关于拓宽南宁市政府投资项目融资渠道的思考

【摘 要】随着新《中华人民共和国预算法》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等文件相继出台，地方政府融资渠道进一步收窄。如何在新形势下合规解决政府融资难问题，发挥政府职能，持续拉动地方经济发展成为相关部门热议话题。文章在深入分析南宁市政府投资项目融资现状及存在问题后，认为应从科学规划项目、推动平台公司整合重组、科学利用土地溢价效应、加大多层次资本市场融资力度、推动PPP模式高质量可持续发展等方面入手，有效解决南宁市政府投资项目融资渠道相关问题。

【关键词】政府投资项目;融资渠道;问题;对策

【中图分类号】F83;F81 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）07-0015-04

0 引言

为坚决打好南宁市“重大项目建设攻坚突破年”主动仗，进一步促进重大项目建设发展，拓宽南宁市政府投资项目融资渠道，做好防范化解金融风险工作，本文结合新形势、新要求提出几点思考，以期为解决南宁市政府投资项目融资问题提供思路及依据。

1 南宁市政府投资项目①融资现状

政府投融资是政府参与市场经济并发挥其职能的重要形式，是宏观调控经济的重要途径，也是满足城市建设、项目投资需求的必要手段。南宁市政府投资项目融资现状如下。

1.1 南宁市政府投资项目融资需求

据统计，2016～2018年南宁市政府投资项目投资额年均保持在500亿元左右，呈现稳中有升的趋势。其中，市本级财政性出资占比均保持在30%左右，70%左右的资金缺口需通过融资解决，南宁市现有财力无法满足项目建设需求，政府投资项目对融资依赖度较高。

1.2 南宁市政府投资项目投融资模式现状

在南宁市发展和改革委员会下达的五大类建设项目投资计划中，农村建设类项目采用市财政全额投资的模式;市本级预算内基本建设项目和教育基本建设项目采用“财政资金为主，业主自筹或银行贷款为辅”的模式;交通基础设施项目则采用“银行贷款为主，业主自筹为辅”的模式，财政性资金占比较低;城市建设项目则主要采用地方政府债券、银行贷款、城市发展基金及PPP模式等多种渠道相结合的融资模式。

1.3 南宁市政府投资项目主要融资渠道

（1）南宁市政府投资项目使用的融资渠道主要包括地方政府债券、PPP模式、银行贷款、城市发展基金等。

地方政府债券。近3年南宁市核定转贷债券规模不断扩大，分别为182.04亿元、222.47亿元和294.14亿元，债券资金主要用于轨道交通、土地储备、市政基础设施等重大项目建设。在现有投融资政策框架下，地方政府债券仍将长期作为地方政府投资项目重要的融资渠道。

（2）PPP模式。截至2019年1月，南宁市累计落地PPP项目19个，涉及生态环保、市政工程、交通运输等行业，已落地主要以政府付费及可行性缺口补助类项目为主，总投资达285.98亿元。2018年南宁市通过PPP模式落实政府投资项目资金约90亿元，PPP模式作为目前为数不多的地方政府合规融资渠道之一，将持续发挥重要融资作用，特別是对于准公益类项目而言，PPP更是较为合适的融资模式。

（3）银行贷款。银行贷款作为地方政府传统的主要融资渠道，南宁市近3年政府投资项目通过银行贷款融资落实项目资金在总额中占比均超过10%。随着2014年新《中华人民共和国预算法》及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等文件出台，以政府信用担保的贷款模式已经结束，未来银行贷款的融资效果主要取决于市场化主体，即市属平台公司的经营情况及合规还款能力。

（4）城市发展基金。南宁市城市发展基金设立于2016年，截至2018年已完成海绵城市建设、轨道交通建设、五象新区建设和市政基础设施建设4个投资领域的6支子基金落地，资金总规模为830亿元;2018年南宁市通过城发基金落实项目资金在总额中占比超过10%，城发基金在很大程度上缓解了南宁市政府投资项目融资压力。

（5）平台公司债券。南宁市市属平台公司发行的债券主要包括企业债、公司债、非金融企业债务融资工具几大类。据不完全统计，截至2018年底，南宁市本级平台公司通过发行债券实现融资165亿元，其中企业债17亿元、公司债30亿元、中期票据45亿元、短期融资券30亿元、非公开定向债务融资工具43亿元。

