构建北极区域治理制度性框架的法律问题研究

[摘要]北极地区的争议纠纷错综复杂，其区域治理框架的构建涉及到一系列政治和法律层面的问题。在目前的诸多解决方案中，完善《联合国海洋法公约》和制定“北极条约”是眼下最为现实和合理的构想方案，但是又都存在着不足，需要进一步的改进。中国参与北极区域治理进程有其必然性和合法性，同时中国仍需进一步加强对北极地区的关注，通过积极参与北极区域治理框架的构建事务充分融入北极地区，以增强自身在北极区域和国际海洋法领域内的话语权。

[关 键 词]北极地区  区域治理  框架构建  中国参与

[基金项目]本文为2018年国家社会科学基金青年项目“提升中国参与极地治理体系的法律外交能力研究”（章成主持，编号为18CGJ014）的阶段性成果。

[作者简介]章成（1988-），男，江西南昌人，武汉大学特聘副研究员，武汉大学中国边界与海洋研究院及国家领土主权与海洋权益协同创新中心（武大总部）专职副研究员，博士，研究方向为极地法与海洋法。

[中图分类号]D993.9    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2019）02-0051-09

北极问题是当代国际政治与法律研究领域具有重要理论和实践意义的前沿课题，随着全球气温的不断升高和能源需求量的增加，加之长期的历史纠纷，北极地区正日益成为各国竞相关注的焦点，也引来了一系列的纷争。伴随着国际社会对北极问题了解的进一步加深，以法学及制度分析为视角的对北极相关问题的研究一直是国际社会所关注的热点所在。本文的立论基础与北极地区外部非北极国家中的利益攸关方大体相同，目的在于通过对北极区域治理框架及制度设计的探讨，期待在日后的进一步研究中更加深入地探讨这一领域内的有关问题，以丰富该领域的制度构建讨论以及学科交叉探讨。

一、 北极地区的概念、争议由来及治理必要性

（一） 北極地区的概念

探讨北极地区的法律地位及其区域治理框架的建设问题，首先需要明确北极地区这个概念。北极地区由位于区域中心的水体——北冰洋及其附属海域和环绕于北极海域周边地带的陆地共同构成，而北冰洋沿岸有五个国家：加拿大、丹麦（此处是指丹麦的自治领格陵兰）、挪威、俄罗斯和美国。此外，芬兰、冰岛和瑞典的领土也延伸到了北极圈内，即北纬66度34分以内。①由于有了较为明确的法律规范，在北极地区法律争端存在的问题中，关于大陆和岛屿的主权划分和归属基本不存在争议，而问题的焦点就在于作为相关国家主权性权利最外围边界的大陆架的延伸部分，这也构成了北极地区地缘和资源争夺的关键和基础性问题，即覆盖于北极海冰之下的北极国家的大陆架（海床），可以从其陆地沿岸具体向北极点方向延伸多远的问题。另外地区内还存有一系列悬而未决的双边海洋划界问题。只有彻底解决这些争议和问题，北极地区的法律定位问题才能够得到合理的解决。

（二） 北极地区争议的由来

关于北极地区法律地位问题的争端可以追溯到上个世纪初。自1907年加拿大官方人士首次提出“扇形原则”的北极所有权划分理论以来，相继有前苏联、丹麦、美国等国家宣称对北极部分地区拥有领土主权。②在最近的10年内，随着北极问题在国际上持续趋热，俄罗斯、加拿大、美国和其他北极国家已陆续出台了针对北极地区或者向北的高纬度地区的官方规划文件，③其中美国更是意欲通过增进自身的安全利益来试图控制北极事务和寻求多边的合作。④在北极国家内部，相关国家也透过北极理事会等北极地区事务平台来持续讨论和协商各方之间的争端与合作。虽然目前没有充分的证据证明北极点及其附近的北冰洋海区属于任何一个国家，因而这一区域在现实实践中被视为国际海域，但在《联合国海洋法公约》于1994年生效之后，北极地区的争端进一步升级，这其中，各方围绕大陆架的划定及其之上的资源而展开的博弈是北极纷争升级的最主要原因。以俄罗斯、加拿大、美国等国为主要代表的环北极圈国家纷纷加强了旨在寻求划分北冰洋底大陆架区块的海洋调查，力求在这场围绕北极丰厚资源的争夺战中捷足先登，并向国际社会宣示自己对北极相关区域的主权和管辖权。因此可以说，新时代的北极争端有愈演愈烈的趋势。

