网络食品投诉举报：碎片化与整体性治理——以G省为例

文/曾凡军 江晓翠 黎英辉（..广西大学，广西南宁 50004；.广西壮族自治区食品药品投诉举报中心，广西南宁 5009）

内容提要：随着互联网经济的快速发展，网络食品交易违法行为和手段也不断翻新，给网络食品投诉举报工作带来了巨大挑战。以G 省自治区作为研究样本，依托希克斯整体性治理理论逻辑，立足于G 省网络食品生态环境，需要加强政府部门之间、政府与其他个人及组织之间的联动机制，构筑无缝隙的跨界共治网络，建立健全整体性责任机制，完善“柔性”与“硬性”制度协调机制，实现透明化的无缝隙“在线治理”。

一、引言

随着互联网时代的发展，食品的经营与流通方式越来越多元化，借助互联网进行食品交易已经屡见不鲜，甚至正成为一种流行方式。依据国家相关法律法规规定，本文中网络食品指的是在中华人民共和国境内通过网络食品交易第三方平台、其他第三方平台或者自建网站进行交易的食品。国家统计局2017年底数据显示，我国通过互联网平台订餐的用户人数已上升至3.43 亿，同比上一年增长约40%，由此可见网络食品已经走进大部分国民的生活圈。［1］尽管建有专门的食品投诉举报制度，但随着互联网的嵌入，传统的投诉举报管理已经捉襟见肘，碎片化问题愈演愈烈。突破网络食品投诉举报管理困境的路径，应当是依托当下政府治理新兴理论——整体性治理理论，将破碎的治理网络、责任机制、制度体系、信息技术进行整体化改革。

二、理论阐释

（一）整体性治理的学术意蕴

整体性治理（holistic governance）是由英国学者佩里·希克斯提出的以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对组织层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行重新整合，为公民提供一体化服务的政府治理理论。［2］整体性治理的产生是为了解决新公共管理中政府失灵的问题。上世纪90年代，全球化与信息化浪潮席卷而来，西方发达国家的政府运作模式出现了政策规制失灵、部门主义、公共服务分散化等诸多不适，“重新整合”与“整体政府”的呼声越来越高，由此，整体性治理应运而生。随后的几十年时间里，整体性治理先后在英国、澳大利亚、新西兰等发达国家扩散发酵，后也被其他国家所吸纳，广泛用于指导国家机构改革。［3］

相比以往的政府治理范式，整体性治理理论在解决政府失灵问题上有着其独门秘方。首先，它解决责任转嫁问题。通过逆部门化，将一些功能相近的国家机构重新整合成部门化的组织，以此杜绝“各自为政”“政出多门”等责任事故。其次，它解决目标冲突问题。通过整合政府治理层级、组织功能，能够化解部门碎片化带来的服务目标相冲突的治理困境。再次，它解决组织沟通问题。过于碎片化的部门体制容易加深组织沟通鸿沟，整体性治理通过协调与整合的方式，加深组织信任，提高工作效率。最后，它解决府际低效问题。借助发达的互联网信息技术，政府的公共服务流程不断再造、简化，整合成“一站式”服务，大大提高了办事效率。

（二）整体性治理与网络食品投诉举报管理的学理默契

整体性治理理论是一种以“整体政府”为核心思想的新兴政府治理图式，也是国家主席习近平治国理政新理念的重要依据，为我国全面深化改革奠定了理论基础。在网络食品投诉举报深化改革的背景下，仍然可以窥视出政府的诸多碎片化积弊，其困境、目标、实现手段方面都与整体性治理有着高度默契，可借助整体性治理理论框架构建符合我国网络食品投诉举报国情的治理策略。

