政府间竞争影响城市土地市场化水平的双边效应研究：基于财政竞争和引资竞争的不同作用

周 琳，范建双，虞晓芬

（1.浙江工业大学管理学院，浙江 杭州 310023；2.浙江工业大学中国住房和房地产研究院，浙江 杭州310023）

1 引言

土地是经济发展的空间载体，土地的市场化配置是实现土地资源高效和集约利用的重要手段。中国的土地市场化改革从无偿使用到有偿使用，从以行政划拨为主转变为市场出让为主，取得了显著的成效。同时，中国城市土地的国家所有权性质决定了地方政府在土地供应一级市场的绝对控制权，地方政府的土地供应行为决定了土地市场化水平的高低。因此，可以从地方政府土地供应行为背后的动机出发来寻找影响土地市场化的关键因素和路径。

地方官员的土地供应行为与政府间竞争机制密不可分，政府官员为了谋求政治晋升和获得最大化收益，往往会既采用“招拍挂”的方式高价竞争出让商业和住宅用地，又采用协议等方式低价出让工业用地的策略组合[1]。当然两种不同策略下的土地市场化水平存在显著差异。一方面在“财政竞争”下，地方政府倾向于通过“招拍挂”方式来高价出让商业和住宅用地获取高额的预算外收入，从而提高土地市场化水平；另一方面，在 “引资竞争”下会选择低价供应工业用地进行招商引资，从而阻碍土地市场化水平的提高。

目前，学术界的相关研究主要集中在不同的政府间竞争因素对地方政府土地出让行为的影响，并倾向于从中国财政分权体制和官员晋升锦标赛的制度背景为地方政府的土地出让行为寻求合理的解释。目前学术界形成了两类观点：一类观点认为地方政府土地出让行为的主要动机是财政竞争。中国城镇土地资源由地方政府主导，而土地出让金属于预算外收入，不需要与中央政府共享，通过出让土地使用权获得土地出让金收入已成为大多数城市的普遍做法[2]。王青等提出为了缓解财政压力和地方债务，地方政府有动机推进土地市场化发展以获得更高的土地出让收入[3]。牟燕和钱忠好研究发现地方政府对土地财政的依赖会提高一级土地市场化水平[4]。一类观点认为是引资竞争。张莉等通过实证检验发现地方政府的土地出让行为更多源于“土地引资”而非“土地财政”[1]。赵文哲和杨继东将地方政府的引资竞争解释为“引资生税”，地方政府热衷于低价协议出让工业用地，吸引能够产生较高税基的产业和企业以获得高额的税收收入[5]。陶然等也发现在区域间引资竞争与地方政府缺乏监督的情况下，地方政府会更倾向于采用非市场化的出让方式[6]。杨继东和杨其静则发现地方官员积极地出让工业用地是基于经济增长的引资竞争[7]。进一步，有学者试图将财政竞争和引资竞争纳入到同一个框架下进行研究。颜燕等将政府间竞争划分为以高价出让商业用地的土地财政竞争和低价出让工业用地的土地引资竞争[8]。雷潇雨和龚六堂进一步在理论和实证上证明了地方政府最优的土地出让策略是低价出让工业用地、高价出让商业用地，以此来降低企业成本并增加财政收入和公共支出，进而达到吸引企业、促进GDP增长并推动城镇化的目的[9]。李永乐等将政府间竞争划分为中央政府与地方政府之间的竞争、同级地方政府之间的竞争和前后不同届政府之间的竞争三个维度，并进一步将三个维度的竞争分别与土地出让规模、出让结构和出让布局相关联[10]。

综上可知，现有研究更多关注政府间竞争对地方政府土地出让行为的影响，还鲜有将研究视角聚焦到土地市场化。因此，本文首先将政府间竞争划分为“财政竞争”和“引资竞争”两个维度。其中，财政竞争是指中央政府与地方政府之间的竞争；引资竞争是指同级地方政府之间的竞争。进而从这两个维度识别出政府间竞争对城市土地市场化水平影响的两种不同路径，并采用双边随机前沿模型实证检验了政府间竞争与城市土地市场化水平影响的净效应和双边分效应，从而回答政府间竞争最终是促进了还是抑制了城市土地市场化水平的基本命题。本文对已有研究的贡献包括：（1）将“财政竞争”和“引资竞争”纳入到同一个框架下借助双边随机前沿模型系统研究二者对城市土地市场化水平影响的双边分效应和综合净效应，并考虑了官员个人特征的影响；（2）现有关于城市土地市场化水平的研究大都集中于全国和省级层面，缺乏地级市层面的研究，本文采用284个地级市的样本数据，是对现有研究的有益补充。

