农地确权内涵体系的逻辑结构及其三维检视

严小龙

（湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410081）

十九大提出的乡村振兴战略，作为社会主义新农村建设的延续和升级，要求“活化”农村中的核心资源，即土地，对此，最有效率的方式就是市场。习近平总书记指出，“市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济”，而“市场决定资源配置”的前提，是资源的产权确认，也意味着农地资源市场化的前提为农地确权。中国特色农地确权需要有中国方案,为此，农地“三权分置”作为实践的产物和农村改革的重大创新，其政策化、制度化、法律化意味着中国农地确权框架已然定型。在该确权框架中，查清宗地的权属、面积、用途、空间位置，对农村集体土地的所有权和使用权确权登记发证，这项工作在2008年前后试点，2011年原国土资源部联合财政部、农业部下文后“整省推进”，目前已基本完成。

基于上述研究背景，有必要对农地确权内涵体系的逻辑结构开展研究，并将该逻辑结构含有的三个逻辑层次转换为三个研究维度进行检视，为实施好乡村振兴战略，提供深化农地资源产权确认提供参考。理解这种支持意义的关键路径为：农地资源配置的发展方向是“市场决定”→“市场决定”的前提是农地确权→农地确权目前有诸多认知局限→农地确权其实内含一个体系及其逻辑结构→对此开展研究有助于指导农地确权实践。

1 内涵体系的逻辑结构

农地确权是指对农地的所有权、占有权、使用权、收益权以及处置权等一系列财产权利抑或产权及其功能的确认，意味着它是一个由确权客体也即“确认什么权利”组成的体系。农地确权也是指对农地产权及其功能主体的确认，意味着它是一个由确权主体也即“权利确认给谁”组成的体系。因此，农地确权的内涵是一个由农地产权及其功能确认的客体体系与其主体体系相互叠加并交互作用而成的体系。而任何体系要在理论上得以成立，就必须内含一个逻辑结构。农地确权内涵体系内含一个产权及其功能确认内涵由宽到窄的逻辑结构，这个逻辑结构至少有三个有所隐含或者着力显现的逻辑层次。

第一个层次，农地确权是指对农地产权性质的确认。这里的“性质”，是取其“特质”和“特性”两种含义。农地产权的“特质”主要体现在其功能，而农地产权的“特性”则主要体现在其特征。在这种区分上说，对农地产权性质的确认就是对农地产权功能和农地产权特征的确认。前者，是指对农地作为战略性资源、生产性资源和保障性资源的权能确认；后者，是指对农地产权的关系界定性、益损界定性、所有制属性以及方法论属性的特征确认。

图1 全文分析框架图Fig.1 Analytical framework

第二个层次，农地确权是指对农地产权中的框架性结构成分也即集体所有权、农户承包权和土地经营权的确认。农地产权中的框架性结构成分，可以被视为框架性产权抑或产权框架。这种产权框架确认意味着，农地确权有从集体所有权与土地承包经营权的“两权分离”式确认，向集体所有权、农户承包权与土地经营权的“三权分置”式确认演进的不可阻挡的趋势，但将农地确权视同为“三权分置”，需要理解为以上述“三权”为产权框架的体系性产权及其功能确认。

第三个层次，农地确权是指对农地产权中的核心性结构成分也即农户承包权抑或土地承包经营权的确认。产权框架中的核心性结构成分，可以被视为核心性产权抑或产权核心。产权核心是指在产权框架中处于轴心位置因而具备核心地位的产权，其与产权束中的其他产权相比，一般具有纲领性、实质性或者功效最大性。这意味着产权核心在发挥产权功能方面往往起着关键作用。可以起这种作用的产权，通常只有所有权和使用权，但两者究竟谁为产权核心，则取决于所有权是否界定清晰。也即所有权未界定清晰，产权核心即为所有权；所有权已界定清晰，产权核心即为使用权。以此来看，经由新民主主义革命及其土地改革和其后的农业社会主义改造，中国农地产权中的所有权在总体上已界定清晰，即为农民集体所有。如今的产权核心更多地是指经由农村改革形成的土地承包经营权抑或农户承包权。这种产权核心确认，既是指将农地的占有权、使用权、经营权、收益权等打包为土地承包经营权，并且以测量、登记和颁证的形式确认给相应的农户家庭，也包含诸如有关承包地调整和农地流转中为核算租金对承包地重新测量等确权观念和确权行为。

