日本垃圾分类及其对海南生态文明建设的启示

水 木 晴 美

在城市化进程不断推进的背景下，我国城市垃圾问题尤为严重，以至于不少城市的焚烧厂、填埋场地基本陷入“紧急状态”。虽然垃圾分类处理的法律法规也在相继出台，但是至今垃圾分类技术仍停留在初期状态，城市垃圾依然是亟待解决的大问题。日本在垃圾分类和资源再生方面走出了一条独特的成功之路。日本不是将某些东西作为垃圾处理，而是作为“再生资源”回收。[注]人类可利用的资源可分为两类：一是不可再生资源，二是可再生资源。再生资源就是不可再生的在人类的生产、生活、科教、交通、国防等各项活动中被开发利用一次并报废后，还可反复回收加工再利用的物质资源，它包括以矿物为原料生产并报废的钢铁、有色金属、稀有金属、合金、无机非金属、塑料、橡胶、纤维、纸张等。日本垃圾分类处理模式证明，通过垃圾分类能够分离出宝贵的再生资源，并且分离出的资源越多，焚烧或填埋的垃圾量就越少。垃圾分类得当不仅节能减排、节约宝贵的土地资源，而且能够防止环境污染，对于全球环境资源的压力起到缓解作用。垃圾问题如今已经成为全球性的大问题，日本先进的垃圾分类处理和资源再生经验，不仅对日本，对世界各国来说都意义深远，具有很大的借鉴价值。正如有人说：“混同一起是垃圾，一分为二变资源”。垃圾何去何从，取决于一个国家的发展水平与文明程度。垃圾是源源不断的“财富”，国家、政府和公民只有协同一致努力回收资源、减少垃圾产量，才能停止资源浪费，保护环境。

2018年4月，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话中强调：“海南要牢固树立和全面践行绿水青山就是金山银山的理念，在生态文明体制改革上先行一步，为全国生态文明建设做出表率……要实行最严格的生态环境保护制度，构建高效统一的规划管理体系，率先建立现代生态环境和资源保护监管体制”。[注]《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，《今日海南》2018年第4期，第6页。为了深入贯彻习近平总书记“4·13”讲话精神和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，中共海南省委于2018年5月13日部署了12条规范性要求，其中“加快生态文明体制改革，建设国家生态文明试验区”作为重要一条被列入部署，再次明确要在海南实行最严格的生态环境保护制度、推进生态环境治理体系和治理能力现代化、推动形成绿色生产生活方式。[注]《中共海南省委关于深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和〈中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉的决定》，《今日海南》2018年第5期，第16页。

近几年，我国海南在生态文明建设中取得了一定成果，包括生态环境立法、环境卫生治理等方面。但是，海南在垃圾处理问题上仍然存在垃圾分类简单或无科学分类标准，设备老旧，处理技术落后，有毒有害物质未经有效处理，焚烧地、填埋地严重告急，垃圾产量已远超出本省的填埋场和焚烧厂的处理能力，不可降解塑料制品使用猛增等问题。因此，不及时解决这些问题，海南生态文明建设将面临很大的考验。

目前，国内已有不少关于日本垃圾分类处理的研究成果。张佳梅的《从法制来看日本的生活垃圾处理》是从法律角度探讨垃圾的治理问题；吕维霞、杜娟的《日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示》是从公共管理的视角对日本垃圾分类管理进行分析，提出以公民参与为中心的治理机制；江秋凤的《日本城市垃圾分类收集处理对策及其对我国的启示》是以日本垃圾的处理方案为主进行分析，并提出我国必须要结合自身情况进行创造性的变革的观点。也有学者从社会学、心理学、经济学领域对日本垃圾处理问题进行研究。但是从宏观到微观、从理论和操作层面对日本垃圾分类进行系统全面分析的论文屈指可数。目前，虽然有一些针对海南垃圾分类问题的研究成果,但其数量少,还缺乏深层分析和系统性。

