应改革新需求。实现国家治理体系与治理能力现代化需要一种既能克服运动式改革弊病、又能实现改革的有效性和可持续性的县域改革范式，将改革主体、改革机制和改革效果有机连接，更好地实现改革目标，即促进县域社会经济发展，使广大人民群众拥有切实的获得感和满意度。

一、 县域运动式改革的外部特征及其生成机理

“改革和现代化意味着治理常态化，但它却常以动员方式进行。”①在县域层面，运动式改革是指由县级行政单位运用公权力和行政职能，通过政治动员的方式调动县域体制内部分化的政治机构和资源的积极性和创造性，对囊括在改革议程的特定问题领域启动的重塑社会利益结构的有组织整合、有目标设定、规模较大的专项调整行为，是县级行政单位在改革资源匮乏和改革手段有限的情况下采取的一种改革办法。

（一） 县域运动式改革的外部特征

可以透过不同视角对县域运动式改革的外部特征进行系统性剖析。首先，从改革的主客体视角出发，运动式改革具有改革主体的权威性和改革对象的特定性两大特征。在改革主体上，运动式改革主体通常界定为县域党政机关、行政执法机关及拥有特定权限的企事业单位，具备制定政策、实施执法或施加控制的能力，对县域政治、经济、文化、社会、生态以及党建等各领域产生直接性影响，使其按预设轨道运行，以达到预定改革目标。可见，运动式改革主体具有较强的权威性。运动式改革通常为专项改革，是对特定问题采用特定改革方式和特定改革行动进而达到特定改革目标的一种改革行为。因此，运动式改革的成效溢出效应相对不明显，对于非改革对象无法直接产生实际影响。其次，从改革的目标和成效的视角出发，运动式改革具有改革目标的预定性和改革成效的反弹性的特征。在改革目标上，运动式改革是县域针对现有紧急问题或旧有疑难问题规划实施的，在预期内完成既定改革目标的过程。因此，在展开改革行动之前，改革实施主体将通过预先调查研究、会议集中讨论等方式预设改革目标。在改革成效上，运动式改革成效的反弹性是指县域改革项目施工结束后，改革客体又重复产生甚至出现更加剧烈或严重问题的现象，进而形成恶性循环。最后，从改革的周期和成本的视角出发，运动式改革具有改革时间的短期性和改革成本的虚高性的特征。运动式改革希冀短时间内快速解决县域改革痛点难点或者突发性事件。通常来说，改革周期与改革成本呈正相关关系，基于改革成本的经济因素考虑，为了又快又省地达成改革目标，县域改革施工队伍在最短时间内最大限度调配公共资源，集中人力、物力和财力，协助改革项目开展。当改革行动达到预期目标，县域改革“人财物”资源将以最快速度退出改革领域。运动式改革属于一种矩阵式改革范式，改革成本较高与改革成效不足形成较大反差，在某种程度上与市场价值规律存在偏差。由于改革的周期短、任务重、人员多、细节密，难以实时核算和监管改革成本，运动式改革使改革成本监管难度加大，因而使得改革成本呈现一定程度的虚高性。

（二） 县域运动式改革的生成机理

从总体层面看，中国的改革有两条逻辑主线：其一是中央改革与地方改革之间的关系;其二是政府引领并推进改革与人民支持并参与改革之间的关系。两条主线间具有强相关性，通常后者对前者产生反向形塑的作用并助推改革范式的演变和创新。运动式改革生成于特殊的改革环境，受多重因素的影响，通常与常规改革范式失效、压力型体制、改革资源匮乏、社会动员能力不足、路径依赖以及政府部门合作需求等因素相关联，当改革目标与改革范式无法有效适配，运动式改革便被广泛运用到县域改革实践。

第一，常规改革范式失效与压力型体制的双重压力是运动式改革生成的两个重要因素。随着改革进入深水区和攻坚期，常规改革范式难以满足当前县域全面深化改革的实际需求，范式失效现象明显，而运动式改革成为常规改革范式失效的有效替代机制。压力型体制和“向上负责制”是中国各级政府完成任务的基本制度框架和权力结构，体制内成员晋升与上级具有强关联性，导致下级对上级命令的绝对服从，丧失自主判断能力，盲目承接和推行上级运动性改革任务。压力型体制是指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”①中央政府通过整体性发包和区别激励机制将改革压力层层传递，各级地方政府面临同时完成多项改革任务和考核指标的压力，当常规改革范式失效时，打破常规的运动式改革模式便成为常规改革范式的替代机制。因此，上级改革任务是县域运动式改革发生的外部原因。