以上三个相互关联的逻辑层次也可以被视为三个研究维度。或者说，解析农地确权内涵体系的逻辑结构，其路径若要往深处延伸，亦须将这三个层次转换为检视这个逻辑结构的三个维度，也即产权性质维度、产权框架维度、产权核心维度（图1）。

2 产权性质维度中的农地确权

农地产权性质主要体现在产权功能和产权特征两方面。

2.1 农地产权性质中的产权功能确认

产权功能视角中的农地确权，是指农地在中国承载着涉及粮食安全、国家建设、社会稳定、农民生计等多重功能，进而可以区分为农地作为战略性资源、生产性资源和保障性资源的权能确认。

2.1.1 农地作为战略性资源的权能确认

农地作为战略性资源的权能确认，意味着在中国集体农地的产权功能结构中不能排除国家的权能主张，也即农地的战略性资源权能，是通过体现公有性质的集体所有权确认给作为战略利益主体的国家的。经由这种确认，也生成了改革开放以来让中国城镇化和国家现代化得以低成本、继而高速度发展的动力机制。不过，因为政府在这个过程中既是“裁判者”也是“运动员”，所以农地作为战略性资源的权能确认，为在农地“产权变性”也即由集体产权转变为国有产权中，政府以国家名义分割土地溢价提供合法性的同时，也使得这个意义上的农地产权的交易变得半市场化了。就是说，土地征收价格不完全是由市场决定的，而往往是市场决定和行政决定交互作用的结果。

2.1.2 农地作为生产性资源的权能确认

农地作为生产性资源的权能确认，意含着一种历史和现实的互动情境，即农地作为生产性资源的产权功能，起初是集体所有权的一项权能。农村改革后，随着“大包干”的推行，农地的生产性资源权能和保障性资源权能被一同归入土地承包经营权且确认给了农户家庭。之所以如此，至今尚有来自不同学科和不同观点的解释。一种有代表性的解释，认为将农地的农业生产资源权能确认给农民集体，大都会出现外部不经济，而这种外部不经济一般只有通过将其确认给农民家庭才会转变为外部经济。即便其成立，也并非意味着农地改变用途后作为非农生产资源权能确认给农民集体，也会带来同样的外部不经济。因为那些“以工兴村”的集体化村庄，正是在这种确权模式下取得历史成就的。看来，只要解决了外部不经济问题，土地无论是作为农业生产资源，还是作为非农生产资源，都可以由市场配置。

2.1.3 农地作为保障性资源的权能确认

农地作为保障性资源的权能确认，是指农地的产权功能在经历了以上两项切割之后，其剩余部分作为兜底生计的保障性权能被确认给了农户家庭。这种情形的合法性，也许源自于一种致力于保障国家现代化安全的愿景，也即基于工业化和城镇化带来的不稳定性，期望用这种保障性权能“托住”那些到城市发展但无法立足而“掉下来”的农村人口，使他们不至于成为社会不稳定因素。如果其成立，那么农地的保障性权能在国家基本实现现代化以前要慎言完全放开市场交易。

2.2 农地产权性质中的产权特征确认

以上三种权能确认意味着，尽管农地确权通常是指对一揽子复杂的权利和权能的确认，但实质上是指围绕“怎样确认农地产权、怎样使用农地资源”而联结构成的复杂行为关系。

2.2.1 关系界定性

这种关系界定性，在中国体现为国家、集体、农民等利益主体对于农地的产权确认和资源使用所达成的相互认同的行为关系以及应当遵守的行为规则。不过，约制这种行为关系的行为规则，在实践中往往不够细致、也不够规范。其缘由，主要是因为农地集体制和农户承包制之间的张力关系，赋予了农地确权以很大的制度弹性。这种富有弹性的制度安排，在给予各地农村的多样性实践预置调适空间的同时，也使得对农地产权的确认变得模糊起来。这种产权确认的模糊性，只有使隐含其中的利益关系均衡化，才能得以清晰化。就是说，农地产权内含的具体行为关系和行为规则，往往要在平衡了相关权利主体的利益关系之后，才能相互认同和确认。

