长江经济带生态保护的若干问题

龚胜生 王维 张涛

[摘    要] 生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础，长江经济带生态保护是长江经济带发展战略的重点领域。当前，长江经济带生态环境的现实也相当严峻，针对长江经济带存在的水生态系统破碎化严重，水土流失和土壤退化加剧等问题，应明确长江经济带生态保护的指导思想、基本原则、目标任务和重点领域，并从法治机制、规划机制、补偿机制、监测机制、共治机制、市场机制和问责机制七个方面构建长江经济带生态保护的保障机制。

[关键词] 长江经济带;生态保护;战略问题;保障机制

[中图分类号] F205  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2019）07-0041-08

生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。长江经济带生态保护是长江经济带发展战略的重点领域，长江经济带生态保护关系着全球生态系统的良性循环、伟大中国梦的实现和长江流域的可持续发展，是建设生态文明先行示范带、生态文明创新驱动带和生态文明协调发展带的需要。《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》指出，要“将长江经济带打造成为具有全球影响力的生态文明建设先行示范带”，《长江经济带发展规划纲要》进一步指出，“长江经济带发展战略定位必须坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”，《长江经济带生态环境保护规划》提出，要“创新大保护的生态环保机制政策，强化保障措施”。

当前关于长江经济带生态保护的研究，主要集中在生态保护和绿色发展战略及实现路径[1][2][3][4][5]、生态补偿模型与机制[6][7][8][9][10]、生态与经济社会协调发展[11][12][13][14][15]等方面，既有宏观的战略路径，也有微观的机制设计，对于长江经济带的保护开发具有一定的指导意义。但是，关于这一问题的研究远未成熟，尚需要不断探索。当前，长江经济带生态环境的现实也相当严峻：化工企业大量集中，水生态系统破碎化严重，水土流失和土壤退化加剧，城市群区域大气污染严重，生物多样性锐减加重。为此，笔者针对长江经濟带存在的主要生态环境问题，提出了长江经济带生态保护的指导思想、基本原则、目标任务、重点领域和保障机制等，希望能为长江经济带生态保护政策的制定提供参考。

一、长江经济带生态保护的指导思想与基本原则

（一）长江经济带生态保护的指导思想

构建长江经济带生态保护战略体系，在指导思想要上做到“五个坚持”。一是坚持生态优先定位。生态环境是人类活动的载体，良好的生态是社会发展的依托和保障，是人类永续发展的必要条件;二是坚持绿色发展理念。绿色是生态保护的灵魂，是发展过程的规范，只有确立绿色发展理念，才能走生产发展、生活富裕、生态良好、生命健康的文明发展之路;三是坚持科学发展路径。科学发展观坚持以人为本、全面协调的可持续发展，生态保护就是在尊重自然的基础上，实现人与自然的和谐发展;四是坚持生态示范目标。长江是世界第三大江，是与南美亚马逊河、北美密西西比河相媲美的全球性生态廊道，将长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带，对于全球生态系统具有重要意义;五是坚持法治制度保障。法制是意识的引导、行为的保障，生态文明建设需要严格的生态保护法制来保障。

（二）长江经济带生态保护的基本原则

推动长江经济带的生态保护，需要贯彻六项基本原则。一是以人为本原则。良好生态是最普惠的民生，生态保护问题归根到底是民生问题，生态保护的成果应该由全体人民共享;二是生态优先原则。生态保护与经济发展在一定时间内处于对立阶段，需要从可持续发展的战略高度落实生态优先原则;三是系统协同原则。长江经济带生态保护是一个水、土、气、生相互作用、相互影响的流域生态系统，其生态保护需要从系统整体出发，不损害生态系统的整体性和多样性;四是合作共建原则。长江经济带生态保护涉及的问题众多，“天蓝、山绿、水清”的良好生态环境需要区域协作、部门联动、社会参与;五是对接联动原则。长江经济带、长江三角洲、粤港澳、京津冀都市圈都是国家重要的区域发展战略，长江经济带生态环境的全面保护，需要联合其他重点区域，全面实施生态保护工作;六是动态优化原则。生态保护是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，也不可能一成不变，需要树立因地制宜和与时俱进的发展观念。