第二，改革资源匮乏，其中主要面临经济资源匮乏。经济资源匮乏对运动式改革生成的影响路径有三：从改革规划上看，县域财政系统的整体性与行政系统的分割性存在一定矛盾，而且部门利益争夺与改革政绩的攀比机制进一步加剧了这一矛盾。从利益争夺上看，改革本质上是社会利益结构的重塑过程，不同利益集团因各自利益目标差异，在改革中将最大限度地促使改革朝着有利于自身方向发展，亦或是最大限度地避免改革对自身利益造成损失，这一过程将产生一系列矛盾或冲突。利益争夺的矛盾在改革实施过程中体现为互不配合、互相拆台，而运动式改革将是解决这一问题的有效途径。从制度支持上看，县域改革既要面对问题复杂、形势严峻的不利改革环境，也要面对改革资源有限且取得改革资源受到严格的制度限制等问题。

第三，社会动员能力不足。尽管社会动员形式因市场经济发展和社会自主性提升而式微，但对于县域改革仍具有重要现实意义，运动式改革的生成还源自于县域政府的社会动员能力不足。究其原因有以下几点：一是县域政府掌握的资源总量和资源类型产生变化，二是县域政府与社会的关系因公民社会的发展产生变化，三是民主法治国家建设形成对县域政府权力的约束。县域改革的推进对于政府社会动员能力保有要求，但目前县域政府普遍缺乏这种能力，而运动式改革有效破解了这一难题。

第四，路径依赖蕴含着运动式改革生成的历史逻辑。一是从历史发展的视角来看，运动整合模式是中国几千年以来的国家治理的逻辑主线，无论是古代大一统的国家治理，还是近现代国家治理，基于国家治理的规模性和多样性，中央集权与地方分权之间暗含矛盾，而历史经验证明运动范式是破解这一矛盾的有效替代机制。改革开放后，政治运动逐渐退出历史舞台，但专项改革行动仍长期存在且在中央和地方的各个“条块”屡试不爽，这反映出对运动范式的路径依赖。二是从政党执政的视角来看，中国共产党自成立以来，积极地动员和领导全国各族人民取得民族独立、建立新中国，这种动员范式成为中国共产党的执政习惯而被带入到国家的建设和发展时期并取得一定成效。三是从传统文化的视角来看，运动范式的生命力具有深厚的传统儒家思想渊源，中国人在两千多年传统儒家思想熏染下潜移默化地淡化了民主和权利意识，对国家抱有一种自觉的服从心理，从而极少有想法、有能力参与国家和社会的治理，这导致政府的行为难以得到有效监督，行使权力的任意性和不受限制性为运动范式的生成提供了坚实的群众基础。

第五，政府部门之间的合作需求。县域问题本身的性质制约着改革范式的选择或生成，县域改革伴随着连续的问题增生，新时代新增生的问题具有异常多样性和相互依存性，这对县域改革范式的选择形成巨大压力。然而，县域问题的特殊性并非运动式改革生成的充分条件，从逻辑上讲，本质根源还在于县域政府的内部结构特征。县域政府科层组织的专业化分工与改革问题的多样性之间形成结构性错位的矛盾，县域政府部门界分明确、职能分化，但仍无法细化到精准覆盖多样性的改革问题。由于已经增生或者正在增生的问题相互依存，县域改革问题通常以混合型问题域的形式出现，各种问题呈交叉链式重叠。为统筹协调地推进改革，必须重塑县域部门之间的职能结构，即基于已有框架，寻找县域各部门之间建立有效连接和合作的整合机制，以解决上述结构性错位的矛盾。

二、 县域改革的范式困境：运动式改革局限性分析

21世纪的中国正处于社会的重要转型期，一方面国家进入发展平稳期，在政治、经济、文化、社会、生态以及党的建设等方面取得了巨大进展;另一方面国家进入全面深化改革的阵痛期，在重构社会利益结构、实现利益共享、协调社会矛盾等方面仍面临巨大挑战。在此背景下，在县域改革问题上，一方面，基于政治实用主义的考量，运动式改革在特定场景下解决了部分改革难题，且因其被长期使用而形成了路径依赖;另一方面，运动式改革存在众多局限性，因具有间歇性、短周期性和打破常规等特征，已难以适应县域改革场域的巨大变化，也难以满足新时代国家治理体系和治理能力现代化提出的要求，导致其无法使县域改革实现“帕累托最优”，主要表现在：改革立项的羊群效应加大县域改革能力与改革全面深化新要求之间的差距;改革落实的形式主义加大县域改革成效与人民群众对改革期盼之间的差距;改革范式的高成本性与改革资源的有限性之间存在矛盾。

