公众参与生态治理的困境及其路径选择

赵志强

摘 要：生态治理以维护公共生态利益为出发点和归宿。生态治理要取得扎实成效离不开广大公众的积极参与。目前公众参与生态治理还存在责任意识不强、参与层次较低、保障机制不完善等问题，这就需要加强公众生态教育，增强公众参与责任意识，创新公众参与方式，提高环保社会组织能力，完善公众参与保障制度，构建公众参与生态治理的长效机制。

关键词：公众参与;生态治理;路径选择

中图分类号：F205      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）14-0068-03

党的十九大报告中明确指出，要着力解决突出环境问题，建设美丽中国，必须构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。生态治理是一项涉及政治、经济、文化和社会等各个方面的复杂的系统工程，以维护公共生态利益为依归，离不开政府、企业、社会组织和公众的共同参与，而公众参与却是生态治理能够深入推进的持久动力。马克思说：“人本身是自然界的产物，是在自己所处的环境中并且和这个环境一起发展起来的。”[1]人作为自然界的一员，其生存和发展离不开自然界。可见，生态治理是惠及所有人的公共事务，参与生态治理不但是公众的权利，而且是公众的义务。公众是新时代生态文明建设的重要推进力量，生态治理离不开公众的广泛积极参与。

一、公众参与生态治理的重要意义

（一）新时代生态文明建设的内在要求

生态文明建设根本目标就是要为人们的美好生活提供良好的生态环境，实现人、自然、社会之间的协调发展。生态文明建设是中国特色社会主义建设全局中的重要组成部分，中国共产党高度重视生态文明建设。如今，中国特色社会主义进入新时代，生态文明建设也进入了关键期。生态文明建设关系着人的自由和全面的发展，关系着最广大人民群众的根本利益，关系着新时代中国特色社会主义建设的顺利推进。因此，全体人民群众有权利同时也有义务和责任积极主动参与到生态文明建设中来，共同为深入推进新时代生态文明建设努力奋斗。生态文明建设离不开广大公众的积极主动参与，在生态文明建设过程中必须聆听民声、汇聚民智和顺应民意，让广大公众真正能够以主人翁意识在参与到新时代生态文明建设中来，实现新时代生态文明建设过程中政府、企业、社会组织与公众之间的良性互动，只有这样，才能实现新时代生态文明建设的目标。

（二）实现公众生态参与权的基本方式

参与权是公民的一项重要权利，生态文明建设是新时代中国特色社会主义建设的重要内容，公众参与生态文明建设是公民参与权利的直接体现。公众参与生态治理是实现公众生态参与权的基本方式。公众生态参与权指的是公众参与维护和实现自身生态权益的一项基本权利，它是从公民的民主参与权与生态环境权益的相互统一中延伸出来的一项民主权利。随着中国特色社会主义发展进入新时代，公众参与权的实现越来越受到重视和尊重，同时也具备了一定的主客观条件。人们自身的不断进步为公众实现生态参与权提供了积极参与的主观条件，经济社会发展取得的巨大成就为公众实现生态参与权提供了物质保障，政治民主化为公众实现生态参与权提供了政治保障，稳定有序的社会为公众实现生态参与权提供了良好的社会环境，这些客观条件也为公众实现生态参与权搭建了良好的平台。

