集团公司内部控制建设问题研究

黄小珍

【摘 要】本文以省属国有S集团公司开展内部控制制度建设为契机，在充分调研的基础上，梳理出当前内部控制建设中存在的典型问题。本文提出补足内部控制评价环节，保障内部控制体系闭环运行，以实现集团公司经营管理水平和风险管控能力的双提高。

【关键词】集团公司;内部控制建设;内部控制评价

一、引言

2008年，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了关于《企业内部控制基本规范》，确立了我国企业内部控制的基础框架。2010年五部委又联合发布企业内部控制配套指引，包括18项应用指引、1项评价指引和1项审计指引，要求上市公司率先执行。2012年，国务院国资委下发《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》，要求各中央企业构建覆盖全集团的内部控制体系，各省属国有企业逐步将内部控制建设提到议事日程。

二、集团内部控制建设总体情况

1.成立集团内部控制建设工作机构。

集团内部控制建设工作组织由建设领导小组、建设工作组和建设联系小组组成，其项目角色、人员构成及具体职责见下表所示。

  2.明确集团内部控制建设目标。

内部控制是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称。因此，集团内部控制建设目标定位为以下几个方面：

一是保证集团经营管理的合法、合规性。依法合规经营是企业最基本的要求。国有企业集团，是国民经济发展最重要的支持力量，在依法经营方面更要发挥带动性。在对集团进行内部控制体系搭建的时候，应充分考虑外部监管要求和相关法律法规，将相应的要求通过工作流程和工作要求等融入内部控制体系中，当内部控制体系有效运转时，自然而然阻止或及时发现违法违规行为，保证集团经营合法、合规。

二是保证集团资产的安全性。对于国企来说，国有资产保值增值任务艰巨。在进行内部控制建设时，通過制定一系列的资产保值增值管理制度、指标、标准、管理控制程序，通过资产检查、评估、评价等环节的有效控制，促进切实加强资产管理，确保资产在保值的基础上，实现增值。

三是保证集团经济活动的效率、效益性。经营效率的不断提高是一个企业生存的根本。集团在进行内部控制建设时，应通过对资产使用部门的职能、效率进行控制、评价，促使各项资产的使用效能得到充分发挥，提高资产的使用效率，有效控制成本费用开支，创造尽可能大的经济效益。

四是保证集团的财务信息真实可靠性。保证会计信息及时、真实、可靠，有助于公司内部管理水平的提升和决策的科学合理，也为投资者提供决策有用信息。集团在进行内部控制体系搭建的时候，应综合考虑经济业务和会计处理之间的关系，保证两者相互联系、相互制约，做到内部相互监督，防止错误的发生，保证财务报告真实可靠。

3.统一集团上下对内部控制建设的认识。

内部控制强调全员控制。公司决策层负责制定内部控制制度、经营层负责内部控制制度的具体执行、监督层负责监督内部控制制度的执行情况。因此，统一集团上下对内部控制建设的认识，有助于内部控制充分有效地发挥作用。

一是使领导层认识到内部控制终极目标是帮助企业可持续发展。通过学习，领导层深刻意识到好的内部控制体系是一套企业良性运转体系。通过风险评估，规范并明确相应风险控制措施，保证企业运营中的重大和重要风险得到控制。通过监督和评价，保证内部员工切实维护内部控制体系的正常良性运转。内部控制体系能实现集团经营合法合规、资产保值增值、经营效率提升、财务信息真实可靠，最终帮助集团实现整体发展战略。

二是使基层员工认识到内部控制建设有助于责权清晰、关口前移。基层员工通过培训和参与内部控制体系建设，体会到内部控制体系的搭建，能明确集团工作流程，提高工作效率;明确的工作要求帮助员工减少人为判断，降低犯错可能性;各部门岗位之间职责划分的清晰，减少互相推诿。

三、集团内部控制建设中存在问题梳理

通过对比《企业内部控制基本规范》（2008）规定，集团内部控制在内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五要素中存在的问题一般有：

