基于VFM的基础设施PPP项目治理绩效改善研究

崔彩云 李亚明 李会联

摘要：针对我国基础设施PPP项目快速发展又问题频发的现象，本文在分析PPP项目治理绩效概念的基础上，探索了基于VFM的PPP项目治理绩效改善途径。从治理主体内部激励、治理主体声誉激励、社会资本部门报酬激励和协作程度制度激励四个角度分析了激励途径，并提出了基础设施PPP项目治理绩效改善的建议。

Abstract： Based on the status of rapid development and frequent problems for PPP infrastructure projects， this study analyzes the concepts of PPP project governance performance and explores ways to improve the governance performance of PPP projects based on VFM. In addition， incentive measures including internal incentive， reputation incentive， compensation incentive of private sectorss， system incentive of cooperation degree， are proposed and implementation suggestions are offered to improve the governance performance for infrastructure PPP projects.

关键词：政府与社会资本合作;物有所值;治理绩效;激励机制

Key words： Public Private Partnership;Value For Money;governance performance;incentive mechanism

中图分类号：F810.2                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）11-0009-04

0  引言

2014年起，我国PPP项目以惊人的发展规模和发展速度开辟了世界上规模最大、最有影响力的PPP市场，项目成立数量和成交金额远超其他国家。同时，我国PPP项目大规模的开展和推广过程中存在许多不规范操作，出现了许多地方政府为了实现政绩盲目上马PPP项目、借PPP项目变相融资等问题。所以，迫切需要提高我国基础设施PPP项目的治理水平以期引导PPP模式良性发展。因为基础设施PPP项目的社会价值体现的前提是先要有PPP项目的存在，又因为物有所值（Value For Money，VFM）是PPP项目的准入门槛，所以改善PPP项目治理绩效必须要基于VFM大于零的前提。对于基础设施PPP项目而言，实现经济价值和社会价值是至关重要的，提升基础设施PPP项目VFM和提高PPP项目治理水平成为政府部门的主要目标[1]。

1  基础设施PPP项目治理

基础设施PPP项目既要满足公共部门的责任规范的任务，确保项目实现VFM，同时利用社会资本部门的资源，创新和管理提高项目绩效。基础PPP项目治理的复杂程度较高，同时具备公共治理、项目治理、企业治理和项目管理的多重知识领域的特征，是以实现公共利益最大化为基本前提，实现项目目标和使利益相关者满意的单项目、多主体的治理结构。参考Martijn（2016）关于PPP项目治理三要素[2]：组织结构、决策程序和治理方法，总结PPP项目治理结构如图1所示。

因为治理组织结构涉及到众多的治理主体之间的互动，伙伴关系可以理解为相互依赖的治理主体之间的社会关系模式。决策程序涵盖从项目启动阶段到项目运营阶段的所有决策过程，并能反应随着时间的推移治理主体间关系的演变[3]。治理方法则是治理主体为了实现PPP项目治理绩效所采用具体措施，如不完全基于政府权力和合同的约束等[4]。具体PPP项目治理实现的过程和治理绩效提高的过程，是在构建以政府部门、社会资本部门和其他利益相关者为治理主体的伙伴关系的基础上，通过正确决策、问责机制、完善合同、效率改进和公众知情等公平激励的治理方式，实现公共利益最大化、利益相关者满意、项目目标/VFM的治理目标，从而实现基础设施PPP项目可持续性发展和治理绩效的提高[5]。

2  基础设施PPP项目治理绩效

在管理领域中，“绩效”通常被认为是“过程”和“结果”结合体，基础设施PPP项目治理绩效即为治理主体在项目全寿命周期内，对基础设施PPP项目治理过程绩效和治理结果绩效的综合绩效。

与主流治理理论一样，善治无疑也是基础设施PPP项目治理的理想目标。在学术研究领域，国内外学者们对如何实现基础设施PPP项目善治和如何提高治理绩效做了许多研究和尝试。贾广社（2013）从影响治理主体、治理客体、治理手段和治理环境的四个方面分析得出项目治理绩效指标[6]。邓新位（2014）从过程和结果的角度分析了公共项目治理绩效，得出风险报酬机制、项目管理环境、受到激励后的行为等因素作为衡量公共项目治理绩效的主要指标[7]。严玲（2013）从契约治理和关系治理两个维度，分析了项目治理核心要素，认为契约治理的核心要素包括项目所有权配置机制、报酬机制、选择机制、监督机制等[8]。国外学者们普遍认为，激励实现各利益相关者对项目目标一致[9]、各利益相关者间信任和关系构建[10]、不完全契约的激勵一致性[11]等均有助于实现善治和提高治理绩效。

3  基础设施PPP项目治理绩效改善的途径分析

根据管理学角度的激励理论，将基础设施PPP项目治理视为系统化的独立整体，按治理主体、过程和结果进行分解，通过PPP项目绩效实现过程分析激励机制对基础设施PPP项目治理绩效改善的作用。根据激励理论，在基础设施PPP项目中，对治理主体的激励可以分为内部激励（如治理主体自我价值实现）和外部激励（如治理主体的经济激励、声誉激励、社会公众认可激励等），具体激励机制示意图如图2所示。