1.动因耦合：智能化整合的现实需要。登力维认为，政府信息技术是当代公共服务系统理性与现代化变革的中心。为推进公共服务现代化，西方发达国家纷纷加大信息技术预算。美国早在1983年就启动了政府信息化改革，10年后，美国联邦政府更是斥资55 亿美元投入到信息技术预算，从事政府信息技术的工作人员已经达到了1.1 亿。从1993年起，英国中央政府也加大了政府信息技术预算投入，每年预算高达 5 亿英镑。［4］这些数据足以见得，加强政府信息化水平已成为整体性治理的现实动因。回归到我国的网络食品投诉举报管理问题，经过系列实地调研可知，其管理碎片化程度可见一斑，具体表现在：政府相关部门职能交叉、职责部门协作失调、投诉举报信息碎片化、信息系统欠发达等等。网络食品安全碎片化问题是伴随着互联网兴起的，其治理也应该从互联网技术上寻求突破，因此智能化整合成为网络食品投诉举报管理的现实需要，这与整体性治理中的信息技术治理动因不谋而合。

2.目标契同：建设联动性强的整体政府。我国网络食品投诉举报管理与整体性治理的目标也是契合的，两者均认同建设联动性强的整体政府，整合政府治理层级、功能，实现管理一体化。目前我国网络食品投诉举报管理主要依托电话、移动端、电子邮件、网站等技术手段，接收、采集并分析消费者的食品安全投诉举报信息。通过不同受理方式采集的投诉举报信息数据，数量庞大且存储分散化，除此之外，投诉举报核查工作还需要卫计委、工商局、甚至公安局等相关部门的配合，因此网络食品投诉举报管理目标是基于先进信息技术进行数据整理，整合政府部门责任机制，协调政府各部门间、政府与被投诉企业、政府与群众之间的多重关系，建立整体管理操作机制。而整体性治理的目标，恰恰也是为了解决政府部门分散、信息碎片化的治理困境，由此可见，整体性治理与网络食品投诉举报管理的目标高度契合，运用整体性治理理论来指导网络食品投诉举报管理是可操作的。

三、问题检视：“碎片化”困境与根源剖析

G 省位于祖国南疆，辖有14 个地级市，户籍人口5579 万。近年来，根据全国和G 省关于食品药品安全投诉举报的情况分析，网络领域食品药品安全的投诉呈增加趋势，形势较为严峻。作为G 省的首府，N 市网络食品交易第三方平台就有9 家，其中饿了么、美团网、糯米网、百度外卖这4 家平台的入网经营商户总数已达1.2 万户，2017年被查处无证照或证照不全的经营者数量达到了3925 家，如图1所示。由此可见，G 省网络食品投诉举报管理必须加快脚步，进一步完善相关工作、制度。笔者所在课题组选取了 N 市、G 市、L市等几个具有代表性的地级市作为样本进行了实地调研，发现G 省食品药品投诉举报管理工作在取得显著成绩的同时，也面临诸多碎片化问题。

（一）主体碎片化

图1 2017年N 市违法网络食品经营商户数量统计

主体碎片化指的是网络食品投诉举报中由政府、企业、投诉者、非政府组织、专家智囊团等组成的跨界共治网络破碎的情形。从近年来G 省的网络食品投诉举报现状来看，相比其他个人及组织，政府部门承担了超负荷的治理工作，似乎包揽了一切监管责任。调取G 省自治区投诉举报中心的数据，可以看到有不少投诉举报是关于外卖食品掺杂头发、网购食品缺斤少两等问题，诸如此类的食品安全问题，笔者认为该消费者应当首先向食品违法生产经营主体投诉，解决未果再寻求政府部门介入协调。也许是传统观念中对于政府监管的依赖或其他一些原因，消费者渐渐养成了“一出问题就找政府”的维权习惯，这样的习惯在国家食品投诉举报奖励办法出台以后，变得变本加厉。在笔者看来，当今的网络食品监管网络是一种畸形的、碎片化的跨界共治网络。表面上消费者、企业等主体积极参与了网络食品跨界共治，实质上却不能构成治理主体，因为他们仅仅只是参与、配合政府部门的监督，并未真正基于维护食品安全的核心目标采取各自具体的治理措施。在如此碎片化的跨界共治网络中，消费者忽视了自身重要的监管职责与义务，企业借政府的大力宣传掩盖自省自查义务，非政府组织因为无法律规制而让渡监管义务，专家智囊团只是课题项目的一个个临时组织……由此，我们应当清醒地认识到，政府占主导地位独立推行协作框架并不能解决多元参与主体的不足，［5］政府监管部门和其他个人与组织的关系并不是“管”与“被管”的对立关系，而是“对话”与“协调”的关系，他们之间的利益协调应当被充分重视。［6］