（三） 构建北极区域治理框架的必要性

由于北极争端的日趋白热化，涵盖诸多层面的争端都需要在一个动态博弈进程中得到综合解决。这表现在诸多方面：首先是北极的航道问题。曾几何时，苏伊士运河和巴拿马运河一直是作为国际航道中的主要航线，然而各种新兴因素日益显现的今天，北极地区新开辟的航道的商业运营价值正在不断上升;其次是北极的资源归属和开发问题，其归根到底还是取决于北极海域大陆架等海洋划界争端的走向;当然，北极地区的各类争端也并不仅限于海洋法问题，即使是北极地区的海洋争端通常也与国际条约法、国际组织法以及国际法的其他部门法有所交叉。例如北极国家的相互间大陆架边界的划定就必须依据北极地区现有的双边划界条约，北极国家也非常重视以北极理事会为平台，统筹及协调各国在北极地区的活动步调，并确保其在北极理事会中对于非北极国家的优先地位。与此同时还有北极的环境保护问题，包括北极地区脆弱的气候系统、生态环境和稀缺的生物资源，都已在北极当前急剧变化的局势面前受到更严峻的挑战和威胁。因此从区域治理的角度统筹规划适用于北极地区的制度框架就显得极为必要。目前，北极区域现有的治理框架面临体系性的反思和制度化的完善，在众多专家学者提出的有关构想方案当中，关于《联合国海洋法公约》在北极地区的适用效果问题以及是否需要借鉴既有的《南极条约》来制定“北极条约”的讨论，是最主要的争论主题。但无论是既有的《联合国海洋法公约》还是构想中的“北极条约”，都是既有可取之处又有明显不足，需要从政治及法律的角度综合各方的利益诉求，而且以上两个构想方案的落实均不可能在短期内一蹴而就。因此，妥善处理好北极区域治理框架的构建问题，势必会对北极区域政治经济的合作及良性发展产生广泛的影响和积极的示范作用。

二、 《联合国海洋法公约》在北极地区的适用及缺陷

（一） 《联合国海洋法公约》的意义

《联合国海洋法公约》的诞生经历了漫长而又复杂的形成过程。在当前的国际海洋法体系中，《联合国海洋法公约》无论是从其缔约国的数量，从其条款规范所覆盖的领域，还是从其对国际海洋法的发展及对世界各国海洋实践的影响等方面来讲，目前还没有任何一项国际条约可以与《联合国海洋法公约》的崇高地位相媲美。因此1982年的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）被公认为具有“海洋法大宪章”的地位，是处理各种现代海上活动所引起的国际问题的有效法律基础。1982年12月6日，在牙买加蒙特罗湾召开的联合国第三次海洋法大会开门会议上所做的主席声明中，大会对《公约》作了高度的评价，指出《公约》是“国际社会共同努力所取得的标志性成就”。 ①国际法院资深法官、国际海洋法专家小田滋（Shigeru Oda）也称赞“1982年12月14日在牙买加开放签字的《公约》是国际法史上的里程碑事件”。②尽管仍有以美国为首的某些国家并非《公约》的缔约国，但综合《公约》文本通过后的国际海洋法实践情况来看，《公约》所确立的各项法律规则和原则已构筑起了国际海洋法律体系的最基本框架，对国际海洋法的各个不同方面都产生了重要而深远的影响，并主动引领了国际海洋法体系中某些特定领域的制度发展。因而《公约》无疑具有国际习惯法意义上的效力，即使对于非《公约》缔约国的美国等国而言也同样有效。③而借助于《公约》在国际上的广泛接受度和执行效力，援引《公约》的有关法律规则来解决北极地区业已出现的各类争议亦不失为一个切实有效的途径。《公约》不仅对全球海洋秩序的构建起着举足轻重的作用，同样也是规范和指导北极海域等地区性海洋法律问题的基础框架指南。随着北极海冰的不断消融，北极海域与其他海域之间的物理形态与实用效能差别也越来越小，《公约》在北极地区事务上的主导作用也开始逐渐显现出来。