2 理论机制与研究假设

1994年的分税制改革改变了中央和地方的税收分配体系，中央政府和地方政府之间的财政竞争使得地方政府的税收收入份额在急剧减少的同时，其公共支出责任并没有相应的削减，导致了很多地方政府的财政收入严重不足，地方政府需要谋求发展之路和财政来源。在中国，没有其他预算外收入能够与土地收入相提并论，2016年土地收入占地方政府财政总收入的比重达到了41.80%①该数据由笔者测算得出，土地收入数据来源于2017年《中国国土资源统计年鉴》，地方政府财政总收入数据来源于2017年《中国统计年鉴》。。而“招拍挂”的市场化土地出让方式能够获得更高的土地出让收入，因此，地方政府有动机和动力通过市场化方式出让建设用地，尤其是1998年中国停止福利分房以后，政府鼓励居民到房地产市场上购买商品住房，使得房地产市场快速发展和繁荣。房地产市场的繁荣带动了周边房价和地价的上涨，使得地方政府通过高价出让商业和住宅用地的动机愈发强烈，地方政府甚至充当土地开发商或与房地产开发商合作开发土地[11]。土地出让收入已经成为中国地方政府财政收入的主要来源[12]。与此同时，城市的发展与新城的建设需要加强基础设施建设，因此需要大量的资金投入[13]，这进一步加剧了地方政府出让土地的动机。因此，在财政竞争下，地方政府的土地出让行为会通过增加高价出让的商住用地比重而显著提高城市土地市场化水平。

据此，提出研究假设1：财政竞争对提升城市土地市场化水平具有促进作用。

由于地方政府垄断土地一级市场的供给，选择性和策略性配置土地资源成为政府实现特定经济目标的手段[14]。中国地方官员考核制度是以GDP为导向的，地方官员的晋升往往与该城市的经济表现有密切关系。因此，地方政府之间的GDP增长竞争过程自然演变为引资竞争，即通过招商引资等手段来拉动经济增长，开展政治锦标赛。地方官员竞相建设基础设施，以吸引投资，而基础设施用地多以行政划拨为主，属于非市场化行为。同时，地方政府竞相向中央政府申请开发区建设，导致开发区热[15]，进一步增加了工业用地出让面积。土地出让权限的地方自主让地方政府为了实现招商引资而采用低价甚至零地价的协议方式出让工业用地，土地交易价格的扭曲，极大地降低了城市土地市场化水平[16]。尽管2006年国家出台了《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》的政策文件，要求工业用地必须采用“招拍挂”方式出让，但是实际的工业用地出让价格仍然很低，远没有达到市场价格。因此，在“引资竞争”下，地方政府的土地出让行为会通过增加低价出让的工业用地占比和行政划拨建设用地占比而显著抑制城市土地市场化水平。

图1 政府间竞争对城市土地市场化水平的影响路径Fig.1 The impact path of intergovernmental competition to the level of urban land marketization

据此，提出研究假设2：引资竞争对提升城市土地市场化水平具有抑制作用。

但是，从长期来看，工业用地不仅具备招商引资的作用，同时还具有集聚人口，拉动就业的功能[10]。开发区依靠企业集聚人口，大学城依靠教育集聚人口，人口的集聚带动了地区对商业和居住用地的需求，进一步促进了地方政府出让商业和住宅用地的意愿，有利于提升土地市场化水平。同时，土地和资本之间具有替代效应，土地资源是有限的，随着工业用地出让面积的增加，土地要素的稀缺性提升，企业之间对土地要素的竞争程度增加，从而降低了地方政府低价出让工业用地策略的主动性，促进了工业用地市场化的提升。

据此，提出研究假设3：从长期发展来看，引资竞争对提升城市土地市场化水平的抑制作用会减弱。

3 模型与数据

3.1 模型设定

为了检验政府间竞争影响城市土地市场化水平的双边效应，本文借鉴KUMBHAKAR和CHRISTOPHER的研究思路[17]，构建了如下分解模型：

式（1）中：LMit为城市土地市场化水平；xit为影响城市土地市场化水平的变量，包括城市经济特征变量和官员个人特征变量；δ为待估计参数向量；i（xit）为前沿城市土地市场化水平，即在影响城市土地市场化水平的变量既定时的城市土地市场化水平；ξit为复合残差项，其值等于wit-uit+εit，εit为随机误差项；wit为财政竞争对城市土地市场化的正向效应，且wit≥0；uit为引资竞争对城市土地市场化的负向效应，由于εit不为0，所以普通OLS模型是有偏估计。

