放管服改革研究述评

聂勇钢 李彦娅

[摘 要]学界对放管服改革的形成背景、思想内涵、现实价值、实施路径等方面进行了研究，并取得了丰硕的研究成果。本文着重从放管服改革的形成背景、思想内涵、改革存在的问题和路径选择四个方面进行文献的相关评析。由于放管服改革还处于行进中，相关理论研究还不成熟，本文认为关于这一主题研究要注重丰富研究内容、运用多样研究方法、拓展研究视野，以期更好地为放管服改革实践提供理论支撑和方法指导，从而助推政府职能转变。

[关键词]放管服改革;政府职能;服务型政府;文献述评

2014年，李克强总理在《政府工作报告》中提出“进一步简政放权”。2015年，《政府工作报告》再次提出“加大简政放权、放管结合改革力度”。

2016 年，这一表述变为“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展①，即“放管服”改革。习近平总书记在党的十九大报告中强调，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”②。这就为我国行政体制改革指明了方向。随着“放管服改革”日益深入民众的日常生活，学者们从不同视角对该主题进行了积极探索，取得了较为丰富的研究成果。我们以中国知网数据库为检索对象，检索条件为主题含有“放管服”的文献，文献期刊类别为“中文核心”和“CSSCI”。从收集的102篇文献中试图梳理出关于放管服改革的主要内容，以期从中得到启发，为我们以后的实证研究或者实务操作做好铺垫。整体来看，我国学界有关“放管服改革”的研究主要集中于形成背景、主要内涵、存在问题、改进路径四个方面。

一、放管服改革的形成背景和主要内容

1.放管服改革的形成背景

学界普遍认为，放管服改革的提出有着特定的背景。从现有研究成果来看，国内学者主要是从理论渊源、实践基础、制度保障等方面，对放管服改革思想的形成背景进行了研究。

首先，放管服改革的形成有着深厚的理论渊源。翟云提出以整体性动态治理理论反思和建构新型政务服务推动政府职能转变的逻辑框架，可以使整体性治理理论体系的制度化策略更加完备，使政府行政体制改革的适应和创新能力更强、治理效果更加显著。整体性治理提倡治理层级的扁平化，注重加强政府各部门间的协作，破除“碎片化”和打破部门分割，降低治理成本、提高服务效率。③高小平、陈新明把鲁梅尔特提出的“战略—结构—绩效”④范式作为放管服改革理论的分析框架，按照战略定位、结构变革、绩效改进三位一体依次推进的逻辑使各个改革要素相互联通、相互促进以进一步提升改革的有效性。⑤秦佳巍认为“放管服”改革充分运用了治理理论的思维，放权意味着治理主体日益变得多元化;这借鉴了新公共管理理论方法论，用企业家精神来重塑政府，注重目标使命而非繁文缛节、重产出而不是投入、重妥善授权而不是事必躬亲，重参与协作而非层级节制;借鉴了新公共服务理念，新公共服务理论认为，对于行政官员而言，公民不仅是追逐私利的个体，还是公共社会群体中的一员，公民的公共权利应该是首位的，公共利益是目标而非副产品。⑥

其次，放管服改革的形成有着鲜明的实践基础。潘小娟从比较行政的角度认为，作为政府职能转变的突破口，行政审批制度改革成为近些年许多国家行政体制改革的重头戏。各国行政审批改革的重点在于“减”，即削减审批权限，放松規制，在此基础上，在“管”和“服”上下功夫。⑦李军鹏把政府机构改革作为放管服改革的实践基础，认为改革开放40年来，为适应社会主义现代化建设与市场经济体制不断完善的需要，我国先后在1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008年和2013 年进行了七次大规模的机构与行政体制改革，促进了政府放管服改革不断向纵深发展。⑧张新宁、杨承训则以政府与市场的关系转变的历史变迁作为大背景，提到改革开放前后在政府调节上实现了从全能政府向有限政府转变、从指令性计划向指导性计划转变、从权力型政府向服务型政府转变，在市场调节上经历了限制甚至取消市场的作用、市场调节为辅、市场在资源配置上起基础性作用、市场在资源配置上起决定性作用等阶段。⑨安宇宏则从政府职能的视角提出从简政放权到放管结合，再到“放管服”三管齐下，是政府改革走向成熟和体系化的过程，是推动经济社会持续健康发展和全面深化改革的战略举措。⑩

