公共财政视角下的农业转移人口市民化推进策略——以广东省为例

潘 静

（佛山科学技术学院经济管理与法学院，广东佛山，528000）

一、研究背景与文献综述

农业转移人口市民化符合共享发展成果的社会共识，已成为中国城乡一体化发展的必然要求，而如何推动农业转移人口市民化却是全社会面临的一个难题。农业转移人口市民化一般指推进农业转移人口获得与城市居民相同的合法身份、社会权利和福利待遇。因此，农业转移人口市民化不仅是户籍转变问题，更是社会福利分配问题，关乎城市居民与农村居民等不同群体之间的利益分配，涉及人口流入地与流出地政府之间的成本分担。从这个意义上说，农业转移人口市民化本质上是如何配置公共财政等资源以促进基本公共服务均等化的问题，而财政支持政策恰是推动农业转移人口市民化、促进基本公共服务均等化的重要着力点。

关于从公共财政层面推进农业转移人口市民化的问题，公共产品理论和财政分权理论可以为此提供思路依据。在公共产品理论中，布坎南俱乐部模型认为，随着俱乐部成员规模的增加，准公共品在成员中的享用会产生规模效应和拥挤效应，可求解得出准公共品和享用人数的最优规模。[1]在农业转移人口市民化过程中，城市公共服务的收益被更多人共享，其成本也被更多人分摊，那么理论上也存在地方政府对公共服务提供水平和市民化人口数量的最优规模。在财政分权理论中，蒂布-马斯格雷夫的分层蛋糕模型认为，公共部门的稳定和分配职能应由中央财政来执行，而地方政府主要从事配置活动。[2]农业转移人口涉及省内和省外的跨区流动，农业转移人口市民化既涉及跨区域公共财政资源的分配问题，又涉及本地公共服务和劳动力的配置问题，其成本应由中央财政和地方财政共同承担。蒂布模型认为，地区公共服务水平会影响人们对居住地的选择，人们通过“用脚投票”，选择符合自己对公共服务偏好的社区。[3]可见，在推进农业转移人口市民化的过程中，地方政府提供公共服务的水平及其在城市常住人口中的覆盖范围将对区域间劳动力流动产生影响。基于文献研究，劳动力流动与公共服务供给以及市民化的财政成本存在动态关联，因此本文基于劳动力流动特征分析和财政成本状况探讨如何从公共财政层面推进农业转移人口市民化。

现有文献较为广泛地讨论农业转移人口与城市居民之间的待遇差距，主要涉及就业和收入、教育和医疗、住房福利等方面的不平等配置及其影响，论证推动农业转移人口市民化的必要性。[4-6]Mayr-Dorn、夏怡然、陆铭等研究讨论劳动力流向与地方公共服务提供的关系，这为本文基于劳动力流动特征分析市民化的公共服务提供问题提供一定的依据。[7,8]国务院发展研究中心、中国社科院、周春山、张俊等进一步对农业转移人口市民化在全国范围和特定省区的成本进行测算，大部分得出农业转移人口市民化的人均成本为8～14万。[9-12]部分研究也讨论农业转移人口市民化所面临的问题，吕炜、马晓河等指出政府推进农业转移人口市民化存在体制性约束；[13,14]孙红玲、谭军良认为应建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，如果采取新增中央财政专项转移支付的办法，将面临关于人均财力标准的两难选择问题。[15]

不同于现有文献，本文从公共财政视角研究农业转移人口市民化问题，综合三个理念：一是区域协调的理念，考虑市民化所涉及的劳动力跨区域流动特征；二是制度对接的理念，考虑市民化政策实施所受到的财政分权体制、户籍等制度约束；三是效率与公平兼顾的理念，考虑既要用现有财力提升全民福利，又要平衡农业转移人口与城市原户籍人口之间、人口流入地与流出地政府之间的利益分配和财政成本分担。基于这三个理念，本文从公共财政视角，以人口流入大省广东为例，实证分析农业转移人口的流动特征及其市民化的财政成本状况，探寻在内在和外在体制性约束下农业转移人口市民化的有效实施路径。