为了同时估计δ参数向量和政府间竞争的双向影响效应wit、uit，在OLS有偏的情况下，本文采用最大似然估计方法（MLE）来估计式（1）。由式（1）的设定可知，残差项wit和uit都具有单边分布特征，因此假设wit和uit都服从指数分布，即wit～i.i.d.exp（σw，σw2），uit～i.i.d.exp（σu，σu2）。对于随机误差项εit，假设其服从正态分布，即εit～i.i.d.N（0，σε2）。同时，假设wit、uit和εit之间彼此独立，且独立于与xit。基于上述分布假设，本文推导出含残差项ξit的概率密度函数，如下：

式（2）中：Φ（·）为标准正态分布的累计分布函数；（·）为标准正态分布的概率密度函数；其他参数设定如下：

基于上述参数估计，对于包含n个观测值的样本，最大似然估计函数可表示为：

式（4）中：π=［β，σv，σw，σu］，进一步，通过似然函数最大化可得到所有参数的估计值。本文重点关注的是财政竞争和引资竞争对城市土地市场化水平的双边效应，因此，需要进一步估计出wit和uit，本文进一步推导出两者的条件密度函数如下：

式（5）—式（6）中：λ=1/σu+1/σw，θ=exp（αit-βit），基于上述wit和uit条件密度函数，可以估计出wit和uit的条件期望，估计式如下：

根据式（7）和式（8），可以估计财政竞争和引资竞争下，实际城市土地市场化水平偏离前沿水平的绝对程度。为了便于比较，将财政竞争和引资竞争的绝对程度值转换成其正向效应高于前沿水平的百分比和负向效应低于前沿水平的百分比，转换后的估计值如下：

进一步，将式（9）减式（10），可以得到财政竞争和竞争对城市土地市场化水平影响的净效应NE：

3.2 变量选取及数据来源

3.2.1 政府间竞争数据

政府间竞争是本文的核心解释变量，本文将其划分为财政竞争和引资竞争。（1）财政竞争。税制改革降低了地方政府财税收入分成比例，进而使得地方政府财政压力增大，本文借鉴王家庭等的研究方法[18]，用财政赤字率来衡量财政竞争，即财政竞争=（财政支出-财政收入）/GDP，地方政府财政赤字率越高，上级政府与地方政府之间的财政竞争越大。（2）引资竞争。招商引资是地方政府之间竞争的重要战略，尤其是吸引外商投资，地方政府实际吸引的外商投资额一定程度上体现了地方政府在竞争中的努力程度。张军和高远用FDI衡量引资竞争[19]；郑磊以地区FDI占全国FDI的比重衡量政府竞争[20]，为了消除地区经济因素的影响，文本以FDI/GDP来衡量。以上相关数据均来自于历年的《中国城市统计年鉴》。

3.2.2 城市土地市场化水平数据

城市土地市场可分为一级土地市场和二级土地市场，由于二级土地市场通常被认为是一个相对完善的市场，因此，本文在测度城市土地市场化水平时只考虑一级市场。现有文献通常将“招拍挂”方式视作土地出让的市场化行为，而将协议方式视作土地出让的非市场化行为[21]。但是，2006年8月出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定了工业用地必须通过“招拍挂”方式出让的要求，2007年以后工业用地的协议出让面积占比急速下降，尽管如此，2007年以后工业用地出让也多以挂牌为主，其出让价格仍明显低于商住用地价格，远没有达到市场价格，若仍采用“招拍挂”出让面积占总供应面积之比计算，结果会导致高估土地出让市场化水平。因此，本文采用“招拍挂”出让土地面积占土地供应总面积比例来衡量2003—2006年城市土地出让市场化水平，另外利用从中国土地市场网获取的土地数据，采用商服用地和住宅用地（除去经济适用住房用地、廉租住房用地和公共租赁住房用地）面积占土地供应总面积比例来衡量2007—2016年城市土地出让市场化水平。以上土地供应相关数据均来自于历年的《中国国土资源年鉴》《中国国土资源统计年鉴》以及中国土地市场网。

3.2.3 城市经济特征数据

借鉴前期关于城市土地市场化水平的研究，本文同时引入以下变量来控制其对城市土地市场化水平的影响：（1）经济发展水平，用实际人均GDP来衡量（以2003年为基期）；（2）土地资源禀赋，用人均建设用地面积衡量；（3）非农产业产值占比，用二、三产业产值占GDP比值来衡量，该指标反映了地区产业结构；（4）房地产开发投资额，用实际房地产开发投资额来衡量（以2003年为基期）。以上相关数据均来自于历年的《中国城市统计年鉴》。