（二）职责碎片化

职责碎片化指的是网络食品投诉举报从受理到结案过程中发生的政府部门职责不清、责任转嫁形成的集体行动治理碎片化现象。首先是政府部门职责不清的问题。由于网络食品的供应链高度扁平化、一体化、虚拟化，模糊了政府各部门之间的监管职责边界，因而也导致了投诉举报核查工作无从下手的尴尬局面。［7］在网络市场这个特殊领域，其相关辅助监管部门还包括工信部、网信办、公安局及信安标委等，这些部门都与网络食品安全监管息息相关，但由于没有明确的职责规定，这些部门独立工作，缺乏协同合作意识，导致网络食品安全监管出现了破绽。［8］其次是政府各部门责任转嫁问题，我国《食品药品投诉举报管理办法》明确规定，食品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面存在的涉嫌违法行为。换言之，食药监部门成为了对接食品安全违法行为的窗口，消费者一旦遇到食品安全问题，就可以通过该 “窗口” 进行投诉举报来寻求帮助、维护自身权益。如此，无形中将食品安全监管的全部职责压力通过投诉举报的方式转嫁给了食药监部门。据N 市相关工作人员表示，“网络食品投诉举报具有鲜明的跨地域特征，即涉嫌违法主体与消费者不在同一地区，而按照我国食品投诉举报管理工作的属地管理原则，跨地域的投诉举报应当移交所在地或者涉嫌违法行为发生地县级食品药品投诉举报机构，这就给跟踪督办工作带来了不便，有时候因为与其他地区机构的协作失调影响了处理进度或者处理结果，投诉人就会将‘不作为’的帽子扣在我们身上。”可见，由于网络食品安全监管职责缺乏科学合理的梳理与整合，导致职责不清与责任转嫁问题已经越发碎片化。

（三）制度碎片化

当前，全国上下都在快马加鞭出台有关网络食品安全监督管理办法以及网络食品投诉举报相关制度，但由于“制度运动”背后缺乏科学缜密的理论基础，导致新制度与旧制度、机构重组之间产生冲突，也导致新制度施行以后带来的碎片化问题不断增加。

第一，国家机构重组以后，网络食品安全“总指挥”缺失。在此次深化改革中，国家食品药品监督管理总局不再保留，与其他部门合并为国家市场监督管理总局。然而在2016年、2017年相继出台的 《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》中却指明国家食品药品监督管理总局为主管部门，随着新一轮领导班子的组建，网络食品安全监管“总指挥”该如何分配悬而未决，大量碎片化事务已经在各地方食药监部门肩上越积越多。第二，制度重叠诱发消费者多头举报。譬如，面对网络食品投诉举报受理主体问题，不同的规章制度侧重点不同：《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》侧重于网络餐饮服务第三方平台提供者；《网络食品安全违法行为查处办法》侧重于食药监部门；《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》则认为是工商行政管理部门。制度重叠带来的恶果便是消费者缺乏制度信任，采取多头举报、重复投诉以及频繁发起行政复议，消耗了有限的行政资源。第三，制度裂解性导致部门各自为政，我国已经对食品投诉举报管理作出了顶层设计，但对网络食品投诉举报却没有进行具体规制，分散在各地方、各部门的规章制度中，导致地方政府部门各自为政。第四，制度空白带来监管漏洞。一方面是网络第三方平台问题，G 省的土特产食品在网络市场十分畅销，但国家及G 省对于投诉热点的网络第三方平台（例如微信、微博等平台），却迟迟未有具体的制度规制手段，农户通过网络第三方平台销售预包装土特产可以借助监管漏洞逃避责任，特别是G市、L 市这样的旅游城市，这类的投诉举报案件十分常见。另一方面是违法主体的认定问题，以外卖平台违法案件为例，目前N 市几家外卖平台均以子公司、代理商的形式开展线下经营活动，但由于现今法律法规均未能明确、细化第三方平台分支机构的法律责任与义务，因而阻碍了网络食品投诉举报执法工作的有序开展。