2.2.2 益损界定性

在中国，农地确权内含国家、集体、农民等利益主体，因农地作为一种财产的存在和使用而受益或受损的权利确认。这种权利确认，可以界定相关利益主体如何受益以及如何受损。这意味着，农地作为一项财产，其权利的价值决定了它作为一种交换物品的价值。这种情形至少体现在两个方面：一方面，基于国家利益的农地用途管制对农地作为土地的财产权利的限制，在某种意义上使得农地以价格来评估的价值要低于农村宅基地和建设用地的价值，更低于国有土地的价值，即土地价值在很大程度上取决于土地的产出价值；另一方面，对集体所有权界定不够清晰，又往往使得农地在集体土地转变为国有土地中以价格来评估的价值贬值，即农地的交易价值与农地确权的清晰度呈正相关。

2.2.3 所有制属性

就中国集体农地而言，其产权确认的所有制属性有两方面。一为“共有公产性”。尽管共有产权被西方产权学派界定为“共有私产”样式，但中国集体农地的产权样式却是“共有公产”。这种产权样式意味着，它将农地作为战略性资源的权能确认给了国家，同时也将农地作为生产性和保障性资源的权能确认给了集体及其成员。二为“共有平均性”。即农地产权在集体成员之间的确认是交互作用的，这种交互作用的产权确认指向是在集体成员之间实现农地产权的平均价值最大化。这种确权规则的确有助于抑制集体成员之间的贫富分化，但也会使市场配置农地资源的功能减低甚或无效。基于此，在不考虑私有制的情形下，其改进取向是在集体成员之间达成一个使用农地资源的协议。

2.2.4 方法论属性

产权及其确认理论为人们提供了一个更细致地了解财产权利怎样在具体的社会政治经济背景中发挥作用的有效工具。但要警惕的是：既不能将西方产权理论视为圭臬教条照搬，也不能用民粹主义态度对待西方产权思想中的科学成分；既不能虚无历史以裁剪现实，也不能局限于传统思维简约评说当今产权实践；既不能不顾大局以个人偏好臆断，也不能唯长官意志亦步亦趋不敢越雷池一步。

3 产权框架抑或“三权分置”维度中的农地确权

产权框架是指由支柱性抑或框架性产权组成的产权结构。这种产权结构，如果由集体所有权、农户承包权、土地经营权三种框架性产权组成，那么亦可称为“三权分置”。不过，对于这三种框架性产权怎样分置确认，目前在产权理念上尚未完全达成共识。

3.1 关于集体所有权确认的讨论

一种观点认为应确认给农民集体组织，这是公社留下的而今已被农民内化的权属规则[1]。另一种观点认为应确认给农民成员集体，且为农民成员“物”的集合体[2]。其实，农民集体既不能简单地化约为农民集体组织，也不是指农民成员“物”的集合体，而是指农民成员“人”的集合体。而且，当前的“三权分置”意含着从强调权利之所有向追求权利之所用的制度创新需求[3]。不过，“集体”并不是一个严格的法律术语[4]。只有将土地集体所有权主体明确和具体，集体所有权的法律意义才能得以体现[5]。对此，主要有3种观点：（1）私有说，农地私有制可以便利地让产权明晰但并不是明晰产权的唯一形式[6]，也不一定有利于提高农地生产效率，却存在引发大量农民失去土地进而衍生社会问题的制度缺陷；（2）法人所有说，农村土地集体所有法人化可以使其外部法律关系明晰，但也可能引致农民土地权利弱化甚或变相被剥夺的问题；（3）总同共有抑或总有说，中国当前的农村土地成员集体所有在性质上类似于总有[7]，所谓总有，指成员资格不固定的团体，以团体的名义享有的所有权，它作为一种特殊的共同所有形式，与一般共有譬如按份共有和共同共有相似，但异处也多，例如，它在本质上含有公有成分、团体的存在不受个别成员加入或退出的影响、个别成员的退出并不导致团体财产的分割等。故而，中国农村土地集体所有的法律表达，应为在继承和更新传统总有形式（如日耳曼法之传统总有制度）的基础上的一种新型总有形式。为此，可以在《民法典》物权编中单独设立且专门规定“总有”[8]。