相较于其他融资渠道而言，平台公司债券融资主要有三大优势：首先，平台公司债券融资并不属于地方政府融资行为，故而受相关政策限制较小，可以充分吸引社会资金用于支持项目建设;其次，债券融资市场性较强，融资规模主要取决于发行主体的经营利润、净资产、综合评级等情况，与地方综合财力无关，可以充分发挥平台公司作为企业的自主性和灵活性;最后，南宁市九大平台中只有3家发行过债券，且已发行债券融资规模较小，未来存在较大发展空间。

2 南宁市政府投资项目融资模式存在的问题

2.1 政府投融资行为缺乏统一规划

地方政府投融资行为作为一个系统性工程，南宁市却缺乏针对政府投融资的顶层设计和整体规划，各类项目在制订融资计划时彼此割裂，没有与城市发展总体需求、综合财力、偿债能力及中长期发展规划深度结合。这就导致部分重大项目规划与融资可行性关联性不强，既不利于从全市层面实现整体统筹，难以通过基础设施投资带来的土地溢价效应回收巨额投资;也不利于吸引投资者融资。

2.2 现有主流融资渠道融资空间有限

目前，南宁市政府投资项目主要采用的渠道均存在一定局限性，如地方政府债券发行额度、期限、发行次数和资金用途与政府投资项目不匹配，未来增长空间较为有限;城发基金存在“明股实债”风险，需要审慎推进;已落地PPP项目以政府付费及可行性缺口补助为主，PPP支出责任占一般公共预算支出比例即将触及10%的红线，不能有效舒缓融资压力等，难以支撑南宁市未来政府项目融资需求。

2.3 平台公司收益能力较差，融资渠道单一

南宁市九大平台公司融资仍以银行贷款为主，对债券融资、信托融资、资本市场直接融资等市场化融资手段运用较少。以债券融资为例，目前九大平台中只有城投集团、威宁集团及建宁水务集团发行过债券，且规模较小。这主要是由于市平台公司资产结构不合理，公益性资产占比过高，导致其收益能力差、融资能力低。同时，南宁市缺乏针对平台公司的合理补偿机制，使其资金困境愈加突出，大大制约平台公司采用多样化、市场化手段融资的能力。

3 我国先进城市政府投资项目融资经验借鉴

为满足政府投资项目融资需求，国内许多先进城市进行了积极有益的探索，其中许多经验对破解南宁市难题有一定启示。

3.1 上海：通过“土地溢价”内部化回收投资

上海市按照“先规划、再配套、后熟地开发”的思路成功开发了新江湾城，并创新性地采用土地溢价回收投资的做法，为政府节约资金投入，并创造了可观的经济效益。

2003年，上海市在完成各项前期规划后，按照“先地下后地上、先环境后建筑、先配套后居住”的思路开始建设新江湾城配套设施，前期规划及公建设施建设费用由上海城投支付。同时通过品牌注册、公益活动、软新闻等多种手段提高新江湾城知名度，吸引了大批知名土地开发商掀起“新江湾城现象”，城区土地价格迅速攀升。

从2006年起，待江湾地区基础设施建设较为完善之后，上海市政府开始按照“先周边后中心”的顺序，有计划地实施土地“招领”，珠江投资、华润、绿城等知名开发商先后入驻江湾地区。2007年江湾地区土地出让价格约为1  600万元/亩，与2003年相比上涨了533.33%，此后江湾地区的地价一路攀升。

江湾地区土地出让收入中70%归上海城投所有，30%归政府所有，上海市政府通过基础设施投资带来的土地价值提升的内部化，不但回收了前期大量基建投资费用，同时还为城市未来发展不断滚动提供资金。

3.2 重庆：发挥规模效应，进一步整合平台公司

2002年，重庆市根据城市基础设施建设的主要领域，逐步组建了城投、交旅、水投、水务等八大政府性投资公司②，此外，重庆市还组建了重庆渝富资产经营管理集团有限公司，作为一家事业型金控公司。在第二轮国资改革中，重庆市将原有的八大投资公司进一步整合为地产、城投、交通开投、高速、水务五大政府性投资公司。

此次整合的优势主要在于：一是充分利用渝富集团的金融牌照资源，将其打造成为国有资产投资运营公司。如果整合为投资类公司，企业在投资领域就拥有更强灵活性，企业效益得到进一步强化，从而更好地为“五大投”提供金融杠杆服务。目前，渝富集团拥有金融控参股企业20家，为重庆市地方国企累计融资超过1 400亿元。二是通过资产重组，进一步发挥资源规模效应，同时降低企业负债率。如重庆将水投集团和水务集团打破行政界线整合重组，组建为城乡一体化的水务资产经营有限公司。公司以城乡供水、污水处理及项目建设为优势业务，完善水务上下游产业链、充实产品结构、整合水务资源，将其从原有负债率较高的地方政府平台公司打造为西部地区最具实力的现代化综合性水务服务商。

