管办评分离视域下高等教育发展的问题与对策——以河北省高等教育发展为例

齐艳杰，胡 楠，薛彦华

（河北师范大学 教育学院，河北 石家庄 050024）

2018年10月，习近平总书记在全国教育大会讲话中指出，“教育是民族振兴、社会进步的重要基石，是功在当代、利在千秋的德政工程”，“提升教育服务经济社会发展能力，调整优化高等教育区域布局、学科结构、专业设置，建立健全学科专业动态调整机制，加快一流大学和一流学科建设，推进产学研协同创新，积极投身实施创新驱动发展战略”[1]。基于大会精神要求，结合河北省当前深化高等教育管办评分离体制机制改革、京津冀区域高等教育协同发展以及推进“双一流”高校建设的关键节点，课题组从高等教育与政治、经济、市场的关系3个维度，分析高等教育改革与发展的基本状态，尝试探讨和分析高等教育改革与发展的路径与策略，为深化高等教育体制、机制改革，优化高等教育发展环境，推进高等教育质量建设提供实证依据。

一、高等教育改革与发展的主要内容与成效

全国教育大会指出，要“坚持深化教育改革创新”，“深化办学体制和教育管理改革、充分激发教育事业发展生机活力”。本文基于高等教育事业发展的生态实际，以提高高等教育质量，建设高水平的高等学府为逻辑起点，从宏观（高等教育行政管理与改革）、中观（大学章程与文化建设）、微观（高等学校内部教育质量评价机制建设）3个层面，总结并探讨了近5年河北省高等教育改革与发展的主要内容与成效。

（一）以依法治校为切入点，推进高等教育管办评分离

推进依法治校，充分发挥法治在学校管理中的基础作用，是学校深入落实依法治国基本方略，深化教育体制改革，落实学校办学自主权，建设现代学校制度的必然要求。[2]其核心体现为“大市场、小政府”。政府放松管制，释放市场活力，充分发挥市场机制在生产要素中的作用，从而降低制度性交易成本，提高供给体系的质量和效率，提高投资有效性。[3]2013年10月，河北省教育厅印发《河北省教育厅关于全面推进依法治校工作的实施意见》，进一步加强和改善党对学校的领导。公办高等学校要依法明确学校党委会、校长办公室的职权范围和决策规则，完善党委领导下的校长负责制，充分发挥高等学校学术委员会、学校理事会（董事会）等组织在决策中的作用。同年，河北省教育厅按照国家和省政府关于清理规范行政审批事项的有关要求，对原有的67项行政许可、非行政许可审批和行政监管事项（以下简称行政审批事项）进行认真清理和规范，先后分批取消教育行政审批事项21项，下放行政审批事项1项，转入其他部门管理2项，转为日常工作22项，通过合并项目减少3项，接收教育部下放行政审批事项1项。通过“取消”“委托”“转移”“精简”等多种方式下放高等教育项目审批权和管理权。一方面，降低了高等教育财政性经费支出的压力，转移了省教育厅教育质量的度量费用；另一方面为高等学校建立和完善以学术制度和学术权力为核心的高校内部质量管理机制，提升高校自我约束、自我管理、自我发展能力提供了行政制度环境。

（二）以大学章程为制度框架，推进高等学校功能定位

大学章程是运用法治方式和法律手段对高等教育事务加以规范和解决，完成依法治校、民主管理任务的制度保障，是推进教育治理现代化的重要手段。[4]2013年10月，河北省教育厅把大学章程建设作为现代大学制度建设的制度框架，完善公办高校内部治理结构。印发了《关于加强高等学校章程建设的意见》，明确规定高校应有的办学自主权，并确保到2015年实现全省高校“一校一章程”的工作目标，逐步实现高等学校依法自主管理。2016年9月，河北省教育厅制发《关于加强高等学校章程建设的意见》，要求各地教育行政部门、各高校要进一步统一思想，把章程建设作为深化高等教育体制改革、推动高等教育科学发展的重要工作，并组织和动员各相关部门积极参与和支持高校章程建设。截至目前，河北省已经分3期分别完成了各层次、各类型高等学校的章程建设工作。河北省各高校通过大学章程的研发、制定，对自身的办学定位、发展目标、师资结构、生源特征及特色教学文化、行政服务方式、人才培养模式、教育教学资源的调配有了更清楚的认识和界定，为高校转变教育质量建设思维，变革内部组织结构提供了更为清晰的发展与规划路径。

