新一轮集体林权制度改革效果评估

李卓 谭江涛 陈江红 王琪

摘要：集体林权制度改革是近年除取消农业税以来又一次历史性的农业变革，一直备受学术界关注。本文选取2005-2012年中国省级面板数据，使用双重差分模型进行实证检验，证明了2006年新一轮林改以来，林业产值和农户收入都得到了较大幅度的提高及造林面积也都得到了较为明显的增长，林农对木材的砍伐率提高。最后分地区进行稳健性检验后发现模型估计基本稳健，政策效果显著，但南北差异比较明显。

Abstract： The reform of the collective forest rights system is another historic agricultural reform since the abolition of the agricultural tax in recent years， and has been receiving much attention from the academic community. This paper selects the provincial panel data of China from 2005 to 2012， and uses the double difference model to conduct empirical tests. It proves that since the new round of forest reform in 2006， the forestry output value and the income of farmers have been greatly improved and the afforestation area has also obtained obvious growth， forest farmers have increased the rate of deforestation. Finally， the robustness test was carried out in different regions， and the model estimation was basically stable. The policy effect was significant， but the difference between the north and the south was obvious.

关键词：集体林权制度改革;绩效评估;双重差分模型;稳健性检验;南北差异

Key words： collective forest rights system reform;performance evaluation;double difference model;robustness test;north-south difference

中图分类号：F326.2                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）11-0019-04

0  引言

20世紀80年代林业的“三定”（划定自留山、确定责任山、稳定山权林权）政策实施后，我国的林业产权制度框架逐步建立，但是依然存在一些问题。在2003年6月中共中央国务院做出《关于加快林业发展的决定》后，我国新一轮集体林权制度改革正式开始。2006年，为进一步提高林业经营效益和晚上林业经营机制，国家在完成试点改革的基础上，开始在全国范围进一步推行以“明晰产权、盘活经营、减少税费、规范流转”为主旨的集体林权制度改革。而在2008年6月，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》正式出台，全面深化集体林权制度改革拉开了序幕。

关于集体林权改革绩效评估，国内外学者从1997年以来就做过大量研究，且褒贬不一。如Run sheng Yin（1997）[1]认为集体林权制度改革的成效在不同区域存在明显差异，这与政策环境的稳定程度相关。Guo qian.Wang（2004）[2]则认为林改针对的确权到户的林业家庭林地经营创收并未取得显著效果，因为林改很大程度上受到社会、生态和经济等因素的制约。孔凡斌、杜丽（2009）[3]以福建、江西、浙江和辽宁省林改实践为例，对2003年到2006年集体林权制度改革政策之初的所产生的森林资源增长、林业经济增长与农民增收、林区社会和谐程度以及森林资源保护等指标进行评价，发现林改后林农收入大幅增长，但使用基本是描述性说明偏多，无法克服其他因素导致的内生性问题。林琴琴（2011）[4]在林改方面通过对福建省10个县进行问卷调查后发现，绝大多数林农对集体林权制度改革基本满意，但在林改的过程中林农缺乏参与意识与法律意识等导致纠纷不断，边界问题频发，林改不能顺利推行，这表示林改成效好坏与否还需要进一步检验。而孔凡斌（2008）[5]采用江西省2484户农户调查数据，以农户收入增长为主要指标来观察改革后农民林业收入增长量和增长速率是否发生了变化，结果显示林权改革能够促进农民林业收入的持续增长，这也是集体林权改革最直接、最根本的目的，研究样本大，比较有说服力，但地域限于江西，是否具有推广意义也未知。贺东航（2015）[6]通过涉及全国15省36个样本县的近100个村的跟着调研监测来考察主体阶段集体林权制度改革的实施效果，发现林改效果十分明显，林业资源持续增长，农民产权意识增强，“产权教育”取得了良好的效果。尹航（2010）[7]使用probit模型和双重差分模型，收集8个省份（南方省份为主）的问卷数据，分析了林权制度改革对木材供给行为的影响，结果显示林权改革显著增加了木材的采伐量;刘小强（2010）[8]同样运用8省数据分析林改对森林资源的影响，却发现对森林面积和森林储蓄量无显著影响。但他们均以南方集体林为样本主体，北方集体林未加考虑。

总的来看，目前的针对集体林权制度改革效果的研究方向主要在农户和森林两大方面，农户层面包括农户产权意识、农民对集体林权制度改革的满意度、农民收入、劳动投入，森林资源方面包括森林储蓄量，造林面积、森林覆盖率等。不可谓不全面，而研究区域大量集中在江西、福建等南方省份，虽说集体林改革南方是主体，占总面积的85以上，但东北、西部等不发达地区森林占比较少，农业收入却是当地农民的主要收入来源，更应该引起重视。再者，2006年新一轮全面推进集体林权制度改革以来，全国的林改力度和范围都发生了巨大的变化，而对新一轮林改的研究却偏少，并且这些研究也是主要针对江西、福建等地区。本文采用双重差分模型试图对新一轮集体林权改革的推进情况进行效果评价，研究范围涉及全国23个省份，主要以2006年新加入林权改革行列的省份为主，力求对林改以来各区域的林业发展情况作出评价和解释。