（一） 改革立项的羊群效应加大县域改革能力与改革全面深化新要求之间的差距

自2013年中央提出全面深化改革之后，地方各级政府响应号召，主动承接上级的改革任务，积极探索改革新思路。然而，在县域改革中却形成了盲目跟风和“假意试错”现象。为顺利完成上级改革任务和早日提升改革政绩，在未充分评估县域改革资源、合理考虑县域改革环境、广泛汇集人民群众意见的前提之下，各地改革典范和改革经验被争相效仿，不仅严重脱离县域实情，而且没有合理统筹规划，盲目地进行生搬硬套。

在县域改革进程中，体制转型加快，社会竞争加剧，利益调整加大，县域改革队伍在改革环境剧烈变迁之中缺乏安全感，精神上表现为对改革预期信心不足，行动上表现为在改革立项中的盲目跟风，并由此导致了临近县域改革立项结构的趋同性。除了承接类改革项目以外，自创类改革名为自创，实际上与周边各县大同小异，还有一部分改革借鉴了外地经验，极少有根据县域的具体实际而进行的改革创新。究其原因有以下几方面：一是压力型体制所致，县域政府作为中央、省、市改革任务的实际推进者，掌握县域改革的权力资源和财政资源，承接具体改革施工责任，这使得县域政府容易囿于责任包干、行政分权、财政包干等制度安排，形成哄抢“好项目”的重复建设。二是县域改革施工队伍掣肘于上级行政管理考核，迫于政绩考核压力，忽略县域的实际改革基础和改革环境，改革立项盲目偏向于见效快、效益高的領域，而对其他人民群众热切期盼的改革领域关注较少，导致改革立项结构趋同。三是根据“经济人”假设，县域政府为了规避改革风险，将改革立项定位于防范新型改革失败、防止改革选择失误错失发展机遇两个方面。对于县域政府，改革既是一场深刻的革命，也是一项重大的政治任务，县域政府普遍倾向于选择进行“大众化”改革以规避改革风险。然而，这一普遍的避责心理和行为却极易造成改革立项的同质化，在较大范围内呈现改革立项结构的趋同性。此外，改革试点作为一种推进地方改革发展的可控型激励机制，受到各地县域政府的争相追捧，在尚未对改革试点的性质、可行性进行认真评估和认识的情况下以及尚未进行改革调研、统筹规划的情况下盲目申报。

（二） 改革落实的形式主义加大县域改革成效与人民群众对改革期盼之间的差距

形式主义是县域改革的大敌，若任由其蔓延，将极大地削弱改革成效，使县域改革工作陷入空转，进而对县域政府的形象和公信力造成不良影响。新时代县域全面深化改革任务多样且复杂，但其推动力却严重不足。与革命年代和建设年代不同，新一轮改革是歷史性的，全面深化意味着权力和利益的重新调整和分配，面临着体制内外的既得利益集团和特殊利益集团的巨大阻力。一方面，人民群众对改革的呼声很高，但改革参与有限，县域全面深化改革各方主体尚未形成合力;另一方面，县域改革施工队伍因在改革中存在利益相对受损的或然性，缺乏推进改革全面深化的积极性，使得中央的改革战略与地方的改革施工存在一定的偏差。

运动式改革极易因其未坚持问题导向而走向形式主义，为改革而改革，过度地强调改革任务的达标而对改革成效关注不足，存在懒改、慢改、假改、浅改、少改和滥改等现象，改革难以落地生根，最终流于形式。具体来看，由运动式改革生成的形式主义主要表现在以下几方面：一是懒改，县域政府对改革认识不足，对中央、省、市的改革规划和部署把握不够，与县域实际结合不到位，改革粗细度上下一个样，县域政府成为上级指令的“复印机”和“传声筒”，对改革缺乏思考，仅仅“以会议落实会议，以文件落实文件”进行“空对空”的责任落实。二是慢改与假改，由于改革不断深化，县域政府面对巨大的改革阻力而不敢碰硬，“骨头难啃”便“慢慢啃”和“假装啃”，为应付上级考核，甚至弄虚作假、华而不实。三是浅改和少改，所谓全面深化改革，是指改革既要全面也要深化，但现实中县域改革往往搞形象工程，改革既不全面也不深化，要么“蜻蜓点水”式的浅改，要么“偶一为之”式的少改，导致改革成效乏力。四是滥改，县域改革仍然存在不实事求是、不以问题为导向、不走群众路线的现象，一味凭空想象，改革立项和规划部署缺乏有效性和可操作性。显然，形式主义导致的改革成效乏力与人民群众对于改革的期盼存在差距。习近平指出：“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。”①即使运动式改革并不具有走向形式主义的必然性，但也加剧了改革的形式化趋势，因而或多或少反映在对改革成效评价标准的忽略。