（三）以社会问责为价值取向，构建高等学校内部质量评价体系

高等教育办学自主权下放，高等学校成为高等教育质量管理的主要责任人，逐渐承担起高等教育质量评估、评价的责任。截至目前，全国已有73%的高等学校在教务处或本科生院下设专门科室或中心，如“教学质量管理科”“教学评价与质量管理中心”等，有11%的高等学校独立建制高等教育质量保障与监测处、室，专门负责学校教育质量的监控和评价。①数据来自2016年教育部高等教育教学评估中心的《中国高等教育质量报告》。通过对河北省10所骨干高校内部管理机构的调研发现，河北经贸大学成立专门的质量监控科，负责全校本科教学质量监控工作，如监控教学管理人员完成教学工作计划情况，监控各教学单位教学计划执行情况；河北大学确立了《教师课程教学质量评价的实施办法》，进一步加强课程教学质量管理，提高教师课程教学质量，科学评价教师教学；河北工业大学教务处设置专门的质量评价专栏，负责学校课堂教学、实验教学、实习教学、教学质量过程监控等质量保障事务；河北师范大学设置教学评价管理岗位，专门负责教学项目、实践教学、学历学位证书颁发等方面的教学质量评价与评估。通过落实、完善各高等学校内部教育质量监控措施，河北省形成了包括教学评估、课程评价、教学督导、学生评教、毕业生跟踪反馈、本科生教学质量报告发布、毕业生就业年度报告发布等较为完备的学校内部教育质量评价体系。虽然建立在“政绩型”“外塑形”的院校评估策略到目前仍被社会或高教界诟病，但河北省高校无论是通过设置专门的高等教育质量评价机构、岗位，还是从具体的教育质量监控手段入手对教育质量进行监控、评价，都显现出教育质量的保障、评价已经从被动的行政压力转化为大学的自觉行为，“内生型”的教育质量保障文化正在形成。

二、高等教育改革与发展过程中的问题表征与探讨

全国教育大会上，习近平总书记强调，“坚持把优先发展教育事业作为推动党和国家各项事业发展的重要先棋，不断使教育同党和国家事业发展要求相适应、同人民群众期待相结合、同我国综合国力和国际地位相匹配”[1]。重点从教育如何为党的建设服务，如何为国家事业发展服务，如何满足人民群众对教育的需求3个维度强调教育对社会发展的应然作用。因此，本研究着重从河北省高等学校智库的政府决策贡献力、高等教育发展要素需求端与供给端的平衡度，以及高等学校人才培养、就业质量与结构性流失3个层面分析河北省高等学校教育改革与发展的问题与表征。

（一）高校智库建设与其政府决策贡献力的问题表征与探讨

高校智库是大学功能的拓展。它依托大学基础研究与应用研究相结合的优势，为政策研究、战略研究提供科学依据，同时在重大战略发展方向上提供见解和动议，[5]是高校服务政治建设的学术平台，是服务于党和国家社会的一种现代形式。2015年10月，河北省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于加强河北新型智库建设的意见》。其中，要求高校应充分发挥雄厚的基础研究实力、高层次人才聚集、学科门类齐全和学术交流广泛的优势，按照河北省“急需国内一流、制度先进、贡献重大的高校智库”的总体要求，深化政产学研合作，强化省级协同创新中心功能。[6]截至目前，已建成河北工业大学京津冀发展研究中心、河北金融学院国际金融研究院、河北经贸大学道德文化与社会发展研究中心、河北公共政策评估研究中心和生态与环境发展研究中心、[7]唐山师范学院京津冀高等教育研究发展中心等5所大学6个中国（地方）智库索引建设单位。一定程度上，提升了高校智库对党委、政府科学决策和经济社会发展的支撑力和贡献度。但是，河北省6个中国（地方）智库索引建设单位中，仅河北工业大学京津冀发展研究中心入选中国智库索引（CTTI）前50。其他的智库在经济决策、政治建设、文化建设、社会发展、生态文明、城镇化建设以及国际问题等多个社会领域的综合影响力、专业影响力与优质智库索引单位存在差距。具体表现在：高校智库建设尚处于起步阶段，对其重要性的认识有待提高；高校智库研究成果、咨询决策的应用性转化渠道不通畅；高校智库建成机制尚未完善、专家组成员引进困难等。

（二）高等教育发展要素需求端与供给端平衡度问题的表征与探讨

“供给侧结构性改革”作为经济术语，其内涵主要是指从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。旨在引导供给侧压缩过剩产能与淘汰落后产能，调整供给结构，促进产业结构优化升级，建立与需求侧相适应的新平衡。[8]立足于河北省高等教育供给侧改革的现状，教育供给侧应从社会需求与高等教育自身发展两方面，探讨民众不断增长的高质量、多元教育需求与教育供给，特别是优质、高效教育供给不均衡、不充分之间的矛盾。[9]具体表征为河北省高等教育事业发展需求侧要素：教育经费、师资队伍、办学理念、制度文化等要素与市场需求侧的主动适应性、匹配性、发展性与结构性问题。