（四）平台与数据碎片化

调研结果显示，G 省网络食品投诉举报平台与数据碎片化问题十分突出。据G 省投诉举报中心的工作人员反映，目前G 省投诉举报系统与国家总局中心投诉举报系统平台尚未实现联通，由于系统开发较早，相关的业务标准的不断完善，系统的运行、维护及技术等原因，阻碍了与国家总局的投诉举报系统的联通。尽管G 省已经在筹划建立类似网络电子监管系统平台，但涉及网络食品违法行为的平台归属地、服务器往往分散化，各地部门的监管方式与手段亦非一致，监管部门与网络第三方交易平台之间又存在信息鸿沟，因而难免滋生出各自为战的困境。除了平台系统碎片化的问题以外，投诉举报信息数据网络也呈现分散、割裂的现象。G 省投诉举报平台与其他省级投诉举报平台、国家投诉举报平台以及相关承办单位，均未达成连贯、协调的数据网络，依据“属地管理”原则，分散、割裂的数据网络将给联动性强的网络食品投诉举报工作带来许多不便之处。举个例子，投诉者在A 地通过某交易网站（该网站备案于B 地分局）购买了不合格食品（该食品的入网经营主体备案于C 地分局）并随后对其进行投诉举报，假设此条投诉信息有效并且没有发生重大安全事故，那么依据属地管理原则，这条投诉举报信息数据将转接至C 地投诉举报中心，由C 地分局对接相应承办单位，必要时还需与B 地分局进行信息沟通、协同办公。倘若此案属于重大食品安全违法案件，那么A 地分局也必须参与其中，进行协调。在整个网络食品投诉举报处理脉络中，数据共享是解决跨地域网络食品安全治理的必要手段，也是整治职业打假人行动的必要保证，如果各部门信息闭塞、相互推诿，那么不排除会产生由食品安全事件酿成大规模群体上访事件的可能。

四、策略建构：实现网络食品投诉举报整体性治理

希克斯在谈论整体性政府的框架设计时，提出了诸多整合路径，如：了解与信任；获得政府组织间对话的机会；发展新的信息基础、范畴和系统；经由跨域任务获得更多整合空间等。［9］本文基于网络食品投诉举报背景下的突出问题，借鉴国内外先进经验与做法，着重从主体、职责、制度、技术四个层面构建整体性治理路径。

（一）主体层面：创建无缝隙的跨界共治网络

近年来，发达国家纷纷将食品安全监管纳入社会共治的范畴，跨界共治作为整体性治理的重要策略，其独特的治理魅力让社会各界人士大开眼界。在美国，食品安全跨界共治网络不仅包括政府监管部门，还囊括了政府专业食品检测员、流行病学家及食品科学家等专业人士在内，形成了一支高水平、专业化的食品监管队伍，保障了美国国民线上线下的饮食安全。而欧盟则建有横向、纵向的无缝隙的网络食品管控体系。其横向管控体系是指由兽医常务委员会、植物健康常务委员会等若干专业委员会构成的全方位监控网络体系；其纵向管控体系是指由欧盟委员会指定机构领导的，各成员国内部专业管理委员会设立的食品安全管理机构所组成的管控体系。［10］通过纵、横双向管控，将社会各界力量融合成一道无缝隙的食品安全监管网络，能够有效破除跨界共治出现的组织壁垒。借鉴国外发达国家的成功管理经验，我国网络食品投诉举报困境的突破途径在于协调多元主体的利益关系，创建无缝隙的跨界共治网络。依据整体性治理理论，要形成无缝隙的治理网络，必须要重视客体（即除政府以外的个人及组织）导向原则，确定基于各方利益协调的目标，有的放矢地采取激励措施，进而实现整合化、无缝隙的跨界共治网络格局。