最后，放管服改革的形成有着坚实的价值支撑。吴江指出从“放管”逐步向“放管服转效”方向改变可以明显地看到我国政府部门在重责任、重民生、重发展等方面的努力，在培养政府部门工作人员责任意识方面的进步，以及在构建完善的党政监督系统、实现政府服务人民方面的探索，为人民服务，便民利民为放管服改革思想的形成提供了坚实的价值支撑。王丛虎、门钰璐也提到“放管服”改革是我国政府职能转变的方向、原则和要求，也是新一届政府确定以人民为中心理念并实现国家治理现代化的内在要求，政府要构建“服务型政府”，就是要在以人民为中心理念指导下，把服务作为政府管理和社会治理核心价值的一种政府模式，放管服改革思想的形成有赖于以人民为中心理念的强力支撑。

2.放管服改革的主要内容

放管服改革蕴含着丰富的内涵，通过梳理相关研究文献可知，学者们虽然对放管服改革主要内容的表述略有差异，但在其核心观点上达成了基本共识，普遍认为放管服改革的主要内容就是“简政放权、放管结合、优化服务”。

高电玻认为“放”即中央下放行政权力，清理职能部门之间相互交叉重叠，甚至矛盾的行政权;“管”即政府部门加强监管职能，创新监管理念，改革行政监管体制;“服”即减少政府对市场经济运行的行政干预及各项行政审批制度，激发市场经济主体的活力，不断创新优化服务。张新宁、杨承训则站在政府与市场的关系处理上，提出简政放权是要“把政府不该管的事交给市场”;放管结合是“既要‘有效的市场，又要‘有为的政府”;优化服务，就是“建设人民满意的服务型政府”。王彦智认为简政放权（放）是前提，各级政府给市场、社会放权是改革的源泉;放权后的有效监管（管）是关键，能使政府走出过去“一放就乱、一乱就收、一收就死”的循环之中;各级政府向市场、社会和人民群众提供有效的公共服务（服），建设法治政府和服务型政府。毛寿龙、刘茜认为“放”是中央政府也就是国务院及其各个部门下放行政审批权，“管”是政府部门公共管理要创新和加强监管职能，“服”指的是转变政府职能，让市场决定市场的事，减少过多的行政审批等行为，降低企业和企业家市场运行的行政秩序成本。邵景均也认为放管服改革思想的科学要义是“持续推进简政放权、放管结合、优化服务”，不断提高政府效能。这三个方面分别对应放管服改革的基本前提、关键所在、最终目标。

在国内多数学者围绕以上三个方面对放管服改革的基本内涵进行解读的同时，也有部分学者尝试着从其他角度探讨放管服改革的主要内容。比如，王湘军从政府—市场—社会关系定位出发，提出“放”的核心是重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系;“管”的旨向是推进市场监管转型和社会治理变革;“服”的目的是提升政府公共服务能力。国外学者卡拉克也认为因市场、政府和社会都会存在失灵现象，这表明在地方治理结构中仅有市场， 仅有政府， 或仅有社会组织都是不够的，需要通过一种制度性安排将政府、市场及社会等主体联合起来，在协商基础上共同治理社会公共事务。放管服改革内涵也就是强调政府、市场及社会协调联动治理社会公共事务，为市场和民众提供优质的服务。再如张定安及其他学者从政府存在的问题出发，认为“放管服”改革“放”的难点是政府如何补缺位、纠错位、控越位，“管”的核心是政府管理转型，建设现代政府，“服”的核心是治理能力现代化，建设人民满意的服务型政府。