以2015年、2016年河北省高等教育生均公共财政预算教育事业费及其增长情况为例。2016年河北省生均公共财政预算教育事业费在全国31个省、市、自治区中位于第17位，较全国平均水平低2 596元。河北省正以16.8%的增长率加大公共财政预算教育事业费的投入，积极扩大教育经费投入。如表1所示。

表1 全国部分省、市、自治区2015年、2016年高等教育生均公共财政预算教育事业及增长情况

高质量的师资队伍是高等教育质量的重要保障。据数据统计显示，2016年河北省普通高校专任教师中，具有博士学历的教师为11 791人，占专任教师总数16.2%，低于全国平均水平24.4%。如表2所示。从河北省高等学校数量结构、类型结构及层次结构情况来看，截至到2016年底，河北省共有普通高等学校242所，其中普通高等学校120所，地方普通高校116所，成人高等学校6所。除河北工业大学地属天津之外，河北省地缘内高等学校多为高职高专和地方应用型本科，“211工程”“985工程”等研究型、学术型高等学校只占河北省高校数量的0.99%。从武书连2016年中国高校综合实力排名情况来看，仅有燕山大学进入综合实力前100强，位居78位。就专科性大学2016年的排行情况来看，河北师范大学位居师范类大学第20位，河北经贸大学位居经贸类大学第20位。由此可见，河北省区域内高等教育结构仍存在一些问题：第一，高等学校类型、层次分布尚未实现均衡，研究型大学存量少。第二，高水平、特色型、应用性大学质量建设力度较小，经济辐射效应偏弱，尚未形成特色优势。[10]

（三）高等学校人才培养、就业与人才结构性流失量的问题表征与探讨

全国教育大会指出，人力资本是一个国家或地区经济增长重要的内生力量。立志培养为地方经济特色发展奋斗终身的有用人才，是地方高等教育工作的根本任务。从河北省高等学校人才培养的层次来看，2017年河北省本科、专科招生人数中，专科生招生数占总招生数的46.04%，本科生招生数占49.48%。此外，在硕、博士研究生招生人数中，博士研究生招生数占总招生数的0.19%，硕士生招生数占4.24%。如表3所示。可见，河北省高等学校人才招生、培养层次主要以本、专科为主，研究生招生、培养过程中博士研究生招生人数、比例较小。

此外，2017年艾瑞深中国校友会网公布的关于河北省大学毕业生质量排行榜中，观测前5强高校——河北大学、燕山大学、河北师范大学、河北工业大学、河北农业大学的毕业生就业区域流向，毕业生省外就业比例均高于招生时生源省外区域比例，如表4所示。由此可见，一方面，由于省内缺乏优质高等教育资源、师资资源、不充分的经费投入，导致河北省高等学校招收省外生源吸引力指数低；另一方面，由于地处京津冀环首都经济圈，河北经济发展水平、行业产业结构、薪资福利待遇、教育文化环境等多方面的区域发展环境，造成河北省优质高校毕业生流失。

表2 2016年部分省、市、自治区普通高校专任教师学历情况

低学历层次人才培养、优质大学毕业生流失直接影响河北省劳动力结构的优化、产业结构的升级、科技创新能力的提升。据数据统计显示，在全行业就业人数中，河北省信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务行业就业人口分别占河北省全行业人口1.31%、2.56%，占比较低，尤其是信息传输、软件和信息服务业就业人口低于全国平均水平（2.04%）0.73个百分点。且从全面板数据来看，河北省第一产业、第二产业就业人口比例较高，一定程度反映了河北省劳动力结构性就业层次较低、产业结构层次较低。

三、管办评分离视域下高等教育改革与发展的对策及展望

回顾贯彻、落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》以来河北省高等教育发展的历程，河北省高等教育的改革与管理为提升河北省高等教育层次水平、质量水平及现代化管理水平，激发高等教育改革活力提供了强大的制度支持与机制动力。但是，展望未来，河北省高等教育教育仍是京津冀区域高等教育改革与发展中的一块洼地，且无法满足区域内公众对优质高等教育资源的需求。因此，应进一步推进并加大河北省高等教育改革与管理的实践力度，加快实现高等教育强省战略的步伐。