3.2 关于农户承包权确认的讨论

一方面，农户承包权、土地经营权能否从土地承包经营权中分置出来，就有否定说和肯定说。前者认为，“三权”不在同一层次上，不能并列使用。土承包经营权是一项完整的民事权利，无法分置为农户承包权和土地经营权。若要分置则违反了一物一权原则，并存在债权和物权的区分问题[9]。后者则认为，土地承包经营权中包含诸多权能，这些权能可以在不同利益主体之间分割与界定。何况以农地流转为前提的“三权分置”实践在各地农村早已普遍存在，所以它并不是一个纯粹的法律问题。“三权分置”政策就是要破除现有法律规定和农村经济发展不相适应的内容，并在此基础上形成“三权分置”的法律表达。另一方面，对农户承包权属性的认知也有两说：一说为成员权，这种成员权是集体成员获得承包地的资格，不是财产权[10]；另一说为财产权，也即分置后的农户承包权，并非单纯指农户承包土地的资格，还是财产权，一种具有身份性质的财产权，不过，这种财产权并不是一般的物权，而只是具有有限处分权的物权[11]。

3.3 关于土地经营权确认的讨论

一方面，是对土地经营权属性的认知。主要有4种观点：一是“债权说”，认为它是债权而不是物权[12]，因为将土地经营权定性为用益物权不符合私权生成逻辑[13]；二是“物权说”，认为它是法人财产权，是土地承包经营权人基于处分行为设定的独立用益物权[14]；三是“物权化债权说”，也即将其定性为债权，同时又赋予它转让、抵押等物权权能；四是“两权说”，认为土地经营权可以是债权（租赁权）、也可以是用益物权[15]，要根据农地流转方式来确定，例如转让、互换具有物权性质，而转包、出租则具有债权性质。因而，新型农业经营主体的农村土地权利结构,在物权性流转时为土地经营权，在债权性流转时为土地经营权的租赁权，在两种性质流转并存时是“土地经营权+土地经营权租赁权”[16]。另一方面，是对土地经营权权能的界定。农地流转使得农户承包权和土地经营权分置之后，占有、使用、收益就成为土地经营权的权能，由此它还具有一定的处分权能，例如自主生产、获取补偿和补贴、抵押、继承等。此外，它包含多种权利类型，例如出租和转包形成的债权式经营权、转让和互换形成的物权式经营权、入股形成的股份式经营权、信托形成的信托式经营权等。

3.4 关于“三权”关系的讨论

对此，有权能分解论和权利派生论两种观点。前者认为，所有权分解理论是农地权利构建的法理基础。所有权分解是指所有权的权能因一定法律事实而发生的彼此分离。所有权分解的法律后果是所有权人与非所有权人分享所有权的权能。因此，“三权分置”的法律本质，就是由集体土地所有权分解出土地承包经营权，再从土地承包经营权分解出土地承包权和土地经营权的过程[17]。在这个过程中，土地承包经营权的占有、使用和收益权能分解出去，形成经营权。之后，土地承包经营权并不因此消灭，经营权到期后，承包经营权人的权能就自动恢复。因此，分置后的承包权和经营权并不取代流转前的土地承包经营权。后者则认为，所有权具有完整性，并不因其上设定了他物权而受影响。他物权并不是所有权的分解，而是将所有权部分内容具化后新设立的。新设立的他物权在一定范围内限制着所有权的行使。这样，集体土地所有权上为承包农户设定土地承包经营权，并不是集体土地所有权权能分解的结果。同理，农户承包权与土地经营权的设立，也不是土地承包经营权权能分解的结果，而是土地承包经营权派生出土地经营权。所以，“三权分置”在法律上应传达为土地所有权派生土地承包经营权，土地承包经营权派生土地经营权[18]。或许，在土地承包经营权复合性的权利关系因土地流转而使分离成为可能的情形下，“三权”关系不论表述为“分置”，还是“分解”和“派生”，只是个表达方式问题，实质未变。但它们都意味着,不能简单地将土地承包经营权区分为承包权和经营权。