本文将从宏观和微观角度梳理日本垃圾分类与资源再生的经纬及其背景,从东京都和德岛县上胜町的垃圾治理中总结出若干经验教训。与此同时，在借鉴日本先进经验的基础上，结合海南自身情况为海南垃圾分类和资源再生提出一些对策建议。如何借鉴日本等发达国家的经验来解决好垃圾分类和资源再生问题关系到我国海南生态文明建设的成败，对海南正在推进的自由贸易港建设也将产生重大意义。

一、日本垃圾分类、资源再生与法制建设

垃圾分类处理既可减少垃圾处理量，也能使资源被回收利用，可谓一举两得。本土资源严重匮乏的日本为了解决资源短缺的问题，自20世纪80年代起制定和实施了一系列有关垃圾分类处理的法律和政策。经过40年的努力，日本在垃圾分类和资源循环利用方面成为了世界典范。

(一)垃圾分类向资源再生的发展历程

日本的《废弃物处理及清扫法》中，废弃物是指垃圾、大件垃圾、燃烧残渣、污泥、粪尿、废油、废酸、废碱和动物尸体等(不包括放射性物质及其污染物)。依照该法，产业废弃物是企事业单位在经营活动中产生的废弃物，法定为20种类，除此之外均归属于一般废弃物。[注]《废弃物处理及清扫法》第2条，《判例六法》，东京：有斐阁，2014年，第972页。因此，生活垃圾归属于一般废弃物。一般废弃物由城市和乡镇环卫部门负责处理，包括定点收集和自送的垃圾。产业废弃物原则上由企事业单位自行处理。而对人的健康和生活环境有害的垃圾属于特别管理的一般废弃物，会对这类废弃物进行非常严格的管理。我国《城市生活垃圾管理办法》中城市生活垃圾是指城市中的单位和居民在生活及生活服务中产生的废弃物，以及建筑施工中产生的垃圾。因此，我国的城市生活垃圾相当于日本的一般废弃物和产业废弃物。

日本因有限的土地和资源，截至20世纪50年代可再生垃圾比现在还多，接近循环型社会。但是随着经济高速发展，工厂排出的产业废弃物、都市开发的建筑废材大量排出，到20世纪60年代出现垃圾处理难的大问题。垃圾处理量从1960年的891万吨达到1980年的4 394万吨，20年间增加5倍以上，导致日本全国各地的大部分税金都投入到焚烧炉的建设中。另外，1950年17 000吨的塑料垃圾产量到了1980年猛增到7 518 000吨，这种不易填埋的垃圾因燃烧产生有害气体造成严重的大气污染。[注]《德岛县上胜町“无用·垃圾·浪费为零运动”》，https://www.nippon.com/ja/guide-to-japan/gu900038/。东京都的垃圾产量也逐年增长，1965年垃圾日产量7 903吨，到了1971年则达到13 971吨。[注]俞剑文:《日本垃圾分类模式的再审视和反思借鉴》，《智能城市》2018年第14期，第101页。

1983-1988年，日本全国的垃圾年增长率为13%，11个大城市的增长率则达到23%，接近全国平均值的2倍。[注][日]寄本胜美：《垃圾与资源再生》，滕新华、王冬译，北京：世界知识出版社，2014年，第34页。20世纪80年代，日本主要采用焚烧的方法处理垃圾，其结果是日本焚烧厂的数量占全球的70%，排放的二恶英含量严重超标，成为“二恶英帝国”。[注]覃振桃：《刍议日本垃圾分类处理中的新变化及其启示》，《价值工程》2013年第21期，第317页。日本政府痛下决心治理垃圾，从垃圾源头入手，发起垃圾分类和资源回收运动，从废弃物中分类出更多的回收资源，这样最终焚烧和填埋的垃圾量减少很多。自20世纪90年代开始，日本推行3R政策，[注]3R政策中的第一个R是Reduce(减少)，第二个R是Reuse(再利用)，第三个R是Recycle(再生)。进一步落实垃圾减量和资源循环利用。到2008年，东京都的垃圾年产量减到20年前的一半，可见垃圾分类管理取得的显著成效。21世纪以来，以促进环境治理和资源保护的全球化为宗旨，日本政府又给出用药更猛的“处方”，即制定了垃圾循环利用率指标。该指标的设定目标是，在2010年达到16%的循环利用率，2020年则达到18%。[注]吕维霞、杜娟：《日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2016年第1期，第40页。为此，许多地方政府从侧面扶持市民开展丰富多样的资源再生活动，积极策划和尝试各种形式的宣传活动，使民众增强自觉性，关心资源再生，懂得资源再生文化城市的建设要双管齐下，除了国家层面的政策外，还要依靠市民的自治和参与。