1  集体林权改革具体内容及变量选择

全国的集体林权制度改革，概括起来就是确权到户、降低税费、盘活林地经营、规范流转体制、完善其他配套政策的改革[9]。

确权到户，将集体山林全部落实经营主体农户。首先，在确权到户后，林农便能实行家庭承包经营。为加大政策落实力度，许多省份采取了更加具体严格的措施，如江西执行稳定权属关系，提高老百姓的分成比例的政策，政策主要针对国有林场和乡镇联营的造林;最后是应保持公益林的性质不变，但公益林确权发证必须到位，补偿也要到位。这一点的落实，使林农的利益得到保障，产权更加清晰明了，如果推行顺利，则会极大增加林农的收入和造林积极性。

降低税费。在各省的林改中，农业和林业税费都是应该调整的对象，要么减免，要么直接取消。如江西取消木竹的农业特产税，故我们引入木材产品年产量与森林储蓄量的比值作为砍伐率来衡量林改对森林砍伐的影响。

盘活林地经营。随着集体林权制度改革，林地经营权利被农户获得，林业生产的投入也因此而大大增加。同时，更为全面且具体的权利也应该明确，例如山林的处置权等，各省在林改的过程中都放松了对林业生产经营的管制，盘活林地经营，重要的是要放活经营本身，给予农户更多的经营自主权。取消限制农户自主经营的“土政策”。放宽税费，也是增加林农收入的一大手段，这也体现了国家为扶持林业所做出的牺牲，意识到这一点的林农无疑会加大林业的投入以此来增加自己的收入。

规范流转体制。林地流转是农户对林地权利的获得的重要体现，各省在林改过程中都很重视且纷纷出台了相关配套措施，建立了自己的林权交易中心来促进流转和规范流转。林地流转率若能持续提高，对于林业的规模经济发展是一个不小的积极因素，则会提高林业总体发展水平，从而提高林业产值。

完善其他配套政策的改革。集体林权制度改革是一项复杂的事业，涉及方方面面，单单对林业本身进行改革远远不够，各省在林改的推进过程中都应该因地制宜的进行各项配套政策的改革。

一般而言，资源增长主要有林地面积的变化、森林储蓄量两个方面[10]，而树木的生长需要经过一个较长的生长周期，短时间内难以发生变化，而且林业统计年中的数据也只在2008年和2009年存在差异，故本文选取造林面积作为被解释变量。农民增收方面，则选取农户林业收入水平作为第二个被解释变量，为衡量集体林权制度改革对林业的整体影响，选取林业产值作为第三个被解释变量，最后将木材产量与森林储蓄量的比值作为最后一个被解释变量来识别林改对木材砍伐行動的影响。

2  数据说明

本文采用2005-2012年《中国林业统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》以及《中国农村入户调查》中筛选的数据进行数据实证分析，涉及金额变量均采用2005年不变价格。表1是各省市林改的进行情况，数据来源于各省份林业有关部门。

研究范围主要以2006开始林改的省份为主，故排除福建、江西、江苏、浙江、天津、内蒙古、浙江、辽宁6个省份，以上是筛选后的各省分参改和未参改情况。为了扩大样本年份跨度，将2009年刚刚开始试点而从开始到完成时间较长的省份在2010年认为是未参与改革。

主要变量描述性统计见表2。

3  研究设计

与大多数政策一样，林改也是采取先试点后铺开的模式逐步推行，从2006年到2010年，我国集体林权制度改革进行了多次试点扩容。基本的DID模型研究多为单一试点上的政策效应，本文参考Autor（2003）[11]、Bertrand & Mullainathan（2003）[12]的方法，构建多试点DID模型，以2006年到2010年参与林改试点的省份为实验组，将未加入集体林权制度改革试点的省份视为对照组，基于全样本首先构建如下多试点DID模型

其中，Y表示被解释变量包括各地区林业产值、农户林业收入、新造林面积和砍伐率，林业产值、新造林面积和砍伐率数据来自《中国林业统计年鉴》，砍伐率的计算为木材产量和森林储蓄量的比值，农户林业收入数据来自《中国农村入户调查年鉴》，核心解释变量是集体林权制度改革（reform），如果省份i在t年实施了集体林权制度改革则reform取值为1，否则为0。为了进一步控制可能影响被解释变量的其他主要变量，包括林地面积、林业从业人数、农村居民受教育水平以及林业固定资产投资完成额等，其中林地面积、林业从业人数、林业固定资产投资数据来自《中国林业统计年鉴》，农村居民受教育程度来自《中国农村统计年鉴》，农村居民教育程度可分为文盲和半文盲、小学文化、初中文化、高中文化、大学以上文化水平5个层级，以各个层级的受教育年限以2、6、9、12、16作为权数基值，以每百人农村各文化层级所占比重为权重计算各地区农村居民受教育水平，作为林业劳动力受教育水平的替代值。Xit表示控制变量。为排除无法观测到的个体及时间效应，模型中也控制了时间效应μi和个体效应λi。此外，通过时间固定效应μi，省份随时间变化而无法观测的如技术进步等影响也得以控制。模型中的系数即β1为我们关心的变量系数。