3.5 三权“怎样确认”可以参考农地“三权分置”下的“三确三跟”路线[19]

这条路线是指：在“国家规管权”也即用途管制权和产权规制权的约束下，“三确”是指将所有权确到组（村上监督）、承包权确到户、经营权确到社。此处的“社”，是指广义上的合作社，既包含各种综合性和专业性的合作社，也包括种粮大户、家庭农场以及农业公司等规模化的农业经营主体。而“三跟”是指：收益权跟经营权走、流转权跟承包权走、转让权跟所有权走。这里的转让权，指的是由集体农地产权的“农内”和“农外”变动生成的两种权能，也即承包地调整权和农地转市地抑或“变性”议价权。如果涉及这两种产权变动，其变动的决议生成权都在“组”，不在“户”也不在“村”（图2）。

图2 “三确三跟”路线图Fig.2 “Three registration three attachment” route

这幅农地确权“三确三跟”路线图，旨在描绘出“三权分置”下的“三确”也即三种框架性产权（所有权、承包权、经营权）作为确权客体与三种确权主体（组、户、社）的相互叠加和对称确认，以及从这种对称确认的交互作用中衍生的“三跟”也即三种关键性权能（转让权、流转权、收益权）与“三权分置”中的三权之对应关联。从这种“对称确认”及其“对应关联”中需要析出两点进行说明：一是“三确”与“三权分置”中的三权对应关系为延伸性关联。这种关联意味着，“三确”中的经营权确到社（包括规模化农业经营主体），是以土地经营权从土地承包经营权中分置出来为前提的。这个前提，既是“三权分置”的改革设想，也是一种愈益增加的现实情形。不过，尽管土地经营权分置及确认到社（包括规模化农业经营主体）是大势所趋，但这种趋势也并非意味着所有农户都会将土地经营权流转出去。《关于〈中华人民共和国农村土地承包法修正案〉（草案）的说明》将此界定为：“土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利，是两权分离。土地集体所有权与土地承包权、土地经营权是承包地处于流转状态的一组权利，是三权分置。”①刘振伟. 《关于〈中华人民共和国农村土地承包法修正案〉（草案）的说明》［R］. 2017年10月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上的报告。这种界定含意着，在目前农村生产力发展水平参差不齐的背景下，土地承包经营权确认到户与土地经营权从土地承包经营权中分置出来确认到社（包括规模化农业经营主体），这两种情形是共存的且可以相互转化。“两权”分离和“三权”分置是并行不悖的。二是“三跟”与“三权分置”中的三权对应关系为规定性关联。这种关联是指产权（所有权、承包权、经营权）与权能（转让权、流转权、收益权）之间有着规定性的对应关系，也即转让权为所有权权能、流转权为承包权权能、收益权为经营权权能。正因如此，转让权跟所有权走、流转权跟承包权走、收益权跟经营权走，是一种无需赘言的基于事实或常识的法理规范。也因为存在这种规范，它们相互之间不可“张冠李戴”抑或侵权越位。但囿于篇幅限制，“三确”和“三跟”更为详细的机理需要另行文阐释。

4 产权核心抑或农户承包权维度中的农地确权

在“三权分置”这个产权框架中，产权核心更多地是指农户承包权。农户承包权确认所应涉及的，除了上述的产权理念外，还有各地农村的产权实践。这种产权实践，主要指各地农村基层组织及其村民基于集体制和承包制的交互作用关系对农地确权含义的自我认知及其所采取的行动，且主要有以下三个方面。