二、放管服改革存在的问题

放管服改革经过近年来各级政府的推进和落实，也出现了阻碍改革的因素，我们从以下四个方面对存在的问题进行了总结和概括。

一是放管服改革中宏观框架设计不合理。对“放管服”改革进程研究，张定安发现存在以下问题：首先，改革进程中附加功能“太多”。其次，改革政策供给“太快”。再次，现实情况“太乱”。通过对“放管服”改革推进机制的再认识，他提出存在谋划不系统、部门不协同、改革不深入、政策不落地等问题。也有学者提出“放管服”改革仍然存在不到位、不配套、不衔接等问题，如该“放”的还没完全“放”，该“管”的还没完全“管”好，如何“服”也有待系统化。各级政府顶层设计如果出现差错，在执行的过程中难免会出现各种阻滞改革的现象。

二是放管服改革中政府职能转变不到位。解安、杨峰认为政府职能转变仍然没到位，特别是市场准入中的各种许可限制仍较多，市场开放度不够高。有效监管亟待加强，特别是市场监管法律法规还存在不少盲区，监管职责不明确导致部门间扯皮，地区间监管政策不一，监管和执法过程不透明。政务服务存在弱项，个别政府部门办事手续繁琐、流程复杂，存在“门好进，脸好看，事不办”的现象;基层政府承接能力和依法行政水平需要提高，政策落实不够到位，在一定程度上影响了企业和群众的获得感。李明征也提出“放管服”的推进效果仍然“打了折扣”，存在“短板”：上级向下级层层放权，基层有些接不住;有的明放暗不放，在数字上做文章;市场和社会对简政放权的获得感不强;简政放权统筹推进的协同性不够;放权与监管不同步，放权后的监管不力;机构改革不同步，“下合上不合”。

三是放管服改革中政府部门观念提升不跟进。汪玉凯通过对放管服改革的难点调查，发现一是不作为在很大程度上可能不是真正的能力问题，而是观念等问题;二是简政放权仍然是问题的主要方面，这是政府与市场、政府与社会的关系校正的需要;三是不作为现象出现不能简单归咎于基层政府工作人员的能力和素质问题。毛寿龙、刘茜也根据调研和观察，提出至少有两个问题值得关注。其一，有些政府和部门在执行“放管服”改革时，简政放权和优化服务有形式上变化，但没有实质性变化。很多地方政府、部门以及官员依旧没有改变观念，权力的意识强过服务的意识。其二，“放管结合”演变成“加严监管”。个人办理一些较复杂、非常规、政府加强管制的业务时，仍然需要依靠传统人脉资源去协调政府关系。个人如此，企业就更难了。为了生存有的企业甚至不得不做一些违规的事情。

四是放管服改革中政府政务信息共享不全面。对于当前我国政务大数据共享，邓念国指出其发展面临体制壁垒、管理壁垒、法律制度壁垒、技术壁垒和心理壁垒等阻碍因素。一是体制壁垒，长期以来由于条块分割体制，政府信息资源在开发上缺乏统一规划，重复投资、重复建设，呈现明显的“部门化”格局，形成了一个个的“信息孤岛”。二是管理壁垒，在政务信息日常管理中，各地区各部门的信息系统往往自成体系，政府掌握的数据大都处于割裂状态，部门林立造成巨大的“数据烟囱”。三是法律制度壁垒，政务大数据的开发、整合和管理过程中常常会涉及数据的安全性、真实性和保密性等问题，相关法律法规仍然缺位。四是技术壁垒。政务大数据共享的技术壁垒主要有标准不一、平台叠加、接口不通等。五是心理壁垒，心理壁垒来自保守心理和固化思维、对安全隐患及风险的担心、对风险的规避和对问责的逃避。刘潇阳、魏楠则认为当前地方政府“放

管服”改革稳步推进，既取得了阶段性成效，也面临着“信息孤岛”问题突出问题与挑战。郑平也提出地方治理现代视角下“放管服”改革的主要困难之一是

“放管服”孤岛化问题，“放管服”信息化建设与国家、省、市等各级各部门缺乏互联互通和充分共享，一定程度上制约了行政效能的提升，给企业和群众办事创业造成不便。高学栋、李坤轩也认为目前“互联网+政务服务”存在网上服务平台普及率不高、网络化服务水平欠佳、电子档案认可和利用度低、网上服务平台的兼容性不强、部门间信息壁垒尚未打破等问题。