(二)垃圾分类与资源回收的法制建设

日本在垃圾分类到资源回收利用方面之所以取得显著成效，是因为民众对垃圾分类的参与度高和责任心强。还有一个关键因素是及时制定和完善相关法律制度。可以说，垃圾分类与资源回收的法律制度是日本在这方面取得成功的基础和保障。20世纪下半叶，日本相继出台了垃圾治理的相关法律法规。为解决废弃物增多问题，1970年日本颁布了《废弃物处理法》；1991年，为实现促进资源、废弃物循环利用颁布了《资源有效利用促进法》；1993年出台了《环境基本法》。在垃圾分类回收方面，1995年出台了《包装容器分别收集及再生利用法》，1998年颁布了《家电再生利用法》；为促进物质的循环，减轻环境负荷，2000年出台了《推进循环型社会形成的基本法》，本法明确规定全民尽量使用耐用物品、可回收用品并协助做好垃圾分类工作，经营者必须承担经营产生的垃圾回收责任。此法律规范了形成循环社会的基本原则，为环境治理确定了战略目标。[注]张佳梅：《从法制来看日本的生活垃圾处理》，《科技创业月刊》2011年第17期，第114页。

综上可见，日本针对环境问题的法律建设已形成较完备的体系，为垃圾处理提供了法治保障。今日日本再生资源回收率的提高得益于基于相关法律法规而建立的垃圾分类收集、集体回收等资源利用体系。

二、东京都的垃圾减量管理

垃圾分类收集是回收资源再生和垃圾减量必不可少的关键步骤，一旦未能在分类环节处理得当，不仅资源无法再生，而且会导致二次污染引起垃圾量剧增。然而，无论是可燃、不可燃的垃圾，还是大件垃圾，收集后的筛分回收并不能做到彻底处理，最好的解决办法是通过资源再生处理中心对分类垃圾和大件垃圾进行彻底筛分、回收，实现垃圾资源化和减量的目标。

(一)新宿区垃圾减量、回收利用的管理体系

日本垃圾的收集、资源回收等具体处理工作均由各城区独立实施。新宿作为国际信息、文化据点，其发展势头非常惊人，是东京都最繁华的中心地带。新宿区位于东京都23区的正中央，面积18.22平方公里，截至2018年4月1日，人口为342 867人，人均每日垃圾量为610克，垃圾大部分被运到东京都垃圾处理工厂或填埋场。[注]薛亮：《日本东京都新宿区垃圾分类经验》，《科学发展》2017年第7期，第66页。

由于投放不同种类垃圾到垃圾点的日期不同，因此居民需要严格按照区政府公布的垃圾收集指南，在回收日的上午8点前将垃圾袋(统一执行一个标准)放到指定的收集点，逾时者须将垃圾带回家等待下次投放。垃圾的投放时间固定化避免了长时间堆放垃圾对环境造成的污染。东京都各辖区细致地划分了垃圾种类与收集日，可燃烧垃圾每周集中收集2次，金属、陶瓷、玻璃每月2次，资源回收每周1次，大件垃圾采取预约制，须事先向清扫事务所预约或通过互联网(全天候网上预约)提出申请。为了不给邻居和回收工作造成不便，每个人在投放垃圾和资源时都要遵守本区的相应规则。