二、农业转移人口的流动特征

（一）广东地区农业转移人口的规模和结构

广东是农业转移人口的主要流入地，农业转移人口的规模较大，特别是省外流入的人口数是所有省区中最多的。按人户分离的口径核算，2015年统计的户口在省外、现住地在广东的人口有2410.4万人，占现住地在广东的人口的58.4%；①据2015年全国1%人口抽样调查数据，按1．55%抽样比换算。2016年户口在外乡镇街道的人口有3824.5万人，占现住地在广东的人口的34.8%。②据《2017中国统计年鉴》人口数据计算抽样比换算。广东地区人户分离的人口数是所有省区中最多的。广东省农业转移人口来源主要分布的省区依次是湖南（22.2%）、广西（18.3%）、湖北（10.6%）、四川（10.4%）、江西（8.9%）、河南（6.9%）贵州（4.7%）、重庆（3.9%）、云南（2.2%）、福建（2.0%），③据2015年全国1%人口抽样调查数据计算，户籍在A省区、现住地在广东的人口占来自广东省外农业转移人口总数的比例。占来自广东省外农业转移人口总数的九成，其他省区的仅占一成。

从广东各地级市的农业转移人口分布看，按常住人口与户籍人口之差的口径核算，2017年广东全省常住人口为11169.0万人，户籍人口为9316.9万人，常住人口与户籍人口之差为1852.1万人。珠三角地区是农业转移人口的主要流入地，除肇庆市外，珠三角其他8个地级市的常住人口多于户籍人口，其农业转移人口数依次为：深圳807.1万人，东莞622.9万人，广州552.0万人，佛山346.1万人，中山155.5万人，惠州108.5万人，江门59.8万人，珠海57.7万人；④据《2018广东统计年鉴》，按常住人口与户籍人口之差的口径计算。粤东西北地区各市的常住人口则少于户籍人口。

（二）广东地区农业转移人口流动特征的实证分析

为从微观层面考察广东地区农业转移人口的流动特征，建立二分变量Logit模型。使用“中国劳动力动态调查”（CLDS）⑤中国劳动力动态调查（CLDS）由中山大学社会科学调查中心主持实施。中2016年广东地区16～65岁成年劳动力作为个体样本数据，总样本数为3590人，其中有效样本为3381人。

采用二值变量“是否农业转移人口”来衡量广东地区农业转移人口的流动。农业转移人口的定义为：现所在地在广东某县区、而户口在本县区以外、且持有农业户口者。持原农业户口、从外县区流入广东省内本县区的人口比例越高，说明广东地区农业转移人口的流入概率越高。在有效样本中，农业转移人口675人，占总样本的20.0%。劳动力个体特征变量包括教育程度、性别、年龄、婚姻状况、现所在地的城乡性质、现所在地是否珠三角地级市等。变量说明和描述统计具体见表1：

表1 变量说明和描述统计

建立二分变量Logit模型，以“是否农业转移人口”作为因变量，以教育程度、性别、年龄、婚姻状况、现所在地的城乡性质、现所在地是否珠三角地级市作为自变量，运用极大似然估计法分析广东地区农业转移人口的流动特征，结果如表2所示：

表2 广东地区农业转移人口流动特征的估计结果

教育程度的系数在1%的显著性水平下为负值，说明在其他变量既定的情况下，教育程度越低者，作为农业转移人口流入广东省内本县区的概率越高。其边际效应显示，受教育年限每下降1年，农业转移人口流入的概率将提高2.76%。性别的系数显著为正值，说明男性比女性农业转移人口流入的概率要高。其边际效应显示，两者的概率相差3.42%。年龄的系数显著为负值，这说明越年轻者，作为农业转移人口流入的概率越高。其边际效应显示，年龄每小1年，作为农业转移人口流入的概率高0.90%。婚姻状况的系数显著为正值，说明已婚者比未婚或离异者作为农业转移人口流入的概率高。其边际效应显示，两者相差8.7%。现所在地的城乡性质的系数显著为正值，说明农业转移人口大多流入城镇地区，而非农村地区。现所在地是否珠三角地级市的系数显著为正值，说明农业转移人口大多流入珠三角地区，而非粤东西北地区。以上结果表明，持原农业户口、从外县区流入广东省内本县区的劳动力具有低学历、年轻化的特征，且以男性和已婚者居多，主要流入珠三角城镇地区。