（三）提高政府决策水平的重要举措

生态文明建设与所有公众休戚与共，公众享有参与生态治理的权利，公众参与生态治理是行政民主在生态文明建设中的具体体现。公众参与生态治理具有重要的意义，一方面，公众参与生态治理可以使政府的生态治理政策决策更加符合民意、民情，同时好的生态环境治理成果也会惠及公众;另一方面，公众参与生态治理也能够成为政府监管生态环境的有力补充，弥补政府在生态治理过程中兼顾不到之处。当然，为防止公众参与的盲目性，法律应该赋予公众按照法定的程序、途径参与与公众生态权益相关的法律法规以及与生态环境开发相关的政策决策的制定等活动的权利，使之符合公众的切身利益。公众是一种非政府的社会力量，可以将民情、民意如实的反馈给政府，为其提供及时、准确的信息，以助于政府做出正确的决策，并能够及时修正在生态治理过程中的失误或偏颇。这样，既能够增加了生态环境相关法律法规和政策决策的透明度及公开性，又使生态环境相关法律法规和政策决策尊重民意、反映现实，使公众对生态治理由消极旁观变为为积极响应，最大可能的地减少法律法规和政策決策执行中可能遇到的矛盾，提高政府决策的水平，更有成效地实现生态环境相关法律法规和政策决策制定的宗旨与目的。

（四）提升公众道德水平的重要手段

中国特色社会主义已经进入了新时代，这对我国公民的道德修养也提出了更高的要求。人无德不立，良好的道德修养是新时代公民必备的优秀品质，生活在新时代的公民的道德修养水平一定要与新时代的经济社会发展水平、中华民族伟大复兴的步伐相适应。因此，新时代的公民必须具有良好的道德修养、道德自觉、自检及自律。全体公民道德水平的提高是全社会道德标准提升的关键，因此，提高新时代公民的道德修养是建设新时代中国特色社会主义的需要。而公众积极参与生态治理就是提高公众道德水平的重要路径。在公众积极参与生态治理过程中，公众的道德修养得到提升，而且公众自身道德修养的提升反过来又可以进一步推进生态文明的建设。因此，公众必须树立正确的生态文明价值观，强化自身的生态环境保护意识，不断提高自身的道德修养，只有这样，才能真正有效提高生态治理成效、改善生态环境。

二、公众参与生态治理的困境

（一）公众参与的责任意识不强

人是生态治理的主体，生态治理离不开广大公众的积极参与，良好的生态治理成效有赖于公众的积极配合。各级政府在生态治理中主要扮演的角色是决策者，而广大公众才真正是生态治理的主要执行者和重要监督者。公众在生态治理中的作用十分显著，承担着生态治理的重要责任。据环境保护部发布的《全国生态文明意识调查研究报告》显示，公众对生态文明认知显现出高认同、低认知、践行度不够的特点。受访者中有70.7%的公众认为对生态文明建设负主要责任的应该是政府和环保部门，15.1%的公众认为负主要责任的应该是企业，仅只有12.7%的公众认为负主要责任的是个人[2]。由此可见，大多数公众认为生态文明建设是政府和环保部门的事情，对企业和公众的生态文明建设责任认识不足。公众在生态治理中显露出明显的“政府依赖型”的特点，对自身生态治理责任意识的认识比较缺乏，公众参与生态治理的理念还滞留在初级发展阶段。同时，生态环境教育在我国还没有得到普及，各级学校对学生的生态环境保护意识的培育不够重视，公众总体上受生态环境教育的程度较低，直接导致了其对生态文明相关知识的了解程度不够，不少人意识不到自身积极参与生态文明建设的重要性，生态责任意识不强。

（二）公众参与的方式有限、层次较低

虽然公众参与理念自20世纪80年代引入我国以来，越来越受到重视，但由于政治、法律、文化、社会等条件的职业，公众在生态参与治理中的内容、过程、保障和效果等方面都存在局限性[3]。目前，公众参与生态治理的面不够广，现实中，公众参与的主要是生态治理的事后监督环节，或更多的针对与生态环境相关的项目和选址等问题，对于生态治理的法律法规和政策决策的制定等源头环节参与很少涉及。在生态治理过程中，公众参与的涉及面比较窄、领域不够宽。从参与程度看，根据中国环境报数据显示，在调查的垃圾分类等20项环保行为中，公众在日常生活中落实概率在30%以下的环保行为达50%以上，说明公众的环保行动力比较薄弱。公众单一的参与方式也降低了公众参与生态治理的动力。目前，公众主要通过生活的社區或者工作的单位举办的与生态文明建设相关的座谈会、研讨会等形式参与到生态治理中，宣传教育是参与的主要方式，参与方式单一。