新宿区政府对资源和垃圾的丢弃方法都做了严格规定和详细指导说明。比如，物品印有“塑料(プラ)”标志，包括塑料瓶子、杯子、托盘、盒子、吸管等容器，点心、冷冻食品、软包装食品的袋子、盖子和把手等为资源垃圾，每周收集1次，资源垃圾回收站的注意事项上详细写明脏污状态的不属于资源垃圾，即便印有“塑料”标志，但脏污清洗不干净的塑料制品不能作为资源被回收，而是作为“可燃烧垃圾”处置；把尚未用完、无法清除污渍的东西作为“可燃垃圾”丢弃时，要求装入贴有标签的容器或能看得见其中物品的聚乙烯袋后才能丢弃。在垃圾的丢弃方法上，垃圾分类栏目中明确规定可燃垃圾，包括厨房垃圾，纸屑，木屑，印有“塑料”标志之外的文具、玩具塑料制品，橡胶，皮革类，纸尿布，生理用品，化学抹布和香烟的烟头等。可燃烧垃圾每周收集2次，要求回收日早上8点之前投放。注意事项上还要求用厚纸等包好玻璃、签子等尖锐物品，注明“危险”字样；规定企事业单位垃圾有偿收费，并贴上垃圾处理券后投放到垃圾收集站等等。[注]《新宿区概况》，http://www.foreign.city.shinjuku.lg.jp/cn/aramashi/aramashi_1/。

总之，根据区政府发布的资源和垃圾丢弃方法的指南，垃圾按如下步骤回收：指定日期投放→环卫车搬运→居民轮流清洗垃圾站点→被搬运人员贴上拒收标签的垃圾(混同或记错投放日的垃圾)带回家重新分类后再投放。从垃圾投放、收集搬运到垃圾站点的清洗，每个环节都体现了政府与民众的相互配合与落实到位。

(二)新宿区环卫机构的职责

区政府直辖的环卫机构和民营专业回收公司主要负责新宿区的垃圾和资源再生处理。新宿清扫事务所、新宿东清扫中心和歌舞伎町清扫中心为新宿区政府的环卫机构，其主要管理职能包括对家庭的垃圾和资源垃圾采取免费回收，对大量废弃垃圾和粗大垃圾等实施有偿回收。企事业单位的资源垃圾原则上自行处理，可以委托专业的垃圾和资源回收公司解决。凡是无法与垃圾回收公司签约的小企事业单位的资源垃圾，由新宿清扫事务所负责有偿回收。

针对65岁以上生活无法自理的独居老人、无法丢弃垃圾的残障人和85岁以上独居老人等特殊家庭，新宿区环卫机构派人上门收取垃圾；对家庭宠物尸体采取有偿处理，每具收费3 000日元；为了防止乌鸦、猫、狗等翻弄厨余垃圾，保持垃圾站点卫生，清扫中心还向垃圾站点使用人免费出借防鸟网。此外，新宿区专门设置资源回收箱，并对可回收资源的种类和注意事项都做了详细规定。例如，牛奶盒类须先冲洗沥干后捆绑，手机、随身听、掌上游戏机、数码相机、便携式摄影机、汽车导航、电子字典、计算器、遥控器、AC适配器、配线等的配件以及用过的干电池等等。

(三)东京都垃圾填埋前的流程

东京都的垃圾废弃物填埋处理场，承担着东京都23区的生活垃圾和中小企事业单位的一部分产业废弃物的填埋处理。目前，垃圾废弃物的填埋，主要在中央防波堤外侧填埋处理场和新海面处理场B区块进行。垃圾填埋前的流程包括垃圾回收和搬运、焚烧和破碎垃圾的中间处理以及填埋环节。