3.3 广东江门：首创地级市城建投融资规划

2015年，江门市在全国地级市中首次编制实施10年期的城建投融资规划《江门市本级城建投融资规划（2013～2023）》，该规划主要包含四大内容：一是将项目融资、资本金融资、土地储备融资统筹起来，对各类政府投资项目融资进行系统统筹谋划;二是科学评估城市近远期资金平衡状态，建立合理有序、可持续的城市开发投资计划;三是建立政府债务动态管理机制和预警机制，对政府债务实行“借、用、管、还”一体化管理;四是提出“投融资+施工总承包”模式、BT应收账款“买断式”融资、向国家申报基础设施PPP改造等一系列投融资创新举措。

江门市通过编制、实施投融资规划，使政府相关决策更加科学、高效，成功平移偿债高峰期，实现债务偿付的均衡化等良好效果，同时，江门市成功举办了重大项目融资创新洽谈会，获得社会各方面的广泛关注，相关工作也受到省委、省政府及省直有关部门的肯定和重视。

4 拓宽南宁市政府投资项目融资渠道的对策建议

4.1 统筹安排投融资项目，提高资金使用效率

（1）科學编制投融资规划。结合南宁市中长期国民经济和社会发展规划、中长期财政收入情况及项目投资计划等，科学、严谨编制中长期投融资规划，并以此为纲领实现投、借、管、用、还结合。通过编制投融资规划、完善综合规划体系，有助于让投资者形成良好预期，增强对社会资本的吸引力。

（2）强化政府投资项目计划及绩效管理。根据项目的轻重缓急合理编制项目年度投资计划，优先保证重大基础设施或具有重大社会效益项目资金的落实。基于项目全生命周期的视角，提高项目设计水平，控制项目建设、运营及融资成本。完善项目竣工验收和后评价制度、绩效评价制度及结果运用制度，提高各部门对基础设施项目运营的重视程度，通过引进专业技术力量、吸收国内外成熟经验等方式，补齐南宁市“重融资、轻运营”的短板，普遍性提高项目运行质量。

4.2 增强平台公司自身造血及融资能力

（1）推动平台公司整合重组。相对而言，南宁市国有经营性资产总体规模较小，九大平台资产规模差异较大，建议将现有平台公司按照“合并同类业务、打通产业链上下游一体化”的路径重构，进一步扩大现有优势融资平台的资产规模，降低资产负债率、提高经营性资产比率，支持其提升主体信用评级，实现南宁市国有经营性资源规模效应最大化，进一步强化平台融资能力;同时，通过资源有效整合，实现拉长产业链、金融牌照与实体产业资源深度融合，增强平台盈利能力。

（2）建立合理补偿机制。根据平台公司定位匹配项目，对于经营性及准经营性项目，建议由经营、融资能力较强的融资平台承担;对于完全公益性项目，应主要由政府负责，资金纳入政府年度财政预算。如可将市政基础设施项目与土地一级开发捆绑，并由南宁市土地储备中心委托城建类集团承担土地一级开发工作;将学前教育、养老项目、体育场馆建设等准经营性项目交由国有资产投资类集团承担，地方政府可以提供一定政策支持。既做大了融资平台的现金流，又平滑了政府的财政支持压力。

4.3 充分利用公益项目带来的土地溢价效应回收投资

（1）科学做好土地出让计划。结合上海市建设新江湾城的经验，政府要科学制订土地出让计划。在完善公建配套后，按照“从周边到核心”的出让顺序，通过“政府提前规划+平台公司承担土地一级开发”的做法，使得平台公司获得大量现金流，真正落实土地溢价主要部分归属公共部门。因此，建议南宁市做好未来地铁沿途及五象新区土地出让计划，以回收地铁建设、五象新区建设等大规模基建投资。

（2）将大规模基础设施建设与区域综合开发相结合。充分利用区域规划调整带来的核心地块增值效应，对于轨道交通、黑臭水体治理等带来重大公益效益的项目，可借鉴上海虹桥交通枢纽、陆家嘴地铁上盖的经验，探索TOD、EOD等模式，通过将市政交通、环境整治提升项目与土地、商业、住宅等经营性项目综合捆绑开发，地方政府通过融资平台实现巨额土地级差收益回收投资。对于轨道交通项目，还可通过创新地下空间商业开发利用的模式增加项目收益。