（二） 《联合国海洋法公约》在北极地区适用规定的缺陷

与此同时也要看到，《公约》在对整个国际海洋法律体系的构建和发展发挥巨大作用的同时，也不能否认其本身的制度设计及其在北极地区的具体适用存在诸多缺陷与不足。归纳起来其主要表现为以下几点：

第一，《公约》未能全面有效地适应当前海洋勘测科技的发展。《公约》创制的相关法律规则出炉于上世纪70年代末80年代初的联合国第三次海洋法大会，公约制定当时的客观自然条件足够承受该条款内容上的简陋。但时过境迁，目前海洋科技的水平，尤其是涉及海床底土大陆架部分的海洋勘测技术已有了日新月异的飞跃性发展，人类向北冰洋底等自然地理条件复杂的区域进军，并开发位于其上的生物性和非生物性资源已具备现实上的可行性。然而受制于《公约》具体制度设计在现实因应上的不足，《公约》的相关条款实际上阻碍了北极地区法律地位的确定，由此引发的关于北极地区的权属争论，也正好说明了《公约》现行相关法律规则的滞后规定已无法合理有效地适应环境的变迁和时代的发展。因此，对于《公约》体系中与海洋勘测科技领域联系密切的若干规定，如有关大陆架最外部界限以及确定其自然延伸的标准等内容，还需由国际社会在当前科技水平提高的基础上协调立场、通力合作，以改善《公约》规则的设置合理性和现实适用性，从而为开展系统的、深入的、广泛的北极科学研究铺平道路，丰富各国参与北极治理并提升其治理能力的“工具箱”。①