（三）环保社会组织的参与能力不足

在生态治理过程中，环保社会组织是公众参与生态治理的一种主要组织形式，环保社会组织在生态治理过程中能够起到联结政府、企业和公众之间的桥梁作用，也是对政府生态治理引导行为的有力补充。环保社会组织还能够代表公众的生态利益，以社会团体的名义和力量向相关责任部门表达意愿，向相关排污企业施压。环保社会组织是激发公众积极参与生态治理的有效力量，在多环节参与生态治理、推动生态环境问题快速有效解决、提升生态治理成效等方面具有重要的作用。然而，由于环保社会组织在我国发展尚处于起步阶段，仅仅只有十余年，全国范围内目前环保社会组织只有两千多个，并且普遍规模较小、行动能力较弱、缺乏专业性人才，大多数成员只是热心生态环境公益事业的一般公民。与发达国家发展成熟、规模大、资金足、人员专、独立性强的环保社会组织在生态环境治理中发挥的巨大作用相比，我国环保社会组织生态治理参与能力较低，在推动生态环境保护方面做出的贡献十分有限，环保社会组织存在的问题在很大程度上限制了公众参与生态治理的积极性。

（四）公众参与缺乏健全的制度保障，长效机制尚未形成

参与生态治理是公众的一项基本权利，然而当前的法律制度对公众参与生态治理的权利仅是蜻蜓点水地作出原则性要求，导致公民的参与权利行使困难重重。目前，关于公众参与生态文明建设的制度较为具体的规定集中在《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境保护公众参与办法》。总的来说，公众参与制度目前存在较多问题，如对公民的环境权没有明确规定，对公众参与的规定大多是原则性规定，完整的公众制度和规范的参与程序没有建立，公众的环境知情权合环境监管权缺乏强有力的制度保障[4]。可见，我国还没有形成公众参与生态治理的完善机制，公众参与生态治理涉及的法律保障、环境信息公开、环境公益诉讼等制度尚未形成完善的体系，公众生态利益的表达渠道还不畅通，怎样健全公众生态利益的协调平台，如何吸纳公众的建议进行生态治理决策等问题需深入探索。公众参与生态治理的主要方式是提起环境公益诉讼，目前的相关规定也存在明显的不足，主要因素是对环境公益诉讼的原告资格限制严格，这就意味把大量积极参与生态治理的公众不能作为原告提起环境公益诉讼。

三、推动公众参与生态治理的路径选择

（一）加强生态教育，增强公众参与责任意识

生态意识的培养是生态行动的前提条件，公众生态意识的缺位将直接限制了其积极主动参与生态治理的热情，导致生态治理公众参与行动的不足，同时对政府及企业的生态治理发挥的影响也会有限，结果造成公众在生态治理中的参与只能维持在较低状态，因此，要提升生态治理中公众的参与能力，就必须提升公众的生态意识。生态文明宣传教育工作是生态文明建设的基础工程，加强生态文明宣传教育是树立公众生态文明理念的重要措施。政府要加强生态文明建设的宣传力度，要发挥重要的导向作用，帮助公众树立和深化生态文明观念;同时，要针对公众普遍存在的参与生态治理意识不强、生态文明建设认同感较低等问题，有针对性地进行宣传教育，提高公众的参与意识，增强公众的参与力度，将公众的力量指引到生态治理中来。公众生态文明意识的不断增强和广泛的参与是改变生态治理单一依赖政府的模式，是提高生态治理效果的有效途径。还应该建立完善的生态文明教育体系，从已经普及的九年义务教育一直到高等教育都要设置生态文明教育课程，通过系统的课程培养公众的生态意识。