二、长江经济带生态保护的目标任务与重点

（一）长江经济带生态保护的战略目标

战略目标是方向性问题，长江经济带的生态保护，既要直面存在的问题和面临的挑战，也要兼顾国情和民情的需要;既要有“跳起来摘桃子”的勇气担当，又要有能切实做到的具体要求。笔者认为，长江经济带的生态保护要以“生态优先、绿色发展;不搞大开发，共抓大保护”为战略定位，以“生产发展、生活富裕、生态良好、生命健康”为价值取向，以“水土气生要素一体，上中下游流域联动，山河湖库综合治理”为系统思维，以“生态文明先行示范带、创新驱动带和协调发展带”为战略目标，打造集生态、环境、能源、经济、旅游、教育于一体的世界级生态廊道。

（二）长江经济带生态保护的主要任务

长江经济带生态保护是新时期国家赋予长江经济带建设的一项复杂且艰巨的任务。长江经济带生态保护涉及水、土、气、生四大方面，这四大方面都形势严峻并呈现恶化趋势。长江经济带生态保护需集合9省2市之全力，加强流域多污染物之综合防治，实行跨区域、跨部门的联防联控和流域共治，共同保护和提升流域生态服务功能，推动流域绿色循环低碳发展。

一是水资源水环境保护。长江经济带水生态保护要以长江水资源保护和长江水环境改善为核心：首先要做好水源地水源涵养、水土保持和水安全保护，确保流域内人民都能喝到干净水;其次要做好岸线资源的可持续利用、重要港口的现代化建设和重要河段的航道保护，确保黄金水道的通航能力;最后做好河、湖、库等湿地的水污染防治和水生态维护，确保重要断面水质达到国家要求。

二是土壤环境保护与治理。长江经济带土壤保护要以农业土壤污染防治、农产品质量安全为重点：首先要加强土壤环境质量监测，确保农产品质量安全;其次要健全土壤污染防治体系，加强污染地块的综合治理和生态修复工作;最后要加强基本农田土壤质量监管，提升土壤的生产能力。

三是大气环境保护与治理。长江经济带大气环境保护要以城市空气质量保持、企业大气污染防治、农村秸秆禁烧为核心：首先要做好总量控制、达标排放、节能减排工作，实行“源头严防、过程严管、后果严惩”的过程管理，强化 “减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿”的治理手段;其次要执行流域各省市大气污染防治法律法规，确保所有城市空气质量的优良率都能保持在85%以上。

四是生物多样性保护。生物多样性的保护要建立生物多样性信息数据库，科学划分出长江源自然保护区的核心区、保护区与缓冲区。核心区重点挽救濒危物种，保护区重点保护珍奇物种，缓冲区主要是防护作用，减小外界对保护区的环境影响。另外，生物多样性保护工作应走法治化道路，健全生物多样性配套法规，制定河流、湖泊、沼泽地、湿地等开发建设的专项规划，在环境脆弱区和敏感区建立生物多样性影响评价制度。

（三）长江经济带生态保护的重點问题

当前，长江经济带生态保护的重点应解决核心、支撑、动力三个方面的问题，形成要素健全、结构优化、功能强大的流域生态系统。

一是以长江流域水生态系统保护为核心。长江经济带生态保护需要以水生态保护为核心，重点领域包括：（1）水资源的可持续利用。科学合理解决水资源跨区域调配问题，加强水源地生态保护，确保全流域居民饮用水的安全;推行水资源的集约、节约、综合利用方式，确保水资源的多功能使用和可持续利用。（2）水污染的综合防治。调整沿江产业结构和产业布局，执行工厂企业废水的达标排放和减量排放，加强城镇生活污水的治理，加强船舶污染的防治，遏制住长江水系污染进一步严重的趋势;大力推行清洁生产和绿色消费方式，常态化开展环保监督检查。（3）水生态的系统修复。加强水生态修复工程的建设，解决江河湖库水体富营养化的问题;加强航道综合整治和岸线资源的合理利用，对岸线资源进行系统的科学的规划;坚持植树造林和天然林保护，做好农田绿屏、乡村绿山、城市绿林的森林防护体系建设。（4）防洪减灾能力的提升。坚持退耕还林、退田还湖，防止水土流失和湿地破坏，减少水旱灾害的发生频率;加强长江及其支流的堤防建设，加强城市蓄排水基础设施的建设，打造“海绵城市”，不断提升河流和城市的防洪能力。