1.内部环境：决策机制不健全，重大投资决策前置程序缺失。

内部环境是企业实施内部控制的基础，一般包括管理层的管理理念和经营风格、组织结构、人力资源政策、企业文化等。其中组织结构是内部环境的重要组成部分，而决策机制又是组织结构中必不可少的环节。

根据审阅内部控制制度发现，集团公司在股权、产业及固定资产项目投资方面存在决策机制不健全、决策流于形式的问题。一是决策环节中，未对投融资分析报告相关会审部门进行具体规定，也未对投资决策相关会议进行明确。二是项目签约环节中，未明确总经理与总经理办公会对投资协议的审批权限。三是项目后评价环节中，未对项目后评价工作成果上报流程进行规范。

2.风险评估：风险意识薄弱，存在工程非法转包、分包。

风险评估是企业及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。施工建设中例如有合同显示：工程量单价为包括材料、税费的综合单价。根据水利部《水利工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理暂行办法》规定，有下列情况之一的认定为违法分包：劳务作业分包单位除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款和大中型机械设备费用的，调研组认为该工程可能涉及非法分包。还存在未签订正式合同先行进场施工和未办理好施工许可证已进行施工的情况。

3.控制活动：固定资产管理制度缺失，集团资产面临流失风险。

控制活动是企业根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。控制活动贯穿于企业的所有层次和部门，包括一系列不同的活动，如批准、授权、查证、核对、复核经营业绩、资产保护以及职责分工等。财报数据需要经过查证、核对、复核等程序，是管理企业风险的重要指标。

集团在资产管理方面缺陷严重，不能准确反映集团资产的实际情况，容易造成集团资产流失。关于固定资产管理的制度整体缺失，未明确界定固定资产管理范围，对于固定资产的投资计划、领用、在建工程转固、登记、日常维修、大修、盘点、报废处置、后续计量、报废、内部调拨等均未作出明确规定。

4.信息与沟通：沟通不足，预算编制依据不充分，执行难到位。

信息与沟通是企业及时、准确收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在企业内部、企业与外部之间进行有效沟通。

调研中发现的突出问题是预算问题。预算涉及机构各个方面，好的预算编制离不开企业各部门的沟通协调和有效交流，所有人员都要明白依照预算进行相关事务，明白各自在内部控制制度中的作用，明白个人行为如何与他人的工作相联系。下属公司由于预算分解时对可预见的实际情况与工作进度考虑不足，对市场及业务情况预测不准确，导致预算与实际存在较大出入。同时根据访谈及抽样了解，以前年度考核未与预算执行情况构成紧密联系，考核主要以经营目标责任书为依据，致使预算管理工作不受重視，无法完全发挥预算的管理及监控职能。

5.内部监督：持续、有效监督不足，财务信息难以真实。

内部监督是企业对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷，应当及时加以改进。收入确认标准与会计准则要求不符，入账依据不充分，表单资料缺失或不完整。对部分存货未进行过库鱼的清查盘点，且出库与实际销售记录不一致，严重影响到报表的准确性。

总之，集团的管理制度基本健全，但部分制度制定较粗，未明确具体工作流程、负责岗位和工作要求，对实际操作指导性不强。集团内部控制建设中存在的问题，最终均会表现为集团管理成本上升，影响集团的经济效益，导致集团风险的增加。

四、补足内控评价环节，实现内控制度闭环运行

内部控制建设的终极目标是促进集团战略目标的实现。内部控制建设应形成“内控建设——内控执行——内控检查——内控评价——持续改进与提高”的闭环系统。但目前未对内部控制评价的开展予以制度规范，对内控的检查分散于监督审计部各项检查业务中，未全面覆盖所有内控流程，未出具评价报告，无法从整体层面反映公司内控设计及执行层面的有效性。即在实际中内部控制建设未能形成闭环，内部评价缺失，持续改进与提高无从谈起。因此，建立与健全内部控制评价制度是关键，内控制度的闭环运行，有利于及时发现问题、解决问题，有利于提高集团管理水平和风险防范能力。补足内控评价环节，重点要做好以下几点：