1.垃圾回收搬运环节

各区的清扫事务所按可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾、资源的种类分别回收垃圾，并运送到各自的中间处理场。如果搬入地点较远，还需要在中转所换成大型集装箱车，这样方便高效率地进行公路运输。根据需要也采取船舶运输，通过水上运输将不可燃垃圾运到东京湾岸的中间处理场进行处理。而集装箱船比集装箱车运输量大，可以一次性完成运输。

2.焚烧和破碎垃圾的中间处理环节

为了减少垃圾的填埋量，延长最终处理场的使用年限，需在填埋前利用中间处理场焚烧和破碎垃圾。中间处理场由东京都23区清扫事务组合运营。可燃垃圾在处理场焚烧后，一部分炉渣可用作建筑原料。而对于不可燃垃圾要在处理中心破碎后，通过磁选机从中选取铁、铜和铝等金属作为资源被回收，将最后剩余的残渣压缩在填埋处理场填埋。大件垃圾处理场则负责解体和破碎处理，从中选取并回收资源。回收的铁等金属资源在出售前被储存在中间处理场的仓库进行保管。

3.填埋及填埋场管理

在中间环节处理场焚烧和破碎后的残渣垃圾被运送到填埋场后，首先要对填埋的垃圾称重，然后再运到填埋场按照垃圾种类加以区分。当填埋的垃圾达到一定的厚度后会进行覆土作业，即每3米半覆土一遍，如此反复的“三明治式”做法，以防止垃圾的飞散，臭气扩散，产生害虫和发生火灾。

填埋的相关业务由东京都环境局废弃物填埋管理事务所负责。东京都环境局废弃物填埋管理事务所除了填埋作业外，还对驱除害虫和危险物品等进行全面管理，如在填埋地布设排气管。因为填埋的废物产生沼气，所以需要打入排气管，从填埋地中抽出沼气，以预防煤气引起的火灾发生；在防虫对策方面，为了确保卫生环境，每天调查苍蝇繁衍情况，喷洒药剂；为防止垃圾、尘土飞扬和火灾，处理场定期喷水；垃圾搬运车则在清洗车体污泥后方可离开处理场。

东京都环境局废弃物填埋管理事务所对东京都23区的家庭垃圾和中小企业的部分工业垃圾以及上下水道设施排出的污泥等城市垃圾进行填埋处理。[注]一般废弃物是指家庭产生的可燃垃圾、焚烧灰和大概15厘米以下破碎的不可燃垃圾等(铁、铝等除外)。产业废弃物是指中小企业排出的污泥、燃烧壳、煤尘、矿渣、金属屑、玻璃渣、混凝土、陶瓷渣和橡胶渣等。城市设施废弃物是指下水道污泥、上水废料等。东京都每年的废弃物填埋量达45万余吨(详见表1)。[注]《废弃物与资源循环》，http://www.kankyo.metro.tokyo.jp/resource/landfill/final_disposal/intermediate.html。作为东京港内的最后一个处理场——新海面处理场一旦填埋终结，那么在东京港内要确立新的填埋场将极为困难。为此，东京都全力以赴延长现有垃圾填埋场的使用年限，努力实现循环型社会。具体采取的措施包括：(1)遵守与环境有关的法令、基准、协定等，防止填埋场污染周边环境；(2)努力延长填埋场的使用寿命；(3)推进节约资源与能源，抑制温室效应气体的排放，减轻环境的负荷；(4)通过对垃圾填埋场等的参观学习，提高构筑循环型社会的环境意识。

表1 废弃物填埋处理量 (单位:万吨)

资料来源：《基于家电回收法的正确处理办法》，http://www.kamikatsu.jp/docs/2017120500011/。

由此可见，管理就是保护，垃圾分类与资源再生管理是环境保护的重要一环。东京都在垃圾分类、搬运、筛分回收资源和最终填埋处理方面已形成较为完善的科学管理体系。科学的垃圾分类与合理限制垃圾排量是垃圾管理制度的核心。