三、农业转移人口市民化的财政成本测算

（一）广东与其他省区在市民化方面的财力比较

一方面，农业转移人口的流入有助于促进劳动力承接地的经济发展和地方财政增收；另一方面，农业转移人口市民化意味着承接地的社会福利由包括农业转移人口在内的更多居民分享，需要增加大量的财政支出，这就涉及劳动力承接地的财政承受能力问题。

广东是财政收入大省，但并非财力强省。在大量农业转移人口输入的情况下，按常住人口计算的人均财政支出并不高。2017年，广东地方一般公共预算收入为11320.4亿元，位居全国各省区之首；按常住人口计算的人均地方财政收入为10136元，位列全国第6位，低于上海、北京、天津、浙江、江苏。广东地方一般公共预算支出为15037.5亿元；而按常住人口计算的人均地方财政支出为13464元，位列全国第12位，这低于4个直辖市以及西藏、青海、宁夏、新疆、内蒙古、海南、吉林等省区，与浙江、江苏相当。广东人均地方财政支出仅为人均地方财政收入的1.33倍，低于全国平均水平，全国人均地方财政支出是人均地方财政收入的1.89倍。⑥据《2018中国统计年鉴》数据计算。可见，作为吸纳农业转移人口最多的省区，广东省的人均财政支出所反映的现阶段公共服务水平与浙江、江苏等东部主要劳动力承接地的省区相当，而低于青海、内蒙古等劳动力输出的省区。在地方财政作为市民化成本主要承担主体的情况下，广东在市民化方面的财政压力不小。

（二）广东各地级市的市民化财政支出缺口测算

要实现3000多万农业转移人口市民化的目标，需要政府、企业和个人增加大量的投入。按2017年广东财政收支数据对各地级市农业转移人口市民化的支出缺口进行测算，其中的珠三角地区各市的支出缺口情况如表3所示。⑦粤东西北地区各市常住人口小于户籍人口，属于人口流出地，在政府文件要求保证人口流出地财力不减的情况下，不计算支出缺口。要实现农业转移人口市民化意味着按原户籍人均财力标准为包括农业转移人口在内的所有常住人口提供公共服务。将“按户籍人均支出”乘以“常住人口与户籍人口之差”可得农业转移人口市民化的财政支出缺口。按2017年广东全省的户籍人均地方财政支出16140元计算，全省一年的市民化财政支出缺口为2989.3亿元，相当于广东一年地方财政收入的1/4。

表3 2017年广东（珠三角地区）农业转移人口市民化的财政支出缺口

广东不同地级市的人均财力标准相差较大。深圳作为最多人口流入的地级市，如果按本市户籍人均支出103060元标准计算，其市民化财政支出缺口高达8317.9亿元，相当于深圳一年地方财政收入的2.50倍，超出地方的财政承受能力。广东第二大人口流入的地级市东莞，如果按本市户籍人均支出31596元标准计算，其市民化财政支出缺口为1968.2亿元，相当于东莞一年地方财政收入的3.32倍。而惠州、江门、珠海按本市户籍人均支出标准计算的财政支出缺口较其他五市要小。如果考虑广东省内地级市之间实行公共服务均等化，对农业转移人口净流入的8个地级市按不高于全省户籍人均支出16140元的标准实施市民化，那么深圳、东莞、广州、佛山、中山、惠州、珠海的市民化财政支出缺口可适当缩小，依次为1302.6亿元、1005.4亿元、890.9亿元、558.6亿元、251.0亿元、175.1亿元、93.1亿元。⑧江门市除外。江门按户籍人均支出为8408元，低于全省户籍人均支出标准，则江门按本市标准计算。

（三）广东农业转移人口市民化的各类民生财政支出测算

农业转移人口在城镇福利体系中所享有的基本公共服务主要包括子女义务教育、社会保障、就业培训、公共医疗卫生服务、社区公共设施等方面。2017年广东各类地方财政支出情况具体如表4所示。近年来，广东地方财政支出加大对民生方面的投入。2017年广东在教育、城乡社区、社会保障和就业、一般公共服务、医疗卫生方面的支出占比较大。广东按户籍人口计算的人均教育支出为2764元，按常住人口计算的人均教育支出为2306元。如果按户籍人均教育支出标准计算，要为农业转移人口子女提供与城镇户籍居民同等的义务教育服务，广东每年需增加512.0亿元的教育支出。另外，按户籍人均支出标准计算，广东在城乡社区、社会保障和就业、一般公共服务、医疗卫生方面的市民化财政支出缺口依次为433.5亿元、282.9亿元、269.5亿元、259.9亿元。