第二，《公约》对大陆架最外部边界的规定存在巨大的不确定性。由于大陆架的主权权利是以陆地领土主权为基础，而目前北极地区除少数岛屿如汉斯岛的主权归属还存在争议外，环北冰洋的五国领土主权基本不存在争议。这就意味着领土深入北极圈、紧密环绕在北冰洋周边的环北极国家可以援引《公约》中有关大陆架的规定，在北极主张并最终拥有各自的大陆架主权权利。但检视《公约》对大陆架的制度设置以及对于超过200海里的大陆架最外部边界的认定，却存在认定标准浮动性过大的问题。《公约》第76条第4-6款用两项“公式线”（Formula Lines）和两项“限制線”（Constraint Lines）作为划定超过200海里的大陆架最外部界限的具体划界方法，并通过这两者结合以确定沿海国延伸陆架的外部界限。关于“公式线”，《公约》第76条第4款给出了“定点上沉积岩厚度≥至大陆坡脚最短距离的1%”和“定点相距大陆坡脚外≤60海里”这两个用于确定200海里外大陆架外缘的公式选择;关于“限制线”，《公约》第76条第75款的具体规定则提供了“从领海基线量起≤350海里”和“≤2500米等深线之外的100海里”这两个选项以限制沿海国延伸200海里外大陆架的过度主张。按照《公约》的制度设计，虽然“限制线”往往更吸引社会舆论的注意力，但“公式线”必须先于“限制线”而适用，以此来体现“公式线”的适用优先性。但事实上，上述条款规定在适用时的任意性很大，由此赋予外大陆架划界申请国以极大的自由选择空间。申请国在选择其外大陆架外部界限的主张范围时，既有视实际情况自行决定选用何种“公式线”及“限制线”的自由，亦可视实际情况决定在外大陆架外部界限的主张上，是否需在外部界限的不同部分采取兼用不同“公式线”及不同“限制线”的方法。②目前北冰洋海区的沿岸各国都在凭借其邻接北冰洋的地缘特征优势，尝试将200海里外大陆架的权利主张外扩到最大限度。③所以各国通常都会提出将本国利益最大化的诉求主张。而且在实践操作过程中，申请国往往是从最大限度利用规则的角度来反向运用外大陆架划界规则，即先“咬定”限制线范围，然后再按照限制线的范围来设法根据“公式线”寻找相应的地质沉积物证据，并运用“公式线”来修正根据“限制线”所得到的自身利益最大化主张。除此之外，当上述200海里以外的大陆架最外部界限划界方法适用于特定的洋脊海底地理形态时，《公约》第76条还规定了相应的“洋脊规则”，即《公约》第76条第3款所规定的三种洋脊形态：深洋洋脊、海底洋脊和海底高地。这三种洋脊形态属性下的外大陆架外部界限可延伸的最远距离有所不同。深洋洋脊不享有将其大陆架外部界限扩展至200海里以外的权利，海底洋脊形态的大陆架外部界限不得突破“从领海基线量起≤350海里”的限制标准，而海底大陆架的形态如被认定为是海底高地，则有可能突破“从领海基线量起≤350海里”的距离标准限制，按照“≤2500米等深线之外的100海里”的限制标准获得最大份额的200海里外大陆架面积。这里需要指明的是，实际上，上述三种海底构造在其自然形态上都属于同一种地貌，即都是位于大陆架之上的凸出洋脊，但《公约》也按距领海基线200海里的距离为标准，对在其之内和在其之外的大陆架做了不同的制度安排：沿海国在200海里内，对海床和底土所享有的主权性大陆架权利可以包括深洋底、任何大洋洋脊以及延伸到200海里区域内的洋脊部分。由于《公约》在以上规定中设计了一系列相对不确定性因素很大的浮动性标准，使得世界上各海区沿岸的利益纷争国均纷纷利用《公约》里的文字表述，以此为依据来扩大自己的权益诉求范围，特别是想方设法地利用《公约》规定中的“海底高地”条款，来绕过一国大陆架最外部界限在通常情况下最远不得超过350海里的限制。而适用可能最大限度扩展沿海国大陆架范围的“2500米等深线+100海里”标准，这其间的巨大利益出入，在绝大部分海床底土为浅海的北极海域表现得最为明显。北极海洋划界中的200海里外大陆架划界问题，已成为现阶段北极问题中争议面最大、最难解决的问题，所涉及的国际海洋法制度主要包括《公约》框架下的大陆架制度以及其中有关外大陆架部分的特殊划界规则，与此关联的还有与外大陆架划界规则适用效果截然相反的国际海底区域法律制度。但浮动性过大的《公约》现有规则一旦适用于形态封闭、面积不足1500万平方千米的北极海域，势将从实质上直触北极争端的症结核心，即从终局意义上连带判定北极的总体法律地位与北极外大陆架资源开发的利益归属。①因此，《公约》的上述规则设计大大激化了北极地区的利益之争，使得北极海域的外大陆架划界问题所涉及的不再仅仅是个别国家间的利益冲突，而是要协调整个国际社会的利益。②北极海域的外大陆架划界争端也由此成为诸多北极争端在国际法视域下的核心和关键问题，它的演进趋势将为北极问题的综合解决指明方向。

第三，《公约》的相关规则难以应对北极地区的具体情况。《公约》对于海洋制度的构建有着很大的作用，然而，当前的国际海洋法体系尤其是作为其核心部分的《公约》，对于北极地区诸多问题争端的解决而言却并非是行之有效的法律框架。特别需要指出的是，《公约》对于北极海域的划分尚未明确，因此，俄罗斯和加拿大对于北极区域的海洋权益表现出独占意图。③造成这一争议的缘由在于，《公约》并不是为了北极地区而专门制定的国际公约，其出炉本身的背景当中并不包含“北极元素”，因而《公约》全文并无一处专门提及北极或两极海域应被赋予与一般海域不同的法律地位。④虽然《公约》第234条对于冰雪覆盖的海域有了较为简易的框架性规定，但是对于海冰逐步融化、态势仍在不断演变的北极地区却很难创建一套清晰明确的实用型法律机制。⑤因此在目前的实践中，对于北极地区的海洋法问题暂时还只能参照《公約》体系下的基本原则和规范来处理，但北极地区的现实却是需要尽快制定出一部具有地区特色、专门针对北极地区具体情况的区域性国际法律规范体系。