三、德岛县上胜町“零垃圾”的管理及其成效

“零垃圾”是指让废弃物彻底归零。日本四国德岛县最小、最偏僻的小镇上胜町，位于胜浦川上的群山之中，交通运输非常不便，加上大量年轻劳动力流失，截至2018年1月人口总数为1 582人，其中65岁以上老年人过半数，80岁高龄老年人占四成，老龄化程度极其严重。[注]《基于家电回收法的正确处理办法》，http://www.kamikatsu.jp/docs/2017120500011/。20世纪90年代，上胜町的垃圾处理要么焚烧，要么丢弃到山中。在野外焚烧垃圾严重污染环境，对居民的健康也带来不利影响，还夺走了原本的风光旖旎。为此，2000年，上胜町政府关闭了仅有的两座垃圾焚烧炉，并大力宣传垃圾分类和资源利用。2003年，上胜町开始了“零垃圾”运动，政府和居民决心携手共建生态家园，立志在2020年前实现全町“零垃圾”的目标。[注]《德岛县上胜町：日本第一的精细化垃圾分类》，https://www.nikkei.com/article/DGKKZO87296540W5A520C1NZ1P00/。这不但解决了令人头痛的垃圾问题，还实现了人均年收入过千万日元的壮举。

(一)上胜町“零垃圾”的管理

为了从源头解决垃圾问题，上胜町政府委托非营利组织“Zero Waste Academy”管理和制定垃圾分类及资源化回收方案，并经营上胜町唯一的垃圾回收站。具体落实在两个方面：第一，不设置垃圾清运回收车，全镇仅有一处垃圾回收站，全年开放，居民需自驾汽车将垃圾运送到回收站，并将已分类好的垃圾投放到不同标识的回收箱。自家产生的厨余垃圾则不回收，由居民自行堆肥，然后回用还原食材，从而形成循环利用。第二，垃圾分类方面，在可燃与不可燃垃圾基础上再细化回收再生和不可回收再生。

上胜町还鼓励町民对生活垃圾进行最有效分类和资源最大化利用，2015年，上胜町生活垃圾分类13种45类，如金属5类、塑料6类和纸9类等。“Zero Waste Academy”制定了垃圾资源回收积分和“零垃圾”认证的制度。对参与垃圾分类的家庭每月通过摇号方式选出十户家庭给予1 000日元作为奖励。镇上共有7家旅馆、商店获得“零垃圾”认证的殊荣。上胜町垃圾分类的精细化使得垃圾回收再利用率达81%，厨余垃圾被堆进了肥料桶，居民将自种的菜供给餐厅，实现了人与自然和谐共处。[注]《基于家电回收法的正确处理办法》，http://www.kamikatsu.jp/docs/2017120500011/。

(二)上胜町“零垃圾”运动的成效

上胜町的“零垃圾”运动，不仅为居民带来了优美的环境，还吸引了很多游客前来参观、学习和体验生活，一年接待来访人数约达4 500人，游客的到来带动了町内服务行业的收入，游客入住的酒店都使用生物燃料取暖。不仅如此，这里全年可食用的叶子多达320种，鲜花色泽均匀没有污染堪称上品，日本的高级料理店、礼仪店的70%以上鲜花都来自上胜町，纯天然的树叶还出口到欧美等地。目前，上胜町从事农业生产者约190人，其中年收入过千万日元者不足为奇。[注]《德岛县上胜町“无用·垃圾·浪费为零运动”》，https://www.nippon.com/ja/guide-to-japan/gu900038/。

上胜町居民让上胜町实现“零垃圾”，每月人均收入过百万日元，80岁以上老年人仍为纳税人。在这个日本最环保的小镇内，根本找不到垃圾箱的影子，全镇仅设置一个垃圾回收站，回收站把有色和无色的玻璃瓶分开洗净晒干后循环再利用，铝罐、衣类、电池、纸箱等各尽其用、各安其所。上胜町的每个角落都体现出居民的环保意识，这里将用过的东西循环利用，废弃物变为资源再生，节能减排的垃圾分类水平达到了极致。