二是以全域环境综合治理与协调保护为支撑。长江经济带保护需要强化流域生态系统的整体功能，重点领域包括：（1）水、土、气、生要素生态的综合治理与协调保护。生态系统是一个精细平衡的系统，水、土、气、生各要素，破坏了其中的任何一个，所有其他要素也都会受到破坏。要加强大气污染防治，严格大气污染物总量控制;加强土壤污染防治，农业坚持农药化肥的减量化生产，推行测土配方施肥技术，减少工业“三废”对土壤的污染，实现土壤污染监测的全域化和常态化，加强矿山地区的土地修复和重金属污染区域的土壤修复;形成山、河、湖一体的保护，加强湿地与森林生态系统的保护，提高水体的自净能力。（2）上中下游流域生态的综合治理与协调保护。流域是一个整体，不可孤立地看待其源流关系、上下关系和干支关系。在源流关系上，加强水源地保护和城市备用水源地的战略建设;在上下关系上，以水质为核心，区分上、中、下河流断面的生态保护职责，实行生态保护行政问责制;在干支关系上，以功能为核心，区分干流和支流生态保护的轻重缓急，分类施策。（3）点线面空间生态的综合治理与协调保护。生态系统是个空间系统，生态保护需要对空间中点、线、面的环境进行综合整治。在“点”上，加强绿色城市、低碳城市、生态城市、健康城市、海绵城市的建设，形成生态保护的节点;在“线”上，加强道路绿化、河流整治、山脉保护，形成生态保护网络;在面上，重点加强农田生态系统保护、森林生态系统保护和湿地生态系统保护。（4）省市县区际生态的综合治理与协调保护。生态系统边界与行政区边界的不相吻合，历来都是影响生态保护效果的重要因素。要打破行政藩篱，在省内尺度，形成各行政区各尽其生态保护职责的共识与合力;在省际尺度，各方率先而为，视长江生态环境保护为己任。

三是以现代化绿色产业体系建设为动力。长江经济带生态保护需要以绿色、循环、低碳产业为动力，重点领域包括：（1）大力发展现代化绿色农业。大力发展种养牧相结合、低碳有机循环的生态农业，建设节水、节能、有机的绿色农业示范区;严格农产品市场准入标准，提高农产品质量和食品安全;加强基本农田和农业生态保护，提升农业抗灾能力。（2）大力发展现代化绿色工业。大力支持资源节约型和环境友好型产业的发展，推进传统产业的转型升级;大力支持清洁生产、绿色低碳、循环再生、创新驱动的战略性新兴产业的发展，不断提升绿色工业产值比重;大力发展能源新技术，加快节能产业发展步伐。（3）大力发展现代化绿色服务业。大力推行绿色消费、绿色交通的生活方式，加快资源节约型和环境友好型的“两型”社区建设;大力推进生产性服务产业和生活性服务产业的绿色认证工作，让绿色发展理念深入人心;大力发展生态旅游、健康旅游和乡村旅游。总之，加快形成绿色生产与绿色消费的“倒逼机制”，让绿色发展真正成为生态保护的动力支撑。

三、长江经济带生态保护的保障机制

生态保护的保障机制是制度性问题，是解决生态保护的方向性、长效性和可操作性问题的关键。长江经济带的生态保护，需要健全完善生态保护的法治机制、规划机制、补偿机制、监测机制、共治机制、市场机制、问责机制等七个保障机制。

（一）健全完善生态保护的法治机制

依法治国是“四个全面”建设的重要内容，长江经济带的生态保护，需要加强生态保护的法治建设。一要强化现有环境保护法律法规的刚性约束，加强沿江各省市湖泊保护、大气污染防治、水污染防治和土壤污染防治等法律法规的刚性约束，形成人大执法检查的分级监督体系。二要强化地方立法对生态保护的引导作用，鼓励有立法权的地方围绕长江经济带生态保护制订地方性法规，有区别而又共同地肩负起生态保护的重任。三要强化环境资源司法对生态保护的保障作用，加快各级人民法院环境资源审判庭的建设与合理布局，重视并抓好环境公益诉讼，充分发挥环境资源审判对生态保护的保障作用。四要强化生态保护立法完善生态保护的法律体系，各级政府针对生态保护的不同要素，进行差异化、针对性立法，如制定《江河岸线资源开发与保护条例》《生物多样性保护条例》《污染土壤修复条例》等等。

（二）健全完善生态保护的规划机制

生态保护规划是生态保护的指南与规范，长江经济带的生态保护需要建立完善的生态保护规划体系。一要认真落实《长江经济带生态环境保护规划》，尽快制定完善各省市生态环境保护实施规划，而且要对接好《长江经济带发展规划纲要》及《全国主体功能区规划》。二要做好长江经济带绿色产业发展规划，用清洁生产、绿色消费、绿色产业来引导和确保生态保护，关停并转一批危险化学品企业和危险货物运输企业，以绿色新型城镇化建设统领绿色产业的布局。三要做好长江水系岸线资源开发保护规划，科学制定长江干流及其支流的岸线资源开发保护规划，确保长江流域生态系统血脉的畅通和长江黄金水道作用的发挥。