1.关注内部控制失效环节，保障内部控制制度健全有效。

内部控制评价是对内部控制有效性发表意见，包括内部控制设计的有效性和运行的有效性。内部控制评价的过程也是发现内部控制失效原因的过程，针对内部控制存在的问题，集团应积极查找原因，从制度设计与执行层面加以完善，合理保证内部控制目标的实现。具体有：

一是应重新梳理投资管理流程。对投资决策的程序、重点关注内容、提交资料要求、项目前期准备等予以明确，有效避免因为对项目内容不了解，调研数据不充分导致的决策失误，提高决策科学性。

二是应健全合同管理制度。督促相关单位着重从招投标管理、劳务分包采购、合同管理、财务结算管理等多个维度完善控制措施，及时按照法律法规和制度要求办理手续和证书，避免与之相关的合法合规风险。

三是应完善固定资产管理制度。各相关单位应进一步完善固定资产管理制度，明确固定资产管理范围，对其新增计划、领用、保管、处置、计量、转移等环节作出明确要求，避免出现固定资产流失。要完善固定资产各个类别出库控制措施，申请领用单据应当连续编号。要定期对固定资产进行清查盘点，并对盘点结果形成盘点报告，在经过合理程序审批后，作出相应账务处理。

四是应建立全面预算管理制度。要从业务层面提高对预算的重视度及预测水平，进一步完善薪酬考核办法，实现预算目标与考核目标的结合，预算考核与集团公司经营业绩考核相结合，考核过程中应遵循目标原则、激励原则、时效原则、例外原则以及分级考评原则。

五是应实施内部控制定期评价制度。应结合内部监督情况，定期（至少每年一次）对内控的有效性进行评价，出具内部控制自我评价报告，并组织专人根据实际情况或评价报告对内控手册进行更新维护，以确保内控手册满足集团经营和管理的需要。

2.关注内控评价人员素质要求，建立内控评价人才培养机制。

内部控制评价专项指引中提出企业在进行内部控制评价时，应重点考虑相关控制在评价期内是如何运行的、相关控制是否得到了持续一致的运行、实施控制的人员是否具备必要的权限和能力。内部控制贯穿决策、执行和监督的全过程，对评价人员素质有严格的要求。要具备与监督和评价内部控制系统相适应的专业胜任能力和职业道德素养。集团应根据自身条件，建立长效内部控制评价培训机制，提高评价人员的专业知识和业务能力，以保证评价工作质量。

3.关注内控评价结果运用，保障内控制度得以持续改进与提高。

著名管理学大师彼得·德鲁克曾说过“评价什么，就得到什么”。那么，“想得到什么，就应该评价什么”。内部控制体系作为企业管理重要的一部分，理应作为集团绩效考核的项目。将评价结果与绩效考核相挂钩，集团可建立内控责任追究制度，构筑内控体系评价闭环管理，强化各管理层级内控责任意识。需要注意的是，要保证内部控制面前人人平等的原则。内部控制一旦实施，应具有刚性和严肃性，任何人不能凌驾于制度之上，全体员工特别是高管人员都要遵守内部控制制度。

4.关注内控评价外部资源，实施内控评价内外部相结合。

内控体系的评价应注意妥善协调内外评价的关系。内控评价不能仅仅依赖于企业内部的评价。集团可考虑定期委托外部中介机构进行外部评价，通过集团内外内控体系监督部门（机构）的检查，可以全面地评价集团内控体系建设是否完备。

参考文献

[1]财政部，证监会，审计署，银监会，保监会.企业内部控制基本规范（财会[2008]7号）[S].2008-05-22.

[2]财政部，证监会，审计署，银监会，保监会.企业内部控制配套指引（财会[2010]11号）[S].2010-04-15.

[3]中国注册会计师协会.企业内部控制审计指引实施意见（会协[2011]6号）[S].2011-10-11.

（作者单位：江西省水利投资集团有限公司）