第四，《公约》相关规定在北极地区的执行力受到质疑。现在的《公约》在“怎样管理”的具体操作路径上却还存在着有关规范安排的缺失。尤其是对于美国这样的未批准加入《公约》的大国来讲，如何对其海洋权益主张和开发利用海洋的行为进行规制，并使其主张和行为能够符合《公约》的规范和目标，这依然是一个很大的挑战。而且美国同时还是北冰洋的主要沿岸国和北极海洋权益主张的直接利益攸关方之一，《公约》的这种不完善的状态势必对北极区域海洋法律纠纷的解决和美国在北极地区的正当海洋权益的保障产生双重的不利影响。尽管美国因其实力而在现实当中并不存在这方面的问题，但按照《公约》的规定，美国在成为《公约》缔约国之前将无法向联合国大陆架界限委员会提交它在阿拉斯加北极沿岸的200海里外大陆架划界申请案，因此这将在事实上导致美国北极权益的外部边界长期处于未定状态并诱发北极事务相关参与方之间的潜在冲突。①2013年在俄罗斯管辖的北极海域内发生的“北极日出号案”即提供了类似的先例。

第五，《公约》框架下的争端解决机制的强制力不足。《公约》对于争议问题的解决规定了相应的强制性争端解决机制，发生争端的《公约》缔约国一旦达成协议选择诉诸这种强制性争端解决办法，就必然履行国际社会各国所应该遵守的条约信守义务，因此这种方式对于解决有关北极地区的法律争端、促进北极地区问题的和平解决具有非常重要的参考价值。但是在实际适用过程中，《公约》在强制力和惩戒性方面的弱势使其并不足以处理北极区域内的棘手纷争，难以对恶意破坏北极地区和平的行为进行有足够震慑力的反制。也正是基于以上的主要弊端，《公约》在应对北极地区法律地位和各类权属争议的解决方面，尚存在显著不足之处，因而迫切需要随着时代和北极地区情势的发展加以完善。

三、 构建“北极条约”的可行性考量

通过构建一个完整版本并专门适用于北极地区的“北极条约”，不失为一项全面解决北极各类争端并改善北极区域治理局面的构想方案。欧洲议会就曾正式提出过类似的倡议。2008年通过的《关于北极治理的欧洲议会决议》称：“从南极条约和1991年关于南极环境保护的马德里议定书获得启发，尊重北极地区与南极的根本性差异，以及北极地区国家和居民所享有的权利和需求，相信至少在无人居住和国家管辖范围以外的北冰洋中心区域可以有一个与《南极条约》相类似的条约。”②但这一设想既存在制定的必要性与合理性，也容易引发从理论到实践的诸多争议。目前，“北极条约”的制度设计范本源自于在实践中被证明是行之有效的《南极条约》，但关于“北极条约”的构想蓝图若从理论探讨转入实践运作将面临着比《南极条约》更大的困难。其中最突出的现实障碍无疑将来自作为既得利益者的环北极八国，特别是在北极大陆架及其附属资源划分上占据巨大份额的北冰洋沿岸五国——俄罗斯、加拿大、丹麦（格陵兰）、美国和挪威。但我们仍有必要检视创制“北极条约”的现实需求，其必要性与合理性的存在仍然是未来改进北极区域治理框架的主要方向。同时也必须在相关的研究中进一步丰富这一主题的研讨，以尽可能推进“北极条约”构想向现实转化的可行性。