三、放管服改革的路径选择

面对放管服改革存在的问题，如何更好地推进和践行放管服改革，是當前学界研究的一个焦点问题。概括起来，国内学者关于放管服改革的践行路径研究有以下几点：

一是贯彻落实新治理理念。王湘军在国家治理现代化视域下提出改革调整要从碎片化转向整体化纵深化，应从顶层设计上防止改革的碎片化，加强改革自身各部分间以及与其他关联领域改革间的统筹、协调，同时要致力于从一些关键环节着手化解钳制、羁绊改革全面深入推进的一些带有基础性、全局性、战略性的深层次问题。深化“放管服”改革的着力点在于积极培育社会组织，加快社会信用体系建设，遏制并祛除部门利益，创建新型国家综合改革试验区。刘潇阳、魏楠基于整体性治理视角，认为地方政府“放管服”改革应重塑以公共利益为导向的责任型政府理念，履行政治责任，坚持以公共利益为导向，履行社会责任;构建整体性政府组织结构，推进政府间改革协同，优化政府内部横向协调合作;以数字信息技术助推改革，实现信息共享，畅通政府与社会的沟通渠道。在此视角下寇大伟、崔建锋也提出政府应采取一系列有效的措施如制定理顺审批与监管关系的法律法规，促进“互联网+”在“放管服”改革中进一步应用，理顺地方政府的横纵向府际关系，上级政府部门加大对下级政府部门的支持力度等。郑平则在地方治理现代化视角下提出“放管服”改革应精简高效整合，大力推进审批“减量化”“信息化”“标准化”“一体化”，全面实现政务服务网、行政审批在线监管网、网上批文资料网的联通共享;要包容审慎监管，适时编制智能制造、信息经济、数字经济、分享经济、体验经济等新兴经济发展导则，重点加强事中事后风险防控，在监管体制、监管执法上改变;在优化服务供给上，提高制度供给的灵活性、政策供给的精准性、要素供给的流通性、公共产品供给的竞争性。

二是遵循科学的方法原则。新公共服务理论倡议者提出政府要把握服务而不是掌舵的原则，认为对政府部门而言，需要承担越来越重要的角色是帮助民众满足他们的利益需求，而不是试图控制和为社会发展的新方向掌舵，同时不能忘记了政府公务人员是为谁而出发的。这启发我们放管服改革要时刻牢记为人民服务的根本原则。徐志群从法治的视角指出依法推进放管服改革向纵深发展，保障改革措施有效落实，我们应当着力做好以下几方面工作：依法保障放管服改革的系统性、整体性和协同性;依法保障改革措施有效落实;加强放管服改革的规范化、制度化建设;依法科学配置政府职能，加大机构改革力度。毛寿龙、刘茜从秩序维度提出：一是政府改革不仅要考虑政府秩序，而且要尊重原始秩序、市场和社会秩序，给其充分的发展空间。二是政府改革要把新制度、新规范逐步细节化，优化办事流程，压缩办事时限，关注管理和服务领域的细节安排，使硬件设施、布局到内部机构设置、工作流程、工作制度等各个方面都得到完善。三是在官员的心态和行为上确立人民公仆的服务姿态，在心理和行为两个层面建设服务型政府。四是广泛推进与强化政务信息公开和公众参与，实行网格状的合作治理。对于下一步如何深入放管服改革，汪玉凯进行了调查，发现只有从简政放权上解决好问题，才能做好后续的放管结合和优化服务。放管服改革的推进是系统性的，必须同步推进，上下衔接。同时要高度重视放管服改革，采取有力的举措，要实现改革成果最大化需要借助法制。

三是坚持人民的主体地位。“公共服务型政府”理念主张管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品，也就是说公共服务型政府是以公民为中心的政府。对于下一步“放管服”改革的走向，沈荣华认为应该：（1）持续简政放权，要加快企业“办证”改革，实现开办企业便利化;继续清理涉企收费，降低企业经营成本。（2）