4.1 确权规则

由于农村改革后的历次农地确权，皆以其初期的分田到户情形为基础，所以有必要对那时的确权规则予以特别关注。在1980年代初推行“大包干”时，一户农家能分多少田地，一般是按照户籍在组（生产队）的人口确定的。也就是先将组（生产队）上的农地分类，再将每类农地的总数，除以户籍在组的人口总数，即为组（生产队）内每类农地的人均有地数。而后，将各种人均有地数乘以农户家庭户籍在组（生产队）的人口数再汇总，就可以得出每户农家可以确认到户的各类农地数。但由于个体农民的精于算计和不肯吃亏，一般说来好田差田都要严格均沾，于是普遍形成了承包地权属细碎化的局面。同时也是说，外组（生产队）的农户是没有资格分本组（生产队）的水田、旱土和林地的。期间，各地情形虽有不同，或者说有的分得粗些、有的分得细些，但大都有三个更为具体的确权规则，那就是：依据灌溉条件、土壤肥力、离家远近以及机耕道情形等因素，区分农田等级；依据均分、惯例、公平、情理等因素，确定分田方案；至于分田方式则是多种多样的，但不管采取哪一种方式，只要农户间无异议、没争议即可。

4.2 确权类型

对于农户承包权的确认，可以将实践情形区分为两种类型：一种是承包地确权登记颁证；另一种是承包权与成员权对称性的心理权衡。

就前者而言，它往往含有测量、户认、登记及颁证4个确权环节，且有过多轮实践。本轮与登记颁证联系在一起的农地确权，在各地政府的高度重视下基本得以全面完成。由于它一般采用航拍等测量技术，所以其测量数据的精准性比过往普遍有了很大提高。不过，其中也有三个问题需要提出来。一是未严格遵守确权技术标准产生的误差问题。比如，多山地区不规则坡地的测量数据，往往小于其实际数据；平原地区农田中的灌溉沟渠和田埂等非承包地面积，往往会计入承包地面积，从而使得测量面积又大于其实际面积等等。二是未严格遵守确权相关政策法规产生的误差问题。在过去，测量面积大都与上缴税费挂钩，所以为了少缴税费，登记数据往往就比实际面积少，而现在，种田不仅不缴税费，而且还有补贴，所以为了多拿补贴，登记数据往往就比实际面积多。还有的地方，在农地测量、登记和颁证上存在随意性。三是确权成果的管理和运用问题。历次和本轮与登记颁证联系在一起的农地确权，很可能因上述误差造成确权数据不够真实。故而，其意义在农民那里主要体现为缴纳税费或者领取农业补贴和农地征收款，往往不具有农地流转时计算租金的意义。也因此，每当农地流转时，流转双方往往要重新测量且以共同测量的数据为准，继而用以计算流转租金。

从后者来看，它是指现实中农户基于有本村组户籍的人口就应有承包地及其权益的认知，对集体成员权与土地承包经营权之间对称性的心理权衡。这种心理权衡的动力源，实乃作为集体成员的农户家庭人口，为一个无法固化的变量。它一旦变化，为集体成员所共有的农地之承包格局，就一定有跟着变化的动因。这种情形，对于居住在土地增值很快的发达地区农村，或者是中心城市郊区农村的村民而言，尤其如此。这意味着，农村改革初期那种按照组（生产队）上户籍人口严格分田地，继而形成的让各家各户服气的农地承包格局，不可能一劳永逸，也即集体成员因迁入和迁出、出生和死亡、出嫁和入赘等人口变化引发的调地要求，与“增人不增地、减人不减地”的“确权到户”政策之间存在张力关系。这种张力关系会始终影响以十九大精神为指向的农地产权治理绩效，以及乡村振兴的前景。

4.3 确权调整

农户权衡承包权与成员权对称性的逻辑进路，构成了农地确权调整的生成机制。基于此，除开“二轮延包”时的中央政策安排，许多农村还在地方政策安排下，生成了一种“大稳定、小调整”的调地模式。这种调地模式从1984年中央规定承包关系15年不变后开始，一直持续到1990年代末才在现行政策的强大压力下终止。尽管这种调地行为的合规性如今已大都失效，但这种产权实践作为正式制度的历史存在，以及作为民间行为的现实存在，亦有必要在学术意义上予以提出。