（三） 改革范式的高成本性与改革资源的有限性之间存在矛盾

县域采用运动式改革，导致县域党政机关权力的内卷化，不仅使得行政规制的成本增加，且难以保障改革的实际成效。从改革成本的视角进行分析，运动式改革存在以下几方面的成本：一是改革施工成本。运动式改革难以兼顾整体与部分相统一的原则，致使改革缺乏全面性、系统性、协调性，如若盲目大量调动人力、财力、物力推行改革，将造成改革资源的浪费。二是改革机会成本。运动式改革的推进期间，县域一切工作都围绕特定改革任务展开，县域层面其他改革任务或日常管理工作被搁置，导致非运动式改革外的其他领域极易出现问题。由此得出，运动式改革存在巨大的机会成本。三是改革失误成本。因县级行政单位处于沟通国家与社会的“接点”位置，县域改革队伍承受着多重改革压力，既有来自上级压力型体制和敦促改革进度的压力，也有来自下级等靠要改革指示的压力，还有来自人民群众表达利益诉求和检验改革成效的压力，存在宁改勿缺的思想，这极大地增加了胡改、滥改、错改的几率，造成改革失误成本的攀升。由此，县域有限的改革资源因难以满足运动式改革的高成本而导致改革的不可持续性。

三、 县域改革的范式转型：从运动式到分布协同式

虽然运动式改革的生成有其内在逻辑，曾作为县域改革的补充机制发挥积极作用，某种程度上属于政府改革范式的自我演进，但现已无法有效适应县域改革环境的变化，不得不朝“政府与社会同频共振、多重主体在特定场域进行常态化互动”为主要特征的分布协同式改革进行范式转型。所谓县域分布协同式改革，指的是县域改革主体不能局限于县域特定群体，而是分散到整个县域范围内所有的相关群体，充分发挥县域范围分散型改革主体的积极性、主动性和创造性，相互协同，形成合力，共同推进县域改革的全面深化。

与运动式改革相比，分布协同式改革范式与其存在显著的差异：其一，运动式改革更加重视县域层面各党政机关内部的协同参与，而分布协同式改革强调更大范围的多方改革主体的协同共治。事实上，虽然运动式改革也具有跨部门合作、跨条块协同的外部特征，但其范围仅仅局限于体制内部的相关机构，其本质是一种闭合式改革。而分布协同式改革在本质上属于一种开放式改革，其改革主体的协同范围远远大于运动式改革，它不仅重视县域党政机关内部的协同参与，还强调党、政府、社会等多方联动。其二，从县域改革的发生机理上看，运动式改革属于一种短期的被动式应变改革，而分布协同式改革更加注重改革的长效性和可持续性，其不仅关注改革的事中和事后的相关事项，而且以社会实际问题和人民群众需求为导向，主动推行前瞻性和全局性的改革，尽可能地提高源头改革在县域改革整体之中所占的比重。

分布协同式改革有利于县域改革任务在整个县域范围内进行配置和优化，克服了运动式改革导致县域改革资源紧张与瓶颈的缺陷，破解了县域改革中存在的羊群效应、形式主义以及改革成本高等问题，是县域改革范式的优化升级。从县域全局性视角推动县域改革范式的分布协同式建构应注意以下几个方面：