完善清单管理，要以清单巩固改革成果，规范清单制定，健全设立实施监督机制。（3）强化市场监管，要彻底扭转“重审批轻监管”倾向，改进监管模式，创新监管方式。（4）优化政府服务，应积极回应社会关切，加快清理烦扰群众的证明材料和办事手续，方便群众办事。对于改革存在的问题，张定安提出“放”的方面，国家部委层面，囿于法制、观念、利益和能力，担心改革进程出现问题要承担责任，不积极回应“群众和地方点菜”，必须做出格局上的调整。“管”的方面，政府管的改革在体制、机制、法制、能力和文化等诸多方面都有寻求突破的空间。“服”的方面，要创新服务理念，优化服务方式，加强对各地政务服务体系建设的指导。李军鹏也提出随着我国进入中国特色社会主义新时代，我国放管服改革要满足人民群众对美丽中国的需要，实施市场准入负面清单管理制度，切实做好应该把关的关系生态安全的行政审批;要以人民群众的美好生活需求为导向完善公共服务体系。

四是营造公平的发展环境。高电玻指出：做好“加法”，加强监管，完善市场法律制度，建立市场信用体制，营造公平公正竞争环境;做好“减法”，简政放权，减少项目审核，推进行政机构改革，赋予地方政府一定自主权力;做好“乘法”，优化服务，拓宽融资渠道，促进成果转化，降低创业门槛;做好“除法”，消除权力寻租空间，严管公共资金资产资源，加强党风廉政建设，为政商关系“划红线”。马正其认为深化商事制度改革，营造更加公开透明便利的准入环境，进一步减少行政审批，便利投资创业。大幅压缩企业开办时间，在全国推开“证照分离”改革，通过“照后减证”，实现“减证便民”。强化竞争政策实施，营造公平竞争的市场环境，切实发挥市场机制的决定性作用。李军鹏也提到国际竞争加剧、国内竞争深化、中国特色社会主义现代化建设的新形势要求深化放管服改革，营造国际化、法治化、便利化的营商环境。深化放管服改革的主要目标是全面建设国际化、法治化、便利化的国际一流营商环境。为此，要采取切实措施，即：持续简政放权，打造国际化市场环境;加强监管创新，打造法治化竞争环境;优化政府服务，打造便利化公共环境。

四、关于放管服改革研究的反省和思考

放管服改革研究不仅蕴含着丰富的理论内涵，也体现着深刻的时代价值。在理论层面，放管服改革研究既是对党和国家深化行政管理体制改革的继承和发展，又是公共服务型政府建设的最新体现，是结合国际政府改革趋势对当今中国的深刻反映。在实践层面，放管服改革符合当前经济社会发展现状，同时又对我国政府简政放权、转变政府职能、建设服务型政府具有重大的指导意义。

1.不足之处

关于放管服改革的研究是一个理论不断深入、实践不断更新的动态过程。当前学术界对这一思想进行了多层次的研究探讨，在放管服改革的历史沿革、理论基础、主要内容、现实意义、实践路径等方面取得了较为显著的成果，为进一步研究放管服改革提供了重要的学理契机和理论启迪。但是，目前的研究也存在着一定的不足，这些不足正是学者可以重点挖掘、深入研究的着力点，同时也是弥补空白、解决问题的关键。

关于放管服改革的研究，我们基于文献综述，发现主要有三个方面的不足：

（1）研究内容上，尚未梳理出一套完整的关于放管服改革研究的体系，对于放管服改革的内涵，很多学者把国家政策、领导人的讲话、文件等中的话语作为解释，僵化地把放管服改革等同于“简政放权、放管结合、优化服务”，缺乏对其内涵的进一步探讨。关于放管服改革存在的问题，主要从理念认识不到位、政策法律法规待完善、监管缺失、部门之间协调不佳等常规的思路阐释，缺乏说服力。针对放管服改革的实现路径，学界主要从实现整体视野、特定領域、实务操作、专业站位等宏观层面来阐释，缺乏对微观具体路径的进一步研究和探讨。

（2）研究方法上，主要阐述放管服改革的实施成效，规范性研究较多，实证的理论和实践经验较少，注重理论阐释，轻实践回应，目前学者们对放管服改革的重要意义尚未进行深刻的探讨，尤其这一改革如何促进现实的中国市场经济发展需要学者们进一步研究和探索。另外一点，在关于放管服改革的实证研究中定量的研究鲜有涉及，这也是今后研究有待深化和加强的地方。