3.2.4 官员个人特征数据

除了城市经济特征变量，本文搜集了2003—2016年284个地级市市长的个人特征信息，变量包括年龄、教育程度、本地化程度、任期。地方官员本地化程度用官员是否由本市晋升来衡量，若地方官员为本市晋升则为1，反之，则为0。地方官员任期的取值需要计算其任职的实际时间，本文参考张军和高远的做法[22]，若官员上任时间在上半年（1—6月），则任期从上任当年开始计算；若官员上任时间在下半年（7—12月），则任期从上任的次年开始计算。以上地方政府官员个人特征相关数据收集自百度百科、人民网等公布的官员简历。

4 实证结果及分析

4.1 双边随机前沿模型基本估计结果分析

基于政府间竞争对城市土地市场化水平双向影响的理论假设和机制分析，采用双边随机前沿方法对其双边效应进行测度。表1给出了式（1）的估计结果。其中，M1为OLS估计，M2—M5均为双边随机前沿下的MLE估计，M2包括了城市经济变量，官员个体特征变量逐步引入到M3—M6中，回归结果表明模型基本稳健，本文后续基于M6进行方差分解和效应估计。

表1 双边随机前沿模型基本估计结果Tab.1 Basic estimation results of two-tier stochastic frontier model

M6估计结果表明：经济发展水平对城市土地市场化水平的影响显著为负，这可能是因为地区经济的增长带动了二三产业的发展，增加了市场对工业用地的需求，虽然中国2006年实施了工业用地“招拍挂”出让政策，但目前的出让价格仍远低于市场价格，市场失灵现象普遍，因而降低了城市土地市场化水平。房地产开发投资额对城市土地市场化水平的影响显著为正，这与谭丹等[23]研究结果相一致，房地产业的快速发展，催生了市场对商住用地的需求，这类土地多采用“招拍挂”等市场化方式获取，有效实现了土地市场价值，因此，房地产业的发展激发了土地市场活力，提升了城市土地市场化水平。地方官员年龄对城市土地市场化水平的影响显著为负。1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》提出干部队伍年轻化，年轻的地方官员拥有更广阔的晋升前景，受晋升激励作用越强，随着年龄的增加，其晋升空间越来越小，风险偏好减小[24]，因此，对土地市场化改革的积极性逐渐减弱。官员教育程度对城市土地市场化水平的影响也显著为负，教育程度越高，区域土地出让市场水平越低。另外，本文研究结果表明，土地资源禀赋、非农产业产值占比和官员的本地化程度、任期对城市土地市场化水平的影响均不显著。

4.2 方差分解：财政竞争的正效应和引资竞争的负效应的解释能力

基于M6的回归结果，进一步测算出财政竞争对城市土地市场化水平的正效应和引资竞争对城市土地市场化水平的负效应，分解结果如表2所示。财政竞争对城市土地市场化水平的正效应估计结果为0.016，即财政竞争有利于提升城市土地市场化水平，这与理论假设1保持一致。引资竞争对城市土地市场化水平的负效应估计结果为0.142，即引资竞争抑制了城市土地市场化水平的提高，这与理论假设2相吻合。二者的叠加作用导致晋升激励对城市土地市场化水平影响的净效应为负，E（w-u）=σw-σu=-0.126。同时，从影响比重上来看，城市土地市场化水平影响的随机项总方差为0.032，财政竞争和引资竞争的贡献为64.3%，说明政府间竞争对城市土地市场化水平确实存在较大的影响。其中，财政竞争的正效应占比为1.3%，引资激励的负效应占比为98.7%，这意味着财政竞争的正效应远小于引资竞争的负效应。即政府间竞争总体上抑制了城市土地市场化水平的提高。

表2 方差分解：财政竞争正效应和引资竞争负效应Tab.2 Variance decomposition: positive effects offiscal competition and negative effects of investment attraction competition