一是以加强党对改革的统筹领导推进分布协同式改革。“改革是一场深刻革命，必须坚持正确方向，沿着正确道路推进。在方向问题上，我们头脑必须十分清醒。”①实践证明，只有坚持党的统筹领导，才能摆脱县域改革困境，才能化解社会各种矛盾，才能正确地把握县域改革方向。可以说，党的统筹领导是县域改革全面深化的根本政治保证。随着改革全面深化，社会深层次矛盾显现，但矛盾的根源并非改革，改革是由问题和矛盾倒逼产生，改革是解决手段，不可简单否定改革。“全面深化改革，新在全面，难在深化。”②县域改革的纵深推进充满困境，县域党政领导干部须增强勇气和信心，在中央、省、市各级党的统筹领导下，更新观念，提高站位，勇于担当，锐意创新，率先突破，积极主动寻找县域深化改革的突破口。县域改革是国家全面深化改革的关键性环节，事关民众切身利益，加强党的统筹领导是保证县域改革方向正确的首要前提。加强党对县域改革的统筹领导，必须从以下几个方面入手：首先要加强党的自身组织建设，提升改革的内聚力和引导力。县域党委应在新一轮党和国家机构改革中紧跟中央、省、市步伐，专门成立站位较高的全面深化改革委员会，全面把握县域改革总体局势，做好深改的决策部署，统筹和领导各方改革力量，促进深改工作有序有效开展。第二，县域主要领导干部对深改方向起着关键作用，要强化其对县域深改工作的统筹领导，切实做好改革规划部署，亲力亲为，强化责任担当。在改革规划部署上，要将县域深改工作摆在重要位置，列入县域党政工作主要议程。党政干部不仅要传达和贯彻中央、省、市改革精神，还要及时根据县域实际规划和部署改革任务。在亲力亲为上，要将“四个亲自”贯彻到实处，还要抓思路、抓调研、抓推进，重大改革关键改革要亲自推进。在责任担当上，要在改革进入攻坚期和深水区时勇于继续推进，在关键领域敢于破除利益藩篱。第三，上级党委敦促改革政策在各地的落实。加强督查、指导和协调，推动政策的全面贯彻落实。“党政高层”推动的政策执行环境的确对于科层系统和地方主要党政领导形成了“层级”压力，并层层向下分解。而“党政高层”推动的执行环境在影响执行结构和执行者后，并不能直接推动政策全部落实。事实上，科层系统和党政干部也会通过不同方式反作用于执行环境，从而削弱执行环境对于结构和行动者的压力。

二是以强化政府系统的机构整合推进分布协同式改革。进入全面深化改革的新阶段，县域面对的问题多样、环境复杂，改革仅靠某一部门“单兵作战”难以有效完成，需要建立县域政府内部整合机制，从多个政策视角剖析、多个职能部门有机配合协同解决改革难题。强化政府系统的机构整合，包含两层涵义：第一，解放思想，强化协同改革意识。主要包括强化协同改革的主动性和创造性。强化协同改革的主动性指的是新常态下县域各部门改变互不沟通的思想观念，要以改革问题为导向，进行协同合作改革。强化改革的创造性指的是增强协同改革的创新意识，走出常规性思维，积极探索协同改革的合作机制，不断提高协同改革的效率。第二，强化制度保障。“制度能够持续稳定地提供社会秩序，而稳定的秩序又为行动的确定性提供保证”，①从结构上讲，制度的乏力或缺位是阻碍县域改革的刚性因素。制度层面的主要难题在于纵横交错的“矩阵陷阱”，由于县域改革已经进入攻坚期，政府系统各个“条块”出现许多“权力分割”和“信息离散”等现象。党的十九大报告指出：“赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”②消除政府系统的部门分割、避免陷入“矩阵陷阱”，既是分布协同式改革生成和发展的基本条件，也是凝聚政府系统内部改革合力的重要途径。一直以来，部门分割、“矩阵陷阱”成为县域改革的“绊脚石”，由此形成了改革队伍力量分散、改革施工的多头领导现象。由此，必须建立健全县域各部门协同办公的常态化制度。