（3）研究角度上，目前的研究结果主要集中于放管服改革实践经验的归纳和总结，大多认为放管服改革是行政管理体制改革的核心，侧重于围绕改革的成效作解释性说明。放管服改革的相关研究可以为当下服务型政府构建提供借鉴意义，但在一定程度上呈现出比较零散的状态，缺乏放管服改革的整体性把握。同时少有放管服改革比较研究的成果，一方面，缺少放管服改革在我国历史发展中的纵向比较研究，另一方面，与国外的相关政府改革研究的横向对比研究较少。

2.研究展望

对于以上不足，应该重点从以下三个方面进一步深化和拓展关于这一改革的研究。

第一，丰富研究内容。将部分研究与整体研究进行有机结合。从近年来放管服改革的实践来看，贯穿其中的主线就是提高政府效率、优化为民服务。放管服改革各个组成部分之间都是紧密联系的有机体，为了更加深入了解这一改革，在研究过程中必须以放管服改革的理论为起点，以放管服改革内涵为基础，进一步研究其现实意义、实现路径，全方位、多角度地探索放管服改革所包含的理论价值和实践意义。

第二，创新研究方法。将文献分析法和历史与现实相结合的方法统一于研究过程中，注重实证和定量的方法研究。放管服改革不仅是重大的理论问题研究，更是重要的实践应用研究。因此，在研究过程中要整理分析大量国内外学者的相关专著、学术论文，在整理前人研究成果的过程中提炼观点、归纳总结，并将其作为问题研究的前提，进一步提高放管服改革研究的时代价值。同时，放管服改革研究是基于现实而提出的，可以以地域实践为佐证，避免理论论证与事实相脱节。不能忽视的一点是，可以适当运用调查问卷、个人访谈、案例研究、统计学数据分析等实证研究方法，增加文章的可信度和有效度，同时做到实践回应理论，以期推动放管服改革研究的深入。

第三，拓展研究角度。随着研究的深入，对放管服改革的框架体系和逻辑脉络的提炼和概括还可以继续深入，在阐释放管服改革的思想时，可从管理学、政治学、法学、经济学、历史学等多学科专业出发。在对放管服改革基本内容及特征的研究基础之上，还要以历史为主线，在我国的社会历史发展变迁中进行比较分析，寻找其合理的历史依据和思想渊源，达到对放管服改革的全面把握。最后，要将国内研究与国外研究统一于研究过程之中。关于放管服改革的研究不仅要立足国内，更要加强与国际学界的交流对话，关注这一研究与国外相关研究有何关系和不同，在坚持正确思想的指导前提下，吸收和借鉴国际上相关思想理念和实践方法的合理有益成分。

注释：

①国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/29/content_5059540.htm，2016-03-29/2019-03-30。

②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年11月18日。

③翟云：《重塑政府治理模式：以“互联网+政务服务”为中心》，《国家行政学院学报》2018年第6期。

④ Rumelt R. P.，Strategy Structure and Economic Performance. Cambridge Mass：Harvard University Press，1974.

⑤高小平，陳新明：《政府绩效管理视角下深化“放管服”改革研究》，《理论与改革》2019年第2期。

⑥秦佳巍：《地方政府“放管服”改革的现状及深化对策——以黑龙江省佳木斯市为例》，《中国经贸导刊（中）》2018年20期。

⑦潘小娟：《比较行政体制》，经济科学出版社，2017年，第66-67页。

⑧李军鹏：《改革开放40年：我国放管服改革的进程、经验与趋势》，《学习与实践》2018年第2期。

⑨张新宁，杨承训：《“放管服”：政府在社会主义市场经济中的科学定位——改革开放40 年的一项重要理论成果》，《学习论坛》2018年第10期。

⑩安宇宏：《“放管服”》，《宏观经济管理》2016年第8期。吴江：《“放管服”改革助推服务型政府建设》，《人民论坛》2019年第7期。

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（作者单位：南昌大学公共管理学院）

（责任编辑 矫海霞）