3.1 治理主体内部激励对治理绩效改善途径

根据马斯洛需求层次理论，在基础设施PPP项目中，能够参与项目实施的政府部门和社会资本部门通常不会面临生存的威胁，在低层次需要已经得到满足的情况下，自我实现需要往往会成为主要的需求。在需求层次理论中，自我实现属于高层次需要，不能通过外部条件来实现，而是需要内部因素的激发才能实现[12]。同样，被激励主体的自我实现感知也并不会对外部的因素产生影响，而是对内部因素（如态度）发挥作用。基础设施PPP项目中，对政府部门或社会资本部门来说，以积极或消极的态度对待项目实质上是一个决策过程，决策的动力或激励力取决于其对行动结果的价值评价和预期达成该结果可能性的估计。根据弗鲁姆的期望理论公式，激励水平取决于行动结果的价值评价（效价）和其对应的期望值的乘积。效价是指因决策或行为产生的相应结果对于自身的价值的感知和判断;期望值是指对决策或行为能够产生某种结果或满足需要概率的估计。对决策或行为产生的结果的自我价值评价越高，并且自我判定概率越大时，激励水平就越高，对调动组织积极性的作用也越大。

3.2 治理主体声誉激励对治理绩效改善途径

管理者声誉被定义为一种资本性资产[13]，具体是指企业管理者在经营活动中所获得的名声、荣誉、信誉等，由管理者获得的荣誉称号、管理者的社会地位、职业道德和所实现的业绩组成[14]。企业声誉是各利益相关者对企业过去行为整体的感知和判断[15]，追求声誉也是企业满足众多利益相关者的需要和期望过程[16]。

在基础设施PPP项目中，项目绩效并不仅仅依赖于政府部门或社会资本部门某一方的努力，而是依赖于双方共同的协作。外界对于项目的评价，也并非只评价某一方的声誉，而是对协作整体进行评价。所以，在PPP伙伴关系中，企业声誉往往会受到与之协作的伙伴企业声誉的影响，而伙伴关系声誉是影响项目绩效和项目治理绩效的主要影响因素。学者们对伙伴关系声誉激励的研究表明，伙伴关系声誉是伙伴关系中各企业声誉的集成结果。在基础设施PPP项目实践中，管理者声誉、企业声誉和伙伴关系声誉有效激励了政府部门和社会资本部门能力提升和伙伴关系构建，同时起到改善PPP项目治理绩效的作用。

3.3 社会资本部门报酬激励对治理绩效改善途径

企业管理中的问题多数属于单级委托代理关系，在基础设施PPP项目中，政府、政府有关部门、社会资本、项目公司甚至包括施工单位、设计单位等形成了多级的委托代理关系，PPP项目的所有权也可以通过层级划分实现剩余索取权转让[335]，从而使报酬激励机制可以改善基础设施PPP项目的治理绩效[17]。在基础设施PPP项目中，基于政府与社会资本部门之间形成的委托代理关系和社会资本部门追求利润最大化基本目的，以社会资本部门工作绩效为基础的激励机制，可以有效激励社会资本部门改善管理措施，不断提高管理能力，通过努力获得较高项目绩效和项目治理绩效，从而获得最终的报酬奖励。在实际应用中，可行性缺口补贴付费方式中的绩效付费，将项目绩效与项目公司获得的经济报酬紧密结合，当项目公司获得较高绩效时除正常付费外还要给予适当的奖励，以此来激励项目公司和社会资本部门提高工作能力和管理能力来提高绩效获取更高的报酬。经常出现在PPP合同中的奖惩条款同样也是报酬激励的体现方式，当项目公司在项目实施过程中以突出的技术和管理方面的能力获得了较高的项目绩效时，给予适当的经济奖励以激发工作积极性;当项目公司在项目实施过程中出现不符合合同约定或相关规定时，给予适当的经济惩罚。项目公司为了获取奖励、避免惩罚，会明智地选择通过努力工作获取更高的项目绩效，同时提高自身技术和管理能力以提高项目治理绩效。

3.4 协作程度制度激励对治理绩效改善途径

协作环境对政府部门和社会资本部门的协作程度存在积极的影响，健全的法律制度和稳定的宏观经济环境有利于改善伙伴关系的协作程度。法律制度的初衷是为了实现公平，公平激励理论为法律制度实现公平激励功能奠定了理论基础。完备的法律制度下，人们的公平感才能得到满足，法律制度的公平激励功能才能得以发挥[18]。

从经济学的角度看，制度安排是一个社会或团体获取集体行动收益的手段。各种制度在规定资源配置和收入分配规则的同时，必然包括一定的激励作用内涵[19]。在基础设施PPP项目漫长的协作期内，稳定的宏观经济环境不仅可以有助于确定项目产品或服务的定价方法和调价方式，而且可以减少在经营期内使用量的不确定性，确保项目收入。从政府的角度讲，稳定的GDP发展状态，可以有效預测政府财政收入和财政支出，减少运营期内因经济波动带来的不确定性，能够在项目决策阶段更科学地进行财政承受能力评价。稳定的宏观经济条件提供的有利条件在客观上可以增加结果上的可能性和行为人的期望值，激励方式能够产生实际的激励效果。

4  PPP项目治理绩效改善的建议

4.1 建立和完善PPP项目公众参与机制。由于公众认可能够对项目实施主体形成声誉激励，建议建立和完善PPP项目公众参与机制，保证项目信息的透明度和公众参与渠道，以期改善政府与社会资本部门的协作效率和决策效率，从而有效改善PPP项目治理绩效。

4.2 建立和完善社会资本企业信用评价机制。社会资本部门的声誉可以有效激励PPP项目治理绩效的改善，建立信用机制是构建社会资本部门声誉的重要举措，从而可以激励政府和社会资本部门能力提升，从而改善项目治理绩效。社会资本方信用机制的建立，可以有效对社会资本方维护信用意愿和行为，构建自身声誉产生激励作用，同时也可以降低或消除协作和交易的风险。