4.4 积极利用多层次资本市场加大融资力度

（1）稳健开展债券融资工作。一是深入研究地方政府专项债券相关政策，加快建立发债项目储备库，积极做好项目前期工作，特别是对于城市公共停车场、公立医院、高等院校等政策支持项目，更要积极把握政策窗口期。二是着力支持平台公司发行债券。在整合平台公司的基础上，通过注入经营性资产、授予特许经营权等方式建立合理补偿机制，增强平台公司盈利能力，并鼓励平台公司结合自身情况自由选择债券品种进行融资。

（2）积极开展股权融资工作。南宁市平台公司可借鉴上海城投模式，通过引入大型投资机构或资金实力雄厚的战略投资者，增加公司权益资本;同时推动相关产业板块重组上市，组建产业投资基金、发展類REITs等，形成股债市场贯通式的企业融资渠道。

（3）探索存量资产证券化。梳理南宁市国有存量资产盘子，对于国有竞配产权房、公租房、体育场馆这类具有稳定现金收入的优质存量资产，建议引入社会资本提高项目包装水平，并结合项目实际选择具体资产证券化方式予以盘活。

（4）探索保险资金支持重点项目建设。一是重视项目前期策划工作，保证项目建立合理的投资回报机制及退出机制，满足保险资金投资要求。二是要直接对接保险主体，与国内主要险资主体建立常态化沟通协作体系，加强信息互通。三是搭建融资项目平台。加强与中国保险资产管理业协会的合作，共同建立南宁市融资项目库及相关平台，定期发布项目信息，促成保险资金来南宁市投资。

4.5 推动PPP模式高质量可持续发展

（1）探索运用PPP模式盘活存量资产项目。在南宁市城镇化建设过程中，形成了大量优质公共基础存量项目。建议对全市基础设施或公共服务项目资产基本情况进行调研，筛选出具有一定运营基础、边界清晰的存量资产，通过PPP模式引入有实力的专业社会资本，以“市场化方式运营公益性项目”的理念，重新策划、设计存量项目的定位、招商引资思路、运营模式，提高项目运营质量，缓解财政支出压力。

（2）完善社会发起项目流程，提高社会资本参与度。为鼓励社会资本方发起项目，可优先在招标过程，社会资本方发起人的技术分或商务分获得额外加分，或当项目发起人的报价与最佳报价的差距在一定比例范围内时选择发起人授标，也可在招标文件中规定在正式招标过程中对项目发起人给予一定奖励。

（3）提高经营性资源在PPP项目策划中的参与度。一是要跳出生态环境、市政工程等传统行业，鼓励PPP向农业、医疗、教育领域等公共服务领域延伸。二是通过捆绑盈亏状况不一的公共产品与服务、搭配增值产品、增补资源开发权、授权社会资本向公众提供增值服务、允许社会资本开发副产品或冠名等多种模式促进PPP项目落地。三是对于具有使用者付费条件又需政府付费的PPP项目，要鼓励社会资本方通过提高项目策划水平来取得项目自平衡，尽量避免增加财政支出责任。

注 释

①政府投资项目是指使用市本级政府性资金直接投资或者采用资本金注入方式投资建设的固定资产投资项目。由于南宁市目前对政府投资项目尚无统一的统计口径，因此本文通过统计南宁市发展和改革委员会下达的年度建设项目投资计划，研究南宁市政府投资项目投融资情况。

②八大政府性投资公司即重庆市高速公路发展有限公司、重庆市交通旅游投资集团有限公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市能源投资集团公司、重庆市地产集团、重庆市城市建设投资有限公司、重庆市水务集团股份有限公司、重庆市水利投资（集团）有限公司。

参 考 文 献

[1]王思娴.我国地方政府融资模式研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.

[2]卢兴杰.我国地方政府融资平台问题研究[D].成都：西南财经大学，2012.

[3]浙江省发展和改革委员会课题组.推动浙江中大建设项目融资创新——对前海、横琴等地创新政府项目融资方式的调研报告[J].浙江经济，2015，19：56-57.

[4]李文明.地方政府融资模式刍议[J].青海金融，2017（9）：49-52.

[5]李升.地方政府投融资方式的选择与地方政府债务风险[J].中央财经大学学报，2019（2）：3-12.

[责任编辑：邓进利]