表4 2017年广东各类地方财政支出情况

表5进一步列举了2017年珠三角地区8个农业转移人口净流入的地级市在一般公共服务、教育、社会保障和就业、医疗卫生、城乡社区五类民生财政支出的情况。按户籍人均支出计算，深圳的这五类民生财政支出都是全省最高的。而按常住人均支出计算，珠海在这五类民生财政支出中普遍投入较大，人均享受的公共服务水平较高。考虑地级市之间实行公共服务均等化，各市如果按广东全省户籍人均一般公共服务支出1455元的标准实施市民化，那么除中山和江门⑨中山、江门的一般公共服务支出按本市户籍人均标准高于按省户籍人均标准，不计算按省户籍人均标准的支出缺口。外的6个地级市在一般公共服务方面的市民化财政支出缺口依次为80.3亿元、117.4亿元、8.4亿元、50.4亿元、15.8亿元、90.6亿元。类似地，可以得出各市分别按本市户籍人均和全省户籍人均标准计算的在教育、社会保障和就业、医疗卫生、城乡社区的民生财政支出情况。可见，对于这五类民生财政支出，除中山、江门部分支出类别不按省户籍人均标准计算外，其他各市按省户籍人均标准计算的支出缺口比按本市户籍人均标准计算的支出缺口要小。

四、农业转移人口市民化所面临的制度约束

地方政府在推动农业转移人口市民化的过程中面临诸多阻力，受到财政分权体制、政绩考核机制等内在体制性因素以及户籍制度、土地制度等外在体制性因素的双重约束，这些都直接或间接影响着农业转移人口市民化政策的实施。

（一）内在体制性因素

在我国当前的财政分权体制下，各级政府之间的财权和事权的划分、转移支付制度的运作都是以辖区户籍人口为基础，地方政府一般按户籍人口来提供公共服务。而农业转移人口市民化政策的实施要求按常住人口来提供公共服务，并把这公共服务支出的主体责任归于地方政府。地方政府承担着教育、社保、医疗等诸多的支出责任，而经过财政分成后留给地方政府的可用财政资金又较少。对作为农业转移人口主要流入地的地方政府而言，市民化意味着要额外负担庞大的农业转移人口的公共服务支出，而又缺乏稳定的能随人口增加而增长的财政资金来源，这就加剧地方政府事权与财权的不匹配程度。在缺乏激励和财力的情形下，地方政府往往不愿意增加公共服务支出以覆盖全部常住人口。

在当前的政绩考核机制下，地方政府往往偏好短期经济行为，把精力放在经济增长、财政收入、吸引外资等相关考评指标上，倾向于把大量资金投向与经济发展密切相关且能产生直接效益的生产性基础设施项目以及促进招商引资的产业合作平台项目上，而不愿把财政资金投向无法产生直接效益的民生福利方面。与农业转移人口市民化最密切相关的就是民生福利，且市民化的积极作用在长期才能显现，因而地方政府通常不愿意承担农业转移人口的公共服务支出。此外，在现行的体制中，农业转移人口市民化水平还未纳入地方政府政绩考核体系或在考核体系中所占权重较小，地方政府对考评范围以外的指标更是不加关注。

（二）外在体制性因素

户籍制度是影响市民化政策实施的重要的外在体制性因素之一，不仅具有人口登记和管理功能，而且形成城乡居民在公民权利和社会福利上的人为分割。在农业转移人口流动加大的情形下，户籍所起到的属地管理功能正在弱化。然而，由于地区发展的不平衡，城乡之间、城市之间的公共服务水平存在较大差距，城市地区，特别是大城市的公共服务水平较高，很多公共福利较好的城市借助户籍制度进行人口区分，优先满足本地户籍居民对公共服务的需求，而对农业转移人口不提供或较少提供当地的公共服务，这就加深了城市户籍居民与农业转移人口在享受城市公共福利方面的鸿沟。尽管国家已出台全面放开建制镇和小城市落户限制等对户籍松绑的政策，但对大城市的人口规模还是严格限制。而农业转移人口的主要流入地是大城市，市民化政策施行的最大压力也在大城市，因此现行的户籍制度仍是市民化进程的一个主要障碍。

