基于PPP项目监管和效率视角的文献梳理的综述

孔庆磊

摘 要：政府与社会资本合作（PPP）模式是有别于传统公共产品供给的一个机制，公共部门不再完全承担公共产品的供给，而是由社会资本和政府部门共同负责基础设施项目的建设和运营。PPP从一开始作为一种单一的宏观财政工具模式，转而发挥自身所蕴含的竞争、产权分配、激励机制和信息优势，向提升产品供给效率和创新公共品供给模式方向发展。我国的PPP项目起步较晚但是发展迅速，与此同时，也出现很多问题。通过对近年来国内外研究PPP监管和效率的文献进行梳理，发现PPP项目合理的风险分担，适当的合约、规制设计，政府的监管是PPP项目高效率运作的关键。

关键词：PPP项目;效率;政策建议

中图分类号：F812.4      文献标志码：A    文章编号：1673-291X（2019）08-0135-02

一、PPP理论概念的建立

政府与社会资本合作（Public-Private Partnerships，以下简称“PPP”）的本质，是介于市场与政府科层制之间的一种公共品供给模式，其基本特征在于将传统上本应由政府直接提供的公共品转交给社会资本生产，政府转变角色，从公共品的提供者变为公共品供给的掌舵者[1]。自20世纪80年代的私有化浪潮平寂之后，PPP模式在全球范围内成长为基础设施及公共服务提供领域的一种增长最快的新机制，政府部门通常希望采用PPP模式来缓解政府的公共资金约束，亦或提升公共品供给效率。

在相当长的一段时间内，我国的PPP制度发展除了需要应对机会主义、交易成本等PPP项目普遍存在的共同的问题外，还要应对具体国情导致的困难。从政策执行的时间来看，我国的PPP项目实施的初衷是解决地方政府的债务压力，这一路径依赖的存在决定了我国PPP项目发展的难点在于避免其沦为地方政府变相举债的工具。

本文旨在通过梳理已有关于PPP模式物有所值、控制权等相关论文研究，在此基础上为我国现有的PPP模式发展提出相应的政策建议。

二、从项目规制和监管视角出发的PPP的研究

PPP模式的政府监管主要可分为准入监管和绩效监管。准入监管为项目前期立项、社会资本选择时期的监管，目的是将不能实现物有所值的项目和社会资本剔除，采用VFM定性、评价或定量评价方法。绩效监管是指项目建设运营时期的监管，主要监管社会资本对项目的具体实施过程、运营方法等等，其目的在于促使社会资本确保所提供的产品和服务的质量，并提高效率，促使PPP项目达到VfM的目标。以上为PPP项目全过程监管的基本框架[2]。

如何对PPP项目的物有所值进行评估，并有效地对PPP项目进行监督，是PPP模式的理论和实践的重点。从目前国内外的文献对该问题的讨论来看，主要集中在VFM的计算、对VfM产生影响的评价方法和程序等方面。Cheung（2009）等通过对香港和澳大利亚的PPP项目进行调查，并和之前英国的研究做对比，得出结论：有效的风险分配、私人部门的管理能力、私人部门的技术创新都是VfM评估过程中的重要参考指标[3]。Ismail（2013）针对马来西亚的PPP项目VfM评定的驱动因素进行了探讨，指出除了私人部门的技术创新，公开招标的竞争性也是影响VFM评价的一个较为重要的标准[4]。Visconti（2014）探究了VfM在意大利的PPP项目中如何被提升，指出由W型衰退所引起的去杠杆化会使对PPP的投资收紧，从而迫使人们去寻求创新和低成本解决方案。不可靠且立足不够长远的规制、不友好的商业环境都会阻碍投资者，从而减少竞争降低VfM的评估[5]。

近年来，我国学者在VfM方面也做了深入研究，通过借鉴国外的经验，结合我国的实际情况对PPP项目VfM评价方法、政府监管等方面做了探讨研究。袁竞峰等（2012）从政府监管缺位问题入手，探讨基础设施建设PPP项目关键绩效的指标识别研究[6]。王守清等（2014）根据国际经验，从法律层面对我国的政府部门在PPP项目中的监管行为給出建议[7]。尹贻林等（2016）基于VfM评价和BIM技术的协同对公共项目全生命周期监管体系进行了研究[8]。

PPP项目的VfM评价工作是一个至关重要的环节。在项目立项的前期，要根据项目和社会资本是否可以实现物有所值来进行筛选;在建设运营段，要根据前期的VfM评估对项目的绩效进行监管，促使私人部门确保所提供的产品质量、服务质量并提高效率。