首先，制定“北极条约”的必要性在于北极问题与南极问题在治理动因上的本质相似性，即相似的环境问题和全球变暖趋势，会对这两个地区产生大体相近的共同影响。北极问题在本质上并不是一个可以仅由北极圈内一个国家或几个国家关起门来自行解决的地区内部问题，而是一个若管控不力其治理失效后果将严重外溢的全球性发展问题。在面对全球气候和环境问题的挑战上，北极地区与南极地区一样、甚至更加严峻。一旦北极地区自然资源和生态系统被破坏，对全球人类的生存都会产生不利的影响，正是这种紧迫的状况呼唤着“北极条约”这样的区域治理制度的建立。而且与世界大部分国家和地区相距甚远的南极相比，北极与国际社会中最富含生机活力的地域联系极为紧密。北极治理失效的后果将直接波及北纬30度以北的北半球国家和地区，中国亦无法置身事外。因此，北极区域治理需求将是一个长期客观的存在，从大的发展维度上讲，未来的北极地区终将形成一个适用北极圈或相对更大地域范围的类似公约，以满足北极区域治理的各项要求。这在北极地区的污染控制、生物资源的利用与管理、当地居民的权利以及该地区的海洋治理等诸项需要多方协商的议题上，都将有利于相关国家及北极事务的其他参与者进行协商和处理。可以参考《南极条约》的创立目的和宗旨，在不对北极地区的高度敏感事项做出直接处理的前提下，对北极地区的人类主要活动从内容到用途上加以规制，从而确认北极地区将在  事实上与南极地区一样，主要将服务于全人类所共同开发和科学研究应用的目的，并逐步限制北极地区军事化的发展，以此来形成对于北极地区生态环境和自然资源的制度性保护，以此来形成包含经济、政治和社会等全方位内容的命运共同体思维。①只要能促使“北极条约”的最终生效，北极区域治理的制度性框架建设就将迈入一个前所未有的新高度。因为条约特别是国际公约是最直接的国际法渊源，具有明确的法律约束力。在条约明确发生法律效力的前提下，每一个缔约国都要恪守条约的规定并克制自己的行为，同时在条约的框架下协调自身的行动，即使出现不合理的状况，也可以运用条约强制程序的力量去制止有关主体的不适当行动。这就将大大确保和提升北极区域治理机制的有效性和强制力，促进各国遵守“北极条约”的规定，更好地推动北极地区的国际合作治理水平，从而为保护北极地区这一全人类共同的宝贵财富创造基础。

五、 结语

正如前文所述，北极地区对于世界主要国家，特别是北极周边国家以及国际社会的发展利益而言非常重要。正确处理好北极区域治理中的制度建设问题，会对北极地区的发展产生重要而深远的影响。参考西方发达国家在国际体系中的话语权现实及其在北极各类议题的设置和规则制定方面的表现，可以看出西方国家在国际关系中历来注重运用国际法这一规范性工具来推进其国家利益，并反过来以其国家实践来引领国际法理论的发展。因此，有关环北极国家都很注重运用国际法特别是海洋法的研究成果来申明对北极的主张，确认自身的北极权益，并且将其体现在国际法及国内法条文之中。②上述特点实际上也是西方国家法治传统和法律分析思维在其对外关系中的重要体现。中国参与北极事务和北极区域治理的目标和宗旨虽然与西方国家的情况有本质区别，但在北极区域治理的制度建设过程中，中国仍然对北极法律秩序变动的形势与效果做出合理的预判，从而对此问题在未来的发展趋势提出相应的应对和完善措施。故通过上述的有關讨论，本文期冀我国能进一步加强在北极区域治理事务上的参与力度，特别是在相关议题上的国际法参与能力，同时为丰富国内相应的理论研究略尽绵薄之力。

（责任编辑：亚立）

Abstract： The disputes in the Arctic Region are fully complicated. Its framework construction of regional governance involves a series of issues in the field of law and politics. The revision of The United Nations Convention on the Law of the Sea and the plan of the “Arctic Treaty” can be the most reliable and applicable to the arctic region among quite a few of current ones. However， there still exist defects and need to be improved. Its of necessity and validity for Chinas participation in the process of arctic regional governance， meanwhile China should actively get involved in the practices and the experiences of arctic regional governance， in order to enhance its discourse power on the legal issues integrated into the arctic and international marine affairs in the whole world.

Key words： arctic region; regional governance; framework construction; chinas participation