土地制度也是影响市民化政策实施的一个外在体制性因素。现行的土地制度缺少将农村土地市场化的交易机制，农村宅基地复耕产生的建设用地指标不能用于换取城市户籍和公共服务，这使得农业转移人口无法将农村土地置换成进城的资本。在农村土地制度改革方案未明确时，他们也不敢贸然放弃农村土地权而选择到城市长期定居。如果能实行有效的土地制度改革，让农村土地置换成农业转移人口进城的资本，这可将市民化的一部分成本内化到由农业转移人口个人承担，一定程度上可减轻市民化政策实施的财政成本压力。

五、农业转移人口市民化的实施路径

根据广东地区农业转移人口的现状特征和地方财力状况，广东地区农业转移人口市民化可采用如下的实施路径：

（一）分类实施，分步推进

在不同地区，农业转移人口的流动特征、城市综合承载能力、地方财政的支付能力等方面都有所不同。因此，推进农业转移人口市民化应采用差异化策略，因地制宜，分类实施。农业转移人口市民化的实施主要有两种模式：一是逐步扩大户籍人口比率；二是缩小有无城市户籍人口间的公共服务差异。前者主要采用全面或部分放开落户限制，让符合条件的农业转移人口通过积分入户等方式成为城市户籍居民；后者将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围并不断提高保障水平，逐步缩小居住证持有人与城市户籍居民所享受的基本公共服务的差距，最终使得两者同等享受城市基本公共服务。

根据广东地区农业转移人口的现状特征和各地级市的财力状况，考虑各城市的综合承载能力，结合广东省现行的落户政策⑩详见《广东省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（粤府〔2015〕63号）。，广东分区域市民化的实施路径如下：对珠三角地区的特大城市深圳、广州而言，常住人口规模大，城市综合承载压力较大，现采用的是“严格控制特大城市人口规模”的落户政策，其农业转移人口市民化主要宜采用“缩小公共服务差异”的实施路径；对珠三角地区的大城市东莞、佛山、中山、惠州、江门、珠海而言，其常住人口规模相对深圳、广州来说不算太大，城市综合承载力仍有拓展空间，宜采用适当放开地级市落户限制的政策，农业转移人口市民化宜采用“扩大户籍人口”与“缩小公共服务差异”相结合的实施路径；对肇庆以及粤东西北地区12个地级市而言，当地的人口呈现净流出态势，适合采用全面放开地级市和建制镇的落户限制的政策，其农业转移人口市民化宜采用“扩大户籍人口”的实施路径。

在当前地方财力有限，且在受到户籍、土地等制度约束的条件下，推动农业转移人口市民化不可能一蹴而就，要抓住阶段性的重点，分步推进。根据广东推进城镇化进程的时间表，将“扩大户籍人口”和“缩小公共服务差异”两种市民化的实施模式并行推进，可划分为3个实施阶段。第一阶段，在扩大户籍人口方面，应优先解决进城时间长的、城市产业发展急需的农业转移人口的落户。进城时间长的第一代农民工为城市经济发展作出长期贡献，理应优先解决其落户，并形成示范效应。优先解决城市产业发展所急需的技术工人和一线服务人员的落户，有助于推动城市产业发展，进而增加财政收入并弥补市民化成本。在缩小公共服务差异方面，在财力有限情形下宜优先重点发展义务教育、就业培训这两项基本公共服务。广东农业转移人口具有低学历、年轻化、以已婚者居多的流动特征，其子女在城市就近入学具有迫切需要，就业培训又能弥补农业转移人口人力资本不足的问题，提高其生产力。第二阶段，在扩大户籍人口方面，应主要解决新生代农民工、举家迁移的农业转移人口的落户。具有较高技能水平的新生代农民工在城市的适应性较强，举家迁移的农业转移人口融入城市社会的需求较强，解决这两类人群的落户问题符合城市长期发展和社会融合的需要。在缩小公共服务差异方面，该阶段应重点发展保障性住房、医疗卫生、社会保障等基本公共服务，以解决农业转移人口长期在城市工作生活的居住、就医、养老等方面的需要。第三阶段，应通过户籍等方面的制度改革，真正实现户籍“一元化”，让有意愿留城的农业转移人口都能成为城市户籍居民，实现基本公共服务全民覆盖。