三是以增进社会各方的协同参与推进分布协同式改革。从全局视角推进分布协同式改革，首先要厘清“谁来改、改什么、怎么改”的基本问题，党政机关在县域改革中扮演改革施工队伍的角色，但同时也需要广大人民群众、社会群体和社会组织的积极参与和合作。对于县域改革的规划部署和实施方案的议题，应将社会各领域各群体及其所处外部环境嵌入改革议程的分析框架，建立符合县域改革实际的社会参与机制，而非仅仅局限于改革施工队伍的内部运作。增进社会各方的协同参与，可以从以下几个方面进行考虑：第一，党委负责县域改革战略的统筹领导和总体部署，组织、协调和凝聚体制内外各方力量，尤其是社会力量，促使社会各方有效参与改革和积极支持改革，促进县域改革范式由运动式向分布协同式转型，形成县域层面全局性的改革合力。第二，政府负责对县域改革具体事项制定和落实相关方案。作为县域改革的施工队伍，要深入理解和把握“政策阶段”论，将改革议程设定、改革方案规划、改革项目实施、改革成效评估、改革信息反馈、改革措施调整、改革项目完结等步骤纳入县域整体进行宏观考察，在改革实践中调整、巩固、充实和提高。第三，人民群众负责积极参与和配合县域改革的实践。县域党政机关坚持走群众路线，增强人民群众的改革主体意识，充分调动其参与县域改革的积极性和主动性，促使其有序表达意见和建议、合理表达和维护自身正当权益、积极支持和配合县域改革施工队伍的改革实践，实现县域多元有序的合力改革。第四，公众普遍而有序的社会参与是推进县域改革朝着全面深化方向发展的重要途径，这一途径实效性的发挥有赖于社会群体和社会组织的规范化建设和合理性引导，建立公众通过社会群体和社会组织进行广泛和有效的改革参与的有效连接。但这一连接机制生成还需要逐步建立信任关系，这里既包括个人对组织的信任，即公众相信并认同通过社会群体和社会组织能够在县域改革过程中表达和实现自身正当权益和需求;也包括组织之间的相互信任，即各方群体组织相互尊重、相互沟通、相互配合，为寻找各方利益最大公约数进行协同互动。事实上，对于县域改革，各方主体因其掌握的信息和资源不同，因自身价值观不同，因所处社会环境不同，他们会适时地根据县域改革与其自身的利益相关性大小判断是否主动参与改革。就如哈格罗夫所指出的“不同的政策问题，在政策过程中会拥有不同的参与者，并因为有关的政策问题与人们的利害关系程度不同，而导致参与程度不同……在很大程度上，再分配政策比分配政策更难于执行，而管制政策的成功，则经常取决于它们对利益分配的影响程度”。③

四是以加快改革信息的整合共享推进分布协同式改革。分布协同式改革的核心在于强调改革的整体运作和分布协同，信息整合共享是推进县域分布协同式改革的重要保障。分布协同有赖于改革主体各方的有效互动和协同参与，基于对信息网络技术的开发与应用，在县域范围建构“上下贯通、左右协同、政社联动”的改革信息整合共享平台，真正实现改革信息的实时共享与互动，而信息的共享和互动为县域改革达成共识和协同推进提供了思维基础。分布协同式改革强调改革主体的群体差异性，但重视打破差异性主体之间的信息壁垒，强调把改革主体的重塑作为信息化时代改革的首要部分，通过信息共享互动，多方主体对改革提出有针对性的意见或建议，并在达成改革共识后分工合作，形成县域改革多方联动机制。加快改革信息整合共享机制建设，须做到以下几点：一是在县域党政机关内部建立改革信息管理平台，这一分布式改革信息互动机制须覆盖县域党政各条块，坚持分布输入、统筹运用、规范管理的原则;二是加强改革信息服务平台建设，建立服务于广大公众、社会群体、社会组织的集公共服务、政策咨询和社会管理等为一体的政府改革信息网络服务平台，如通过这一平台可极大促进政府行政审批制度改革，进而推进一站式审批服务。总之，改革信息整合共享就是基于网络信息技术进行改革政策协调。

综上所述，分布协同式改革是运动式改革转型的重要方向。只有打通县域政府与其他各领域改革主体的合作路径，构建分布式的协作网络，营造各相关主体进行合作共改的信任环境，才能突破运动式改革的路径依赖及其实践困境。分布协同式改革是运动式改革的范式升级，可以有效促进制度调控与组织吸纳的有机耦合，塑造一种党统筹领导改革、政府系统推进改革、多方群体参与改革、社会监督改革的良性循环的改革新格局。

（责任编辑：亞立）

Abstract： In the all-media era， the way in which the public expresses legitimate rights and interests has undergone a transformation， and the movement paradigm has caused structural difficulties for the overall deepening of holistic reforms. It shows as follows： the sheep effect of the reform project increases the gap between the county reform ability and the new requirements of deepening the reform comprehensively; the formalism of reform implementation increases the gap between the county reform effectiveness and the peoples expectation of reform; there is a contradiction between the high cost nature of reform paradigm and the limited resources of reform. Therefore， it is of great practical significance to promote the transformation of county reform from kinematic to distributed synergy to solve the difficult situation of county reform， and it can effectively bridge the huge tension between the county reform paradigm and the new needs of county reform.

Key words： county reforms; sports; distributed synergy; practical dilemma; paradigm transformation