上胜町“零垃圾”运动成功的关键是3R政策落实到位。“3R”指的是减少(Reduce)、再利用(Reuse)和再生(Recycle)。其中，第一个R是减少将变成垃圾物的使用量。比如，不购买多余的东西，不使用非环保物品。第二个R是不将使用过的东西扔掉而是要进行循环利用。比如，重复使用瓶子，把旧瓶子做成灯具使用等。第三个R是想办法让废弃物成为资源。比如，将旧报纸、瓶子、罐子等作为资源灵活分类利用。日本上胜町在全世界率先落实了3R政策，最终实现了垃圾彻底为“零”的“循环型社会”目标。

四、日本垃圾治理对我国海南生态文明建设的启示

日本通过制定垃圾分类处理的法律制度和不断完善相关的管理体系，不仅有效地减少了垃圾的产生量、处理量，还提高了资源的利用率，基本实现了人与自然和谐共处的生态环境。近年，海南经济发展较快，在垃圾治理上也取得了一些成效，但海南在生态文明建设中实施垃圾治理不久，存在亟待解决的一些问题，而日本的经验对海南实施垃圾治理具有一定的借鉴价值。

(一)制定、完善海南垃圾分类的地方法规与管理体系

海南作为国家旅游岛，随着旅游人数的逐年增加，生活垃圾产生量倍增，其污染正在严重侵蚀土壤、水源和大气，影响生态环境。因此，有必要制定符合国际旅游岛的地方性法规，加强垃圾分类措施，从而大幅度减少垃圾产生量，降低垃圾焚烧负荷，延长垃圾填埋场的使用年限，以解决海南岛上有限的土地资源和生态环境的问题。

从海南省主要的4个垃圾处理厂的现状可见，各垃圾处理厂均超负荷运行，无法满足当地生活垃圾的处理任务。另外，除三亚市垃圾填埋厂有人工进行塑料、金属和纸张等的简单分类外，其他地区的垃圾厂基本不进行分类。在处理技术上，各厂对有毒有害物质或危险物品均不进行分离，根本无法保证无害化处理，而且造成了可回收资源的严重浪费。日本在垃圾分类处理上取得成功的主要原因之一就是及时制定了垃圾分类回收利用的一系列法律法规。例如，《家电再生利用法》《机动车回收利用法》《包装容器分别收集及再利用法》等法律的出台，解决了垃圾分类中资源回收利用的问题。针对垃圾分类处理问题，海南省可以根据各城市的功能与定位，建立综合性环境规划和垃圾分类管理机制，以法律法规的形式规定垃圾回收的种类和环境标准，确立整体指导模式，完善垃圾分类处理环保的法律体系。

20世纪90年代以后，我国相继出台了《城市市容和环境卫生管理条例》《固体废物污染防治法》和《城市生活垃圾管理办法》等法律法规。根据前述法律法规，三亚市可以制定和编制《三亚市生活垃圾分类管理条例》和《三亚生活垃圾回收指南》。通过实施地方法规和垃圾回收指南，确定资源类废弃物每周回收时间，规定生活垃圾回收次数和使用专用垃圾袋等，使其形成常态化。通过法律加以明确规定各类垃圾回收的问题，便于政府建立精细化的垃圾分类管理体系，便于明确各职能部门的责任和管理，便于市民参与、把握垃圾的合理分类。

(二)建设生态城垃圾处理中心

我国垃圾分类管理还处于发展阶段，需要借鉴国外的先进经验。在海南生态文明试验区建设中，要制定符合海南实际情况的垃圾减量和资源再生的长远规划，引进国外先进的垃圾处理技术。可率先在海口市和三亚市建立生态城垃圾处理中心，中心主要包括垃圾的破碎、金属回收工厂，废弃物填埋处理厂，垃圾焚烧厂等，基本覆盖垃圾处理的每个环节，形成一个科学填埋型、自然回归型和填埋地有效利用型的生态环保体系。[注][日]寄本胜美：《垃圾与资源再生》，滕新华、王冬译，北京：世界知识出版社，2014年，第154页。至于资源再生设施建设的资金投入方式，地方政府可借鉴日本的经验，与企业、社会团体、个体经营者携手合作，建立以政府为主导、多元主体合作的垃圾治理机制。与此同时，鼓励并支持企业、个体经营者参与垃圾回收利用，以保障垃圾处理工作有序进行，使资源再利用形成持久性再生循环。