（二）职责层面：建立健全整体性责任机制

假如把政府部门组织比作一台运转的机器，那么职责就是机器的组装说明书。没有明确的职责分工，政府组织就会运行不畅，出现监管盲点、监管漏洞。希克斯在其著作中着重强调了整体性责任机制在打破“单一机关”影响与防止部门碎片化中的关键作用。整体性责任机制的中心问题是：当没有一个主要机构或者单个部门、委员会有单独影响结果的管理权限时，如何让人们以整体性方式对结果负责，因此有必要为整体性责任机制确立相关原则。［11］换句话说，在网络食品投诉举报过程中，如何让各部门以整体性方式对整个网络食品供应链安全负责，达到网络化的无缝隙监管，就必须依靠原则分明的整体性责任机制。建立健全整体性责任机制的第一条原则，则是加强系统内的部门联动机制。创建省、市、县三级联动机制，明确与强化各投诉举报中心及其承办单位之间的联系，依照岗位职责井然有序地开展工作，形成一个整体化的联动组织。第二条原则，则是加强系统间的部门协作。网络食品投诉举报归根结底反映的是监管问题，整治网络食品违法行为不仅依靠主要监管部门，还需政府、卫生部门、发改委、公安机关、农业部门、教育部门等各部门共同发力，将网络食品安全监管与自身职责相联系，为网络食品安全共治出谋划策。因而此原则的核心要义便是解决好“管理分工碎片化”与“权限限制”问题，通过稳固的、详尽的责任说明书，将监管驱动力植入到每一个部门文化中，并内化为组织服务理念，以备在食药监部门力量不足时，能够以整体性方式对消费者负责。［12］第三条原则，则是厘清各相关部门职责边界。网络食品安全监管之所以棘手，很大程度上是由于互联网的虚拟性，使其供应链上的监管职责边界模糊不清，因此才会出现“要么一起管，要么都不管”的局面。在网络食品安全监管问题上，不可避免存在职责交叉部分，因而在解决对策中政府要明确各监管部门职责，使其边界清晰，同时还要针对职责交叉的监管环节以及可能突发的情形制定详尽的解决方案，如此才能解决职责交叉问题，为投诉举报工作减轻负担。

（三）制度层面：完善“柔性”与“硬性”制度协调机制

整体性治理理论提出，制度的协调是政府组织协调的前提条件，其中，制度的协调分为柔性制度协调机制与硬性制度协调机制。所谓柔性制度协调机制，指的是政府内部凝聚力与组织文化机制；而硬性制度协调机制则包括管理意义上的预算、人事、采购及法律制度层面的协调机制。［13］为确保柔性制度协调机制有效发挥其作用，国家与地方各级网络食品投诉举报相关单位必须保持组织文化团结，在面对网络食品安全监管突发情况、执法冲突时，各单位组织应自觉采取措施预防政府组织失衡情形的恶化和潜在的失衡危机，实行弹性化的协调方式，而非仅靠单一化和强制性的机械团结。这样的政府组织文化必须制度化但并非是使其固化为一成不变的文化或者制度，而是随着环境的变化不断革新与制度化。如果说柔性制度协调机制是整体性政府的“眼睛”，那么硬性制度协调机制就是一双铿锵有力的手，打好预算、人事、采购及法律制度的组合拳，是打赢网络食品安全监管胜仗最有力的武器。在预算制度上，实行整体性预算绩效责任制，以整体性公民需求为导向，并将财政收入与支出完全纳入预算统一管理；在人事制度上，必须组建统一的专业网络稽查工作队伍，解决与落实人员编制，保障工作队伍人岗匹配；在采购制度上，必须给予充足资金补齐硬件设备短板，例如：可加大财政预算支持电子证据取证室建设，进一步提高网络食品投诉举报执法工作的精准性、时效性；在法律制度上，网络食品投诉举报的相关制度法规应当根据国家机构改组而作出相应修改，并进行进一步整合、细化以适应监管执法的需要。譬如网络食品违法主体的认定问题，网络第三方平台及其分支机构的法律义务与责任问题，必须由国家层面出台统一的规定，填补立法空白。