（三）健全完善生态保护的补偿机制

自然资本与人造资本、人力资本具有同样的效能，环境损益即自然资本的损益，完善环境损益的生态补偿机制是促进生态保护重要保障。一要建立生态效益“溢出区”生态经济补偿制度。自然保护区、水源地保护区、禁止开发区、防蓄洪区等生态保护区牺牲了经济发展的权益，但增值了自然资本，贡献了生态效益，应该根据其自然资产的增值情况和生态效益的溢出情况进行科学合理的生态补偿，加大财政转移支付力度。二要建立生态效益“负债区”环境税费征收制度，水土流失区、污染发生区等生态损害区转嫁了环境损害的社会成本，应该对其转嫁的社会成本和自然资本的损失进行科学估算，征收适额的环境损害费用。

（四）健全完善生态保护的监测机制

生态保护是一个动态的过程，长江经济带生态保护需要建立起一套对环境破坏和生态损害行为进行常态化和公开化、全要素和全覆盖、多部门联合的监测制度。一要推进环境监测的常态化和公开化，对污染企业“三废”的排放要定期进行监测，并将监测数据公开化，既能让公众及时知晓环境质量，又能及时曝光污染行为形成舆论压力。二要推进环境监测的全要素和全覆盖，利用卫星遥感等现代技术手段，对水、土、气、林等环境要素进行全面的监测;加强监测站点建设，使监测范围覆盖全流域。三要推进环境监测的多部门联合，建立多部门联合监测网络，统一规划环境质量监测站点，完善监测数据共享机制，实时掌控生态环境状况。

（五）健全完善生态保护的共治机制

生态保护涉及水、土、气、生各要素以及与这些要素有关的行政部门，长江经济带生态保护需要多部门的统筹协作、综合决策和共同参与，形成生态保护的联动共治机制。一要建立政府部门之间的联动共治机制，环保、农业、水利、林业、建设、交通等政府部门要破除“九龙治水，互相推诿”的条块分割，努力形成“九龙治水，各尽其责”的共治格局。二要建立行政区域之间的联动共治机制，各级地方政府都要做好各自区域内的生态保护工作，同时协调好跨区域的污染治理和生态保护。三要建立政府、企业、公众之间的联动共治机制，加大生态保护宣传力度，鼓励和支持新闻媒体、社会公众、非政府组织参与生态保护工作的监督，形成政府主导、企业主体、公众参与、社会监督的生态保护共治模式。

（六）健全完善生态保护的市场机制

良好的生态是最普惠的民生，生态保护关系千家万户，长江经济带生态保护要利用好、发挥好市场这双“无形的手”的作用。一要壮大生态保护的市场主体，绿色发展是绿色生产、绿色流通、绿色消费的统一，培育环境治理和生态保护的市场主体，强化生态保护的企业主体地位，让绿色发展理念成为所有企业的品质追求。二要建设生态保护的市场平台，建立生态保护的投融资平台，鼓励社会资本进入生态保护领域;建立资源、环境、生态产品的交易平台，逐步开展水权、林权、用能权、矿业权、排污权、碳排放权等的交易;建立重大环境治理和生态保护工程招投标平台，严格企业参与生态保护的环境准入标准。三要建立生态保护绩效评估中心，长江经济带生态保护绩效评估中心的建立，既能有效引导政府生态保护职能部门和公众以正确、积极的态度参与到生态保护建设实践之中，也可在自然資本负债表编制、生态服务价值评估、环境损害税费征收、生态补偿额度等方面发挥重要作用。

（七）健全完善生态保护的问责机制

最严格的生态保护法制需要最严格的问责机制来保障。长江经济带生态保护必须强化政府主体责任，建立健全环境损害的行政首长问责制和生态保护的干部政绩考核制。一要严格执行环境损害的行政首长问责制，建立资源环境年终清查制度，对区域范围内的资源拥有量和环境质量进行定量评估，如有在年度内造成资源大量消耗或环境破坏严重的情况，需对地方行政首长资源环境保护不力进行问责，逐步推行生态环境损害责任终身追究制。二要严格执行生态保护的干部政绩考核制，将绿色发展指标（如万元GDP能耗）和生态环境指标（如城市空气质量、河流断面水质）纳入干部政绩考核，推行领导干部自然资产的离任审计，将自然资产的损益作为重要考绩指标。

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[责任编辑：朱苗苗]