三、从效率视角出发的PPP研究

PPP项目的生命周期通常较长，较长的生命周期意味着PPP项目的合同不可能是完全的，意味事前的合同是不完全的。基于合同的不完全性，事前产权配置决定了不同环境下PPP项目剩余控制权的归属[9]，而控制权的分配影响着整个项目的效率[1]。

Hart、Shleifer和Vishny（1997）在“政府的最佳职能范围”这篇文章中，首次在不完全契约框架中引入公共部门，讨论公共部门采购以及公有事业私有化的问题，提出了公共部门所有和私人部门承办问题的理论模型（HSV模型）。在政府提供公共品和服务的最佳范围的问题上，Hart等认为，当产品和服务成本的降低对公共品的质量和服务产生的负面影响可控时，则应该对公共品进行私有化;相反情况下，公共品应该由政府部门提供[10]。HSV理论首次将合作双方的属性引入到模型中在不完全契约的理论框架中，但是HSV理论没有考虑产品属性的异同对控制权配置也会有影响，因而不完全适用于PPP模式控制权配置问题的研究。

Besley和Ghatak（2001）在不完全合同的理论基础上研究控制权在公私合作生产纯公共产品时的分配。BG理论不仅考虑了合作双方的类型，还考虑了产品的属性。并指出，如果双方投资生产的是公共品（服务），则对产品价值判断高的一方拥有控制权，而非投资或技术等其他方面的相对重要性[11]。BG理论考虑了产出品的属性，但是也仅仅考虑了完全公共品这一种情况，忽略了现实中大量存在的准公共品的现状。

Francesconi 和Muthoo（2006）在PPP项目的控制权一文中探讨了当对象为准公共品时公私双方之间的控制权分配问题。FM通过构建数学模型对控制权配置的影响因素进行了分析，认为最优控制权应该由投资的重要性、双方对产品价值的评估，以及产品的公共化程度三个因素同时决定。当产品的公共化程度较高时，控制权由对产品价值评价较高的一方完全掌握，而忽略投资的重要性;当产品的公共化程度较低时，控制权应由主要的投资方完全掌握，而不考虑双方对产品的评价高低。如果双方的投资同等重要，那么当产品公共化程度较低时，控制权应该在公私双方之间分配，对产品评价较低的一方获得较多份额;产品公共化程度处于中等水平时，控制权则应该全部分配给对产品评价较低的一方[12]。

张■等（2009）在现有模型研究的基础上，将合作双方的共同投入、产品为公共品情况下的控制权分配连续性，结合中国背景下PPP合作中的政府主导特征等问题指出，由于企业自利性的存在，完全将控制权赋予一方并不是最佳的方法，将控制权限定某一范围内才可以保证合作的效率。此外政府的权限要被限定在一定的范围内，过度的公共部门的干预会造成公私合作无效率。企业的公益性投入和自利性投入会给PPP合作效率带来不同的影响，如何在实际项目中通过控制权配置，来有效的运用控制权这一隐形的激励手段是PPP合作过程中需要被考虑的问题[13]。

总体来说，PPP项目可以通过合适的产权配置来提高社会资本的投资积极性。当需要投入新资本以提高公共服务的效率或降低成本时，如果产权配置给社会资本，社会资本可以不用担忧未来投资的落空，同时也不用征得政府的同意，自然会有更高的投资积极性。可见，控制权交由相对效率更高、投资更大的一方更有利于社会效益的最大化。

四、提高PPP项目效率应注意的问题

PPP作为一种有别于传统公共品供给的特殊模式，在一定程度上可以缓解政府的债务，但这不是PPP的项目的初衷。诺贝尔经济学奖获得者哈特在论文中曾指出，一个可以征税的政府的融资能力是很强大的。PPP模式最重要的功能不是帮助政府缓解债务压力，而是提高公共产品的供给效率和服务质量。我国目前的PPP项目发展迅速，但同时不合格工程也逐渐浮出，至2018年4月，已有609个项目被清库，涉及投资额6 114.39亿元。如何提高PPP项目的效率，在基于上述经济学文献分析的基础上，我国的PPP应当注意以下几个问题。