（二）增量分配，省级统筹

面对庞大的农业转移人口，在地方财力有限情形下，如果实现农业转移人口市民化要以降低城市原户籍居民福利为前提，又形成城市原户籍居民与农业转移人口之间的另一种不公平；如果增加流入地政府对市民化的公共福利支出要以降低流出地政府的财政支出为代价，也加剧流入地与流出地政府之间的利益矛盾。因此，要推动农业转移人口市民化，需要兼顾效率与公平。把经济“蛋糕”做大，在保证城市原户籍居民福利和流出地居民福利的存量不下降的前提下，将经济增量部分进行再分配，用于提升流入地的农业转移人口的公共福利水平，即实行“增量分配”。2013—2017年广东地方一般公共预算收入年均增长率为12.7%⑪据《2018广东统计年鉴》数据计算。，每年新增的财政资金可主要用于市民化的公共服务开支。

广东各地级市的人均公共服务支出水平差距较大，而按照现行的落户政策，人口规模越大的城市落户限制越严格。如果深圳、广州等特大城市的落户限制不放开，而东莞、佛山、中山、惠州、江门、珠海等一般大中城市的落户放开的话，部分农业转移人口就会流向一般大中城市，或者“候鸟式”地居住在一般大中城市而在特大城市就业。此时，一般大中城市财力较特大城市弱，却承担较大比例的农业转移人口的公共服务支出，终将其难以承受。因此，推动农业转移人口市民化应将增量的公共资源放在全省的盘子里统筹，实现基本公共服务均等化。这应该是一种“底线均等”，并主要以省级统筹的财政资金来达到这种均等，保证广东不同地级市的农业转移人口可享受全省平均水平的基本公共服务，而高于平均水平的市民化公共福利支出则由市县级财政自行承担。

（三）成本分担，政策联动

农业转移人口市民化的财政支出涉及中央和地方各级政府之间的成本分担问题，需要建立有效的成本分担机制。在现行的财政分权体制下，像广东这样农业转移人口多的地区按户籍人口标准所获得财政资源少，却要按常住人口规模承担公共服务支出。这种财权与事权不匹配的格局造成人口流入地政府的财力负担过重且人均公共服务水平较低，形成财政资源在区域间分配的不均。农业转移人口市民化的财政支出成本应由中央财政、省级财政和市县级财政共同负担，改革按常住人口规模分配财政资源。考虑到广东地区农业转移人口较多且有近六成的农业转移人口来自省外，特别应加大中央财政对吸纳省外农业转移人口较多的省区的转移支付力度。中央财政在分配基本公共服务、农业转移人口市民化奖励资金等专项资金时，应对吸纳农业转移人口较多的省区给予重点支持。

从长远来看，农业转移人口市民化的有效实施还需突破各种体制性因素的约束，推进政绩考核机制、户籍制度、土地制度等相关制度的联动改革。在政绩考核机制方面，未来要适当淡化经济增长率、招商引资等短期指标，强化民生福祉、区域协调发展等考核指标，尤其要将农业转移人口市民化率、农业转移人口所享受的基本公共服务水平、基本公共服务覆盖率等指标纳入对地方政府和官员的考核体系中，形成有效的激励机制。在户籍制度方面，农业转移人口市民化的方向是最终建立“一元化”户籍制度，通过逐步放开大城市的落户限制，促进劳动力自由流动，使大中小城市的农业转移人口都可成为城市户籍居民。在土地制度方面，探索建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量相挂钩机制，开展农村土地制度市场化改革，使农村宅基地复耕产生的建设用地指标可带到农业转移人口流入地换取城市的户籍和公共服务，将农村土地置换成农业转移人口进城的资本和社会福利，真正实现农业转移人口市民化。