(三)积极开展环保宣传教育，提高市民参与意识

从“零垃圾”的日本上胜町经验可见，垃圾分类处理并没有多高的技术含量，重要的是全社会的积极参与。日本通过颁布《有关增进环保意识以及推进环保教育的法律》，将环保以法律形式确定，在全社会开展环保教育活动。

我国海南地区对垃圾分类和资源回收的认识仍然不足，有必要借鉴日本的经验，大力加强环保宣传教育。宣传教育应具有多渠道性、持续性和多样性的特点。多渠道性是指学习者可以通过政府的宣传培训课程、学校教育课程和参观垃圾处理厂等多渠道来了解和掌握环保知识。持续性是不断完善垃圾的分类和资源再生的管理方法，与其相关的宣传教育工作也持续不断进行，一方面起到督促作用，另一方面加强公民和企业的社会责任感。多样性是指政府通过垃圾分类指南的宣传册、电影公益片、政府网站公共宣传等形式让每个公民自觉学习、掌握垃圾分类的正确方法。

政府还要呼吁民众减少垃圾排量，督促商家减少一次性商品生产、过度包装和容器的滥用，全面禁止一次性不可降解塑料制品的使用。合理开发再生资源，积极开发无污染材料，在产品的开发和销售环节上增强环保意识，时刻为产品使用后的妥善处理着想。政府官方网站常年要有对资源回收和垃圾丢弃方法的详细指导。只有清晰明了的宣传，才利于公民理解，从而能够使公民做到精细化垃圾分类。

提高公民参与意识，使每一位公民积极主动地进行垃圾分类也是必不可少的。从日本的经验可知，公民是垃圾分类的首要源头，通过宣传、教育培训等方法充分调动公民的参与意识，事关生态文明城市建设的成败。

五、结语

日本自20世纪80年代起制定并实施了一系列有关垃圾分类处理和资源回收再利用的法律和政策，为垃圾治理提供了法律保障。针对与日俱增的垃圾，日本政府痛下决心着手治理，从垃圾源头入手，发起垃圾分类和资源回收运动，从废弃物中分类出更多的再生资源，最终减少焚烧和填埋的垃圾量。东京都新宿区作为首都的中心地段，严格执行垃圾分类和资源回收的相关规定，明确规定环卫机构的职责，科学制定垃圾填埋前的流程，以此保证中心城区生活和工作环境的整洁干净。而日本四国德岛县的小镇上胜町通过实行“减少、再利用和再生”的3R政策，实现了无废弃物的“零垃圾”社区。经过几十年的努力，日本的垃圾分类管理、资源再生理念和先进的垃圾处理技术成为世界典范。从垃圾分类到资源再生体系的每个环节都能体现出日本政府、企业、民间组织和公民等从上到下的相互配合与协调治理。

我国随着城市化进程的加快，垃圾问题日渐明显。新时期具有特殊使命的海南在解决垃圾分类处理问题上，既要借鉴日本的经验，更要切合海南实际情况，以减量化、资源化、无害化的生活垃圾管理为理念，建立一套先进的垃圾分类管理体系，制定一系列的地方性环保法规。与此同时，通过建设独具特色的生态城垃圾处理中心，从垃圾产出的源头入手，积极展开宣传教育，指导垃圾的分类与回收方法，大幅提高公民参与意识，让全社会认识到对垃圾处理问题的社会责任，从而建成国际一流、和谐宜居的生态海南。