4.3 财政竞争的正效应和引资竞争的负效应对城市土地市场化水平的影响程度

本文根据式（9）—式（11）进一步对财政竞争和引资竞争做了单边效应估计，分别计算财政竞争和引资竞争使得实际城市土地市场化水平偏离前沿市场化水平的程度，并进一步计算两者的净效应。从表3的估计结果来看，平均而言，财政竞争的正效应使得城市土地市场化水平提高了1.61%，而引资激励使得城市土地市场化程度降低了12.51%，两者的共同作用最终使得实际城市土地市场化水平低于前沿土地市场化水平10.90%。对这一个结论，可能是受国家经济发展战略的影响。消费、投资和进出口是拉动中国经济的三驾马车，根据中国统计年鉴数据显示，2017年中国社会消费品零售总额为36.62万亿元，固定资产投资总额为64.12万亿元，进出口总额为27.81万亿元，可见投资是推动中国经济增长最大的动力源泉。在以GDP增长为核心的官员政治晋升竞标赛下，地方政府官员为了获得更多的晋升筹码而进行引资竞争，同时，作为地方土地出让供给的垄断者，利用土地进行引资成为其必然选择。

表3 财政激励和引资激励对土地市场化的效应估计Tab.3 Estimation of the effects offiscal competition and investment attraction competition on land marketization (%)

4.4 财政竞争的正效应和引资竞争的负效应的时间特征

为了进一步考察政府间竞争对城市土地市场化水平影响的时间效应，本文分年度估计了财政竞争和引资竞争对城市土地市场化水平的净效应。表4为财政竞争和引资竞争相互作用的净效应的时间分布趋势特征，结果显示，财政竞争和引资竞争相互作用的净效应在样本年份内均为负，也就是说，在样本期间，引资竞争的负效应超过了财政竞争的正效应，政府间竞争对城市土地市场化水平产生了持续的抑制作用。从两者净效应的时间趋势来看，净效应呈现波动下降的趋势，对城市土地市场化水平的抑制作用在不断地减弱，这与理论假设3吻合。土地出让是一种短期决策行为，而土地开发利用是一个长期发展的过程，城市新区、大学城和开发区具有集聚人口的功能。因而，从长期来看，引资竞争对提升城市土地市场化水平的抑制作用会减弱。

表4 财政竞争和引资竞争对城市土地市场化水平影响净效应的年度分布特征Tab.4 Annual distribution characteristics of the net effect offiscal competition and investment attraction competition on the level of urban land marketization (%)

5 官员个人特征的拓展分析

基于前文的分析，本文发现政府间竞争对城市土地市场化水平的影响存在个人特征的异质性，为了探求其根源，进一步从官员年龄、教育程度进行分组统计，分别分析财政竞争和引资竞争对城市土地市场化水平的影响程度。

表5报告了地方官员年龄因素和教育程度因素对政府间竞争影响城市土地市场化水平的效应估计。可以看出，随着年龄的增加，政府间竞争对城市土地市场化水平的抑制作用明显减弱。从财政竞争的正效应和引资竞争的负效应的变化趋势来看，引资竞争的负效应均随官员年龄的增加而显著减小，财政竞争的正效应略有增加，但增幅明显小于引资竞争负效应减小的幅度，因此二者叠加的结果是导致了政府间竞争负的净效应的不断降低。

教育程度方面，拥有硕博学历的地方官员，其政府间竞争对城市土地市场化水平的抑制作用明显低于本科学历和大专及以下学历的官员，即地方官员教育程度越高，政府间竞争对城市土地市场化水平的抑制作用在减弱。从财政竞争正效应和引资竞争负效应来看，随着地方官员教育程度的提升，引资竞争负效应均呈现出递减的趋势，财政竞争正效应几乎没有变化，进而导致二者的净负效应随着官员学历的增加而减小。

表5 地方官员年龄和教育程度因素对政府间竞争影响城市土地市场化水平的效应估计Tab.5 Estimation of the effect of the age and education of local officials on the impact of intergovernmental competition on the level of urban land marketization

6 结论

本文将政府间竞争分解为财政竞争和引资竞争，在深入分析财政竞争和引资竞争对城市土地市场化水平作用机理的基础上，采用2003—2016年全国284个地级市的面板数据，利用双边随机前沿模型测算财政竞争和引资竞争对城市土地市场化水平的影响，比较两者影响效应的大小，分析政府间竞争对城市土地市场化水平影响净效应的大小和方向。本文研究结果表明：（1）财政竞争对城市土地市场化水平存在显著正向影响效应，提高了城市土地市场化水平1.61%；引资竞争对城市土地市场化水平存在显著负向效应，降低了城市土地市场化水平12.51%；整体而言，政府间竞争对城市土地市场化水平存在显著净负效应，降低了城市土地市场化水平10.90%。（2）从时间趋势来看，财政竞争正效应和引资竞争负效应相互作用的净效应在研究期内均显著为负，说明引资竞争对城市土地市场化水平的抑制作用一直处于主导地位。总体上来看，政府间竞争对城市土地市场化水平的抑制作用呈现波动下降的状态。