（一）增加透明度，做好VfM评价的监管工作

我国现阶段的VfM主要以定性评价为主，并未对定量评价方法做具体的要求，虽然采用专家调查的方法简单易行，但是对专家调查的结果进行统计分析也是一件很重要的事。我国应当借鉴英国、美国等PPP项目实施较为成熟的国家的VfM评价的经验，结合自身的国情，将PPP项目前期设想构思的建设方案进行工程化，对项目的投资信息、技术要求、风险评估等指标进行有效估算，在PPP全生命周期中，将VfM的定性和定量评价相结合。这样可以既考虑PPP项目的社会效应，也顾及到了项目的经济效应。

（二）强调PPP对公共产品的供给效率、产品服务质量和协同创新提升的促进作用，弱化其作为财政或者融资手段的定位

我国现有政策过于强调了PPP项目对地方政府的财政纾困作用，尤其是基础建设不发达的西部地区。在笔者看来，过度强调PPP作为融资手段会使政府的财政透明度下降，甚至使地方政府不严格执行VfM的评价工作，鼓励不合格的伪PPP出现。这样反而造成了公共产品供给效率降低，并且由于公共品本身耗资巨大的属性，也会对政府的债务、信誉，以及社会资本造成损害。

（三）继续强化PPP项目的竞争性

不论是从西方最早实施公私合营模式的国家，还是亚洲邻国的经验来看，竞争的存在是使PPP模式具有高效率的根本原因。就我国目前的PPP竞标过程来看，政府在招标条件中无意义的指标造成了成功率的低下;恶意的低价竞争导致了经营效率更高的社会资本被排斥在PPP项目之外;国有企业作为社会资本在竞争中拥有过强的政治优势。所以，中央政府应当在PPP整个生命周期内引入反不当竞争法和反垄断法的相关法制法规，建立规范有序，公开透明的竞争环境，激励民间资本进入公共产品市场。

（四）优化分配风险，合理分配控制权

由于公私合营是有政府和社会资本的合作，所以项目的风险由双方共同承担;由于双方对不同风险的承担能力不同，所以应当建立起合理的风险分担机制，降低政府和社会资本的双方风险。在涉及技术、市场价格、投融资、工程质量等微观层面的风险时，应由社会资本方承担。政策变化、项目审批、征地等宏观层面的风险应由政府方承担。PPP项目的合同几乎都是不完备的，因为没有哪一方可以完全掌握项目全生命周期中的每一个环节、每一个突发情况。剩余控制权的合理分配可以保护社会资本事前对项目的投资激励。合理的风险分担和控制权分配对社会资本来说是一种正向的激励，一个合理的正向激励可以鼓励社会资本在成本降低的创新上努力，并且在政府部门的监管下保证公共品服务的质量。

参考文献：

[1]  廖振中，刘嘉，罗佳意.政府与社会资本合作（PPP）的检视——一个文献综述[J].财经科学，2018，（3）：80-92.

[2]  张紫薇 PPP项目VFM评价流程与其动态监管方式[J].管理评论，2018，（1）：270-278.

[3]  CHEUNG E，CHAN A P C，KAJEWSKI S J J O F M O P，et al.2009.Enhancing value for money in public private partnership projects.14：7-20.

[4]  ISMAIL S J A R O A 2013.Drivers of value for money public private partnership projects in Malaysia.21：241-256（216）.

[5]  VISCONTI R M J M F 2013.Improving Value for Money in Italian Project Finance.40：1058.

[6]  袁競峰，王帆，李启明.基础设施PPP项目的VfM评估方法研究及应用[J].现代管理科学，2012，（1）：27-30.

[7]  王守清，刘婷.PPP项目监管：国内外经验和政策建议[J].地方财政研究，2014，（9）：7-12，25.

[8]  尹贻林，刘琦娟，王翔.公共项目全生命周期监管体系研究——基于VfM评价与BIM技术的协同[J].项目管理技术，2016，（7）：17-20.

[9]  HART O，MOORE J J J O P E 1990.Property Rights and the Nature of the Firm.98：1119-1158.

[10]  HART O，SHLEIFER A，VISHNY R W J Q J O E 1997.The Proper Scope of Government：Theory and an Application to Prisons.Quarterly Journal of Economics[J].112：1127-1161.

[11]  BESLEY T，GHATAK M J T Q J O E 2001.Government Versus Private Ownership of Public Goods.116：1343-1372.

[12]  FRANCESCONI M，MUTHOO A J S S E P 2006.Control Rights in Public-Private Partnership.2：26-27.

[13]  张喆，贾明，万迪昉.PPP背景下控制权配置及其对合作效率影响的模型研究[J].管理工程学报，2009，（3）：22，23-29.