（四）技术层面：实现透明化的无缝隙“在线治理”

整体性治理的一项重要策略便是智能化整合，通过引进先进信息技术服务与政务流程再造，实行彻底透明化、整合化的无缝隙“在线治理”模式。网络食品供应链具有跨地域、虚拟性与扁平化的特征，给投诉举报执法带来的难题更是层出不穷，传统的监管手段已经滞后，必须借助信息技术手段实现整合化的无缝隙“在线治理”，具体而言就是要依托大数据分析等信息技术的创新应用，搭建体系标准化、管理信息化、信息数据化的智能信息平台系统。［14］

所谓体系标准化，就是指遵循 “事权分级、协同共享”的原则，采取统建、自建与联建相结合的方式，搭建国家和省两级投诉举报信息平台。［15］其中，国家级信息平台应以系统建设、应急指挥、数据监测等业务为核心，强调投诉举报的宏观把控；省级信息平台应以受理事权审评审批、稽查执法、综合管理等具体执行型业务为核心。针对跨地域、联动性强的投诉举报业务 （例如职业打假人纠纷），可采取“总局统筹，省局协同”的统建方式建设平台系统；针对联动性不强、个案突出的投诉举报业务，可由省局在总局的允许范围内采取自建或联建相结合的方式自行建设平台系统，实现“携手办公”。所谓管理信息化，就是指构建一站式、透明化、智能化的投诉举报服务体系。通过物联网与大数据分析技术，将投诉举报的各个受理环节情况与进度按照时间轴的列表形式在终端平台上呈现给投诉举报人。这样的智能服务体系类似于人们熟悉的物流追踪平台，可以调动公众监督积极性，同时通过大数据比对，可以避免投诉举报人重复投诉、多头投诉带来的行政资源浪费。所谓信息数据化则主要指投诉举报数据清洗与数据共享。针对投诉举报数据分散化与碎片化的现状，首先应当进行数据清洗，即由国家级单位牵头，设立国家数据库以及全国统一的信息化标准规范体系，然后由各地方级单位依据数据标准对本区域所采集的投诉举报数据进行筛选、分类、汇总，剔除无效、重复的信息数据，最终统一整合汇入国家数据库。数据清洗完成以后，各地方级单位还需加强数据共享，通过不断改善通信技术以取得各部门之间数据渠道强强联合，将分散化的行政相对人档案数据、监测数据进行智能化整合，以期实现所有网络食品安全监管相关部门互联互通的“在线治理”模式。除了政府内部数据共享以外，还需实现政府监管部门与各大网络食品交易平台（如淘宝网、百度外卖、美团网等）的数据流通，可以在食药监网站为其开通统一的数据通道，方便数据采集与共享，掌握实时监管动态。需要注意的是，全国上下公共部门之间以及公私部门之间实现数据共享是一项庞大的工程，其中也涉及各地方、企业机密数据，因此必须做好数据保密工作，加强系统维稳。信息数据化完善以后，将为“职业打假人” 整治行动提供科学决策与强大的数据支撑，同时也使得投诉举报工作如释重负。