表3 2017年京津冀三地专科、本科、硕士研究生、博士研究生招生数情况

表4 河北省大学毕业生质量前5强高校生源、毕业生就业区域分布情况

表5 河北省全行业就业人数与部分行业人数分布情况

（一）强化顶层设计，理顺高校决策机制，打造新型“智库联盟关系”

全国教育大会指出，党委领导下的校长负责制是党对高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证。因此，河北省高等教育发展应在强调以习近平新时代中国特色社会主义思想为指针的基础上，主动对接国家和地区人才强国、强省战略，创新驱动发展战略。并以此为根本前提，理顺河北省高等学校的管理权、组织权、分配权、交换权、成本核算权、教育资金筹措权、干部任免与选择、教师评聘与职称晋升、办学规模与专业设置，以及招生与就业等权利与职责。从宏观、中观、微观3个层面优化教育资源配置，激发高等教育改革活力，以高等教育内涵式发展贯彻实施人才强国、人才强省战略。高校智库遵循着政治逻辑而生，是高等学校服务于党和国家社会的重要途径。河北省应以高校智库建设为抓手，通过打造新型“智库联盟关系”，[11]发挥高校高层次人才在人才战略、特色发展战略、创新驱动产业结构升级战略过程中的智囊作用，最大程度发挥高等学校在促进经济发展需求侧和供给侧优化平衡过程的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承功能。因此，建议通过目标建设、资源整合、队伍建设、组织建制等环节，搭建河北省优质高校智库平台，推动高校理论发现影响决策制定、实施，科研成果影响技术革新，提升河北省高等学校的决策影响力、学术影响力和科学技术影响力。

（二）引入市场机制，坚守人才培养底线，挖掘多元结构性投资可获得性

培养什么样的人是教育的首要问题。高等教育是教育的最高层次，培养各类高素质人才是其核心命题、核心价值所在。大学章程作为强化高等学校办学、治学特色，自我约束、自我规范的内部管理和质量评价体系，是高等学校在坚持和完善党委领导下校长负责制的前提下，坚守高等学校以人才培养为本质功能的制度性约束。严守以大学章程为准绳的高等学校人才培养底线不动摇、确保高等教育准公共产品的性质不动摇是高等教育合法性存在的根本保证。同时，从近5年河北省高等学校层级、专业、类别结构，人才培养层级、类别结构情况来看，高等专科、本科职业教育，应用型人才培养是河北省高等教育的主要组成部分和构成特色。因此，结合职业教育与行业、企业紧密结合的内在特性，河北省高等教育有条件、有必要与社会行业、企业资本共同投资，补给河北省高等教育生均公共财政预算教育事业经费投入不足的实际。其次，应结合河北省高等学校专任教师的教育背景情况以及河北省高等教育发展的特色定位，进一步明确引进高层次学术人才、技术人才的数量结构、类别结构、层次结构，制定科学、公平的人才引进评聘制度、福利制度。从高等教育发展过程中经费、人力等要素需求端挖掘多元结构性投资可获得性，促进河北省高等教育事业发展。

（三）完善质量评价体系，优化专业类别结构，提升人才培养与就业质量

问责作为高等学校权利运行与监督的要素之一，其目的是通过外部制度、舆论的震慑与惩戒，使得高等学校满足利益相关者的教育需求，提升自身的品质和质量。在此压力下，高等学校不可避免地要通过内部质量问责对其做出回应，构建高等学校内部质量评价机制，自觉加强高等学校内部质量建设。且随着高等教育管、办、评分离制度改革的推进，高校内部质量保障机制的构建与运行情况也已成为外部质量评估重点考察的项目之一。归根结底，构建以促进产业结构升级为目标导向的高等学校办学、专业、类别结构与制度保障体系是应对高等教育质量社会问责的逻辑内核。其次，课程教学是人才培养过程中关键环节，也是当前世界主要国家和地区高等教育本科教学质量评估中的重点。因此，应构建以培养具有国家性、社会性、地域性、创新性的综合型人才为目的的课程培养目标体系；[12]以“确保学生获得在未来生活中获得实质性成功的经验”的、以产出为导向的课程教学过程体系，以“‘有深度’‘有难度’‘有挑战度’的金课”为观测点的课程教学质量评价体系，[13]全面推进河北省高等教育人才培养质量。再者，根据河北省优质高校毕业生就业区域流向的数据结果，有必要通过建立河北省高校毕业生就业质量保障体系，启动大学生创新创业工程、安居保障工程等工程、项目，提高优秀大学生毕业生本地就业吸引力指数，推动产业结构升级、人才结构优化的良性循环。