（二）创新公众参与方式，拓展公众参与途径

实现生态治理中的公众有效参与，创新公众参与方式、拓展公众参与途径是关键措施。要建立健全生态治理决策机制，明确吸纳公众意见的决策程序，保障生态治理决策民主性和科学性。还要建立公众全程参与规划、建设项目的生态环境影响评价机制，对于经济发展规划、建设项目等涉及生态环境公共利益的议题，在规划编制、实施及项目建设可行性研究、立项、实施、评价等环节中，把公众的生态环境知情权、生态治理参与权、监督权落到实处。公众参与生态治理主要有提案式、咨询式、媒体式、活动式及信访式等等方式。目前，我国能够代表民意的群体主要是人大代表和政协委员，因此，各级人大代表和政协委员在向政府提出有关生态治理的议案前要广泛征集公众的意见，如实反映公众关于生态治理的意见。举办听证会、座谈会等会议也是公众参与生态治理的重要形式，举办相关会议之前要进行广泛的宣传，听取公众的建议。如今已进入新媒体时代，微博、微信等新媒体平台为公众获取生态信息提供了便捷途径，也为公众参与生态治理监督的提供了重要平台，应推动新媒体参与生态治理的合法化。

（三）提高环保社会组织能力

环保社会组织能够搭建政府、企业、公众进行沟通交流、利益协商的平台，要加强环保社会组织自身能力建设，针对制约环保社会组织发展及其在生态文明建设中发挥作用问题，政府应该通过积极培育和引导促进环保社会组织有序发展。首先，政府要加强政策对环保社会组织的扶持力度，形成资金多元投入环保社会组织的良性机制，改善环保社会组织发展的外部环境，发展壮大环保社会组织，还要优化配置生态治理的公共资源，为公众有序参与生态治理提供组织保障。其次，政府要完善社会组织相关法律法规，有关部门要拿出有利的政策，为环保社会组织的创建、发展提供良好的法律环境，改革完善现行的社会管理制度，建立社会组织引导管理服务机制，改进对社会组织的管理方式，规范和鼓励环保社会组织积极参与生态治理。最后，还要建立政府与环保社会组织的定期对话沟通机制，增强沟通交流合作，引导环保社会组织积极有序参与生态治理。还要鼓励环保社会组织加强国际交流与合作，借鉴境外环保社会组织的先进理念、完善的运作机制以推进我国环保社会组织的健康发展。

（四）完善公众参与保障制度，构建公众参与的长效机制

公众参与离不开由包含程序性与实体性权利有机统一的各相关制度构成的保障制度体系。因此，必须要构建生态环境信息公开制度，因为生态环境信息的公开是保障公众知情权、维护公众生态权益的基本前提。要大力推进大气、水资源以及土壤等环境要素治理规划、实施进度等信息的公开，推动排污企业有关污染物、防治措施及环境影响信息的公开，健全建设项目及各类规划环境影响评价的信息公开。要健全公众监督制度，搭建多层次、广领域的公众参与生态治理的行动体系，建立网络举报平台，完善包括公众举报、听证等在内的公众监督制度，健全环境公益诉讼制度。环境权是每个人都享有的权利，是公众参与环境公益诉讼的前提。在我国，当前公众仅能对影响到自身合法权益的生态环境事件提起诉讼，而对于影响社会公共权益的生态环境事件无权提起环境公益诉讼。假如将公民同依法成立的社会组织一样纳入提起环境公益诉讼的主体，必将更有利于公众参与生态治理。因此，必须完善环境公益诉讼制度，明确环境公益诉讼的范围和程序，降低提起环境公益诉讼的主体资格，这样才有利于充分发挥公众在生态治理中的监督主体作用，才能为公众的参与生态治理提供法律保障。

参考文献：

[1]  马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：374.

[2]  全国生态文明意识调查研究报告[EB/OL].2014-03-26.http：//www.chinaenvironment.com.

[3]  施生旭，陈爱丽.我国生态文明建设中的公众参与问题研究[J].林业经济，2016，（3）：28.

[4]  陈晓宇.环境保护中的公共参与制度探析[J].环境保护与循环经济，2014，（3）：26.