作为正式制度的历史存在，确权调整一般有三个规则：一是按人调整均分到户，即先统计出全组的农地总数和有成员权的人口总数，据此可以算出全组人均有地数，继而，以人均有地数乘以每户农家有成员权的人口数，就可以得出每个农户应有的农地数；二是“该出的出、该进的进”，占地多了的农户要将多出来的农地退回组上，这样，占地少了的农户就可从组上调整到与之相适应的农地；三是往往只调整水田，不调整旱地和林地，这是因为水田是农民最为看重的，人口数和农地数的变化生成的非均衡又使得农民大都认为水田非调整不可，但若是调整旱地和林地，则过于麻烦、也无此必要。

作为民间行为的现实存在，确权调整往往有着特定的局限条件。例如：（1）有出资建设村级基础设施或因其他缘由受到村民信任的领头人；（2）以村民小组为核心有效合作化形成的组织、行动和绩效；（3）有经营良好的非农产业的“反哺”和支撑等。以此为前提，农地可以用仪器重新测量且用以重新确权；依据这种确权数据计算的承包权益，随人口和土地的变动可以及时调整；基于这种调整的承包权益计算，在日期上可以精确到天数。

5 结论与推论

本文致力于提出一种针对农地确权概念内涵的体系性创见。它暗含目前对农地确权概念内涵的认知，从产权理念到产权行为再到产权制度，尚未全部达成共识。为此，需要促进认知从片面化到整体化、从碎片化到体系化，从朦胧化到清晰化。而农地确权清晰化进路，本质上是农地确权理念的共识达成和农地确权关系的均衡达成。基于此，既要不断深化农地确权的主体和客体及其关联性研究，也要不断检视农地确权在实施中的技术方法是否严格遵守相关政策法规和技术标准以及成果的管理和运用是否恰当，还要不断关切农地确权中农民既要效率、也要公平的诉求。由此，可以析出“三协同、一转化”的政策启示或者政策建议。

（1）协同推进农地产权功能治理市场化。既要视国家现代化实现程度，有序推进农地作为保障性资源的市场化进程，也要在农地变市地的征地程序设计中，着力解决农地作为战略性资源的半市场化问题，还要适应农地流转和适度规模经营需求，努力优化农地作为生产性资源的市场化制度环境。

（2）协同推进农地“三权分置”可操作化。“三权分置”暗含“三确”，“三确”则规定“三跟”。“三确三跟”要求在绝大多数的“确权确地”农村：确立村民小组在产权框架确认中的均衡点作用及其作为农地所有权确权主体的地位，明确转让权跟所有权走；认清“大国小农”的长期情势和巩固农民家庭作为农地承包权确权主体的地位，强调流转权跟承包权走（流转权的行使取决于承包权的意愿）；创新农地流转状态中的规模化农业经营者作为农地经营权确权主体的权利（权能）束，显化收益权跟经营权走。

（3）协同推进农地确权的技术标准、测量规范和数据管理科学化。基于农地确权测量规范的“应然”“实然”对比分析建立测量体系、建立农地确权数据库并开发数据管理系统。在此基础上，构建以“技术标准”“测量规范”“数据管理”为基础的农地确权运作系统模型，其主要目标涵盖：①引自湖南师范大学公共管理学院陈婧副教授的观点。分析农地确权技术标准问题及影响因素；②探究农地确权测量体系；③建立农地确权数据库和数据管理系统；④构建农地确权运作系统模型①。

（4）促进承包地的实物调整向权益调整转化。农地集体所有内涵在集体成员之间实现农地产权的平均价值最大化以及产权调整的不可避免性，而“保持土地承包关系稳定并长久不变”则意含承包地调整的边际递减性。两者之间的这种背离性之平衡进路是有效合作化。农户之间如果有效实现了合作化，那么，在不对承包地实物进行调整的前提下，也可以基于成员权对承包权益进行调整。权益调整模式与实物调整模式相比较，至少有两处是一样的：一是在调整方式上，两者的规则是一样的；二是在权益确认上，两者的效果是一样的。这种将承包地实物与承包权益分置确认的思路，对于怎样兼顾“起点公平”和“结果公平”，是一个有益启示。