大数据背景下我国环境治理非正式制度创新的实现路径

史亚东

一、引言

如果把制度理解为一种行为规则，则将制度区分为正式制度和非正式制度的方法逐渐演变成了一種基本的制度分析视角。

正式制度是人们设计出来的、以正式方式加以确定的各种制度安排，包括政治（和司法）规则、经济规则和契约，通常有成文并由权力机构来保证实施。而所谓非正式制度，则是人们在长期交往中无意识形成的、具备代代相传特点的，包括习俗、惯例、规范、文化以及意识形态和价值观等因素的行为规则。这其中，意识形态和价值观在非正式制度中具有核心地位。

按照上述制度分析的视角，环境治理中的正式制度（规制），可以理解为由权力机构制定并实施的、成文的、对人类环境行为进行约束的规则安排，它既包括了“命令—控制”式的管制措施，即政府颁布的环境法律法规、制定的环境标准等;又包括了市场化的政策机制，主要包括排污税和排污权交易机制等。

与此同时，环境非正式制度的内涵相比正式制度而言，较难全面、清晰地进行概括。它应当指的是与环境治理中的正式规制相对立的、在社会演进中无意识形成的、一般不成文的、约束人类环境行为的那部分规则安排。其核心包括了人类在长期实践和社会演化中形成的自然观、资源观和人类发展观等生态价值观念，以及生态伦理道德和环保意识形态等方面。

环境非正式制度的提供者既来源于公众，又可以由国家提供。在行为实践中，其具体表现为：人类对应对生态环境问题所做出的自愿的、自发的和自我实施的行为约束和安排。环境非正式制度起源于文化，带有传承性和延伸性，并且在短期内不易变化。这种非正式制度是环境治理中正式规制的基础，具有先导性。在正式环境规制建立之前，环境非正式制度协调、平衡、主导着人类对自然的影响。

对于发展中国家的环境治理来说，环境非正式制度的作用至关重要。正如诺思所言，“虽然正式规则可以在一夜之间改变，但非正式规则的改变只能是渐进的”[1]。发展中国家的环境治理不能完全依赖于制度移植，要特别重视环境非正式制度的作用，而且这种环境非正式制度要在挖掘和传承自身文化、习俗、宗教和信仰等基础上不断强化和演进。所以说，发展中国家环境治理模式的创新突出体现在环境非正式制度上。这种创新应当是一种正式环境规制与非正式环境制度相融合的创新。

二、大数据背景下环境非正式制度的意识形态构建

（一）环境治理与制度创新

我国环境治理的创新首先体现在制度创新上，对于发展中国家来讲，制度创新突出体现在环境非正式制度方面。实践表明，完全依靠“自下而上”式地推动公众环境意识的觉醒，不符合我国文化与国情。因此，从国家意识形态层面建设环境非正式制度，进而带动公众生态环保价值观的形成成为必要途径。物质主义激励了工业文明和现代化，而技术进步和科技发展也为新的意识形态的构建提供了实现手段。

面对当前信息化的时代浪潮，在多元社会文化和价值观相互渗透、相互影响的大背景下，我国生态文明意识形态的建设也应当与时俱进，由单一地正面教育向多途径地间接影响和潜移默化地教育所转变。而意识形态建设发挥大数据的作用和优势，可以使这种转变顺利而有效。

（二）有效引导公众对生态文明思想产生认同感

大数据时代，信息传播具有海量化、碎片化、立体化、多元化和去中心化等特点。社会中的每一个个体都可以成为信息传播的中心，而信息传播背后的主体身份、目的、意图等特征则被忽略或隐匿。意识形态的渗入和传播因而可以借助于大数据技术，实现“润物细无声”的效果。

因此，我国生态文明的意识形态建设必须牢牢占领大数据时代下的宣传阵地， 做好“话谁来说”和“话怎么说”的问题，使公众对生态文明的思想产生认同感，对意识形态的接受不流于形式而是内化于心。在大数据信息传播的阵地前沿，生态文明思想的传播要掌握话语权和主动权：一是要积极培育和利用意见领袖、网络大V，在新媒体领域全面渗入;二是要更新话语表达方式，使意识形态的传达更加贴近生活，更加“接地气”;三是要加大对算法和数据的利用，通过分析用户偏好和使用自动推荐技术，扩大生态文明思想的传播途径和范围。

三、大数据背景下推进基于公众参与的环境非正式制度的完善

（一）“自上而下”与非正式制度

“自上而下”地利用国家意识形态提供环境非正式制度，进而影响公众个人价值观的形成，是当前我国环境治理中非正式制度创新的重要途径。公众生态价值观和环境意识虽然是影响公众环境参与程度与效果的决定因素，但是与此同时，公众环境参与的实践本身也会促进和影响公众生态价值观和环境意识的形成。

目前，我国公众环境参与正在由对环境事件的不满、维权和投诉的传统方式，向与政府协商互动进行决策和对其他主体进行监督等现代治理方式上发生转变。而这其中，环境信息披露无疑是影响这种转变的关键因素。在大数据背景下，无论是在环境风险发现方面，还是在信息可信度、信息公开与共享等方面，环境信息披露的功能都将进一步放大。由此，公众可以借助更加完善的信息披露机制，通过征询、调研、座谈、听证等方式，实现社会治理的主体化功能。

首先，在环境风险发现上，大数据技术能够避免信息“孤岛化”，通过利用不同来源、不同维度、不同时间和不同区域等数据的耦合关系，实现对环境风险的精准预测和发现。2016年，国家环保部在印发的《生态环境大数据建设总体方案》中，明确提出了要推进数据资源全面整合共享：利用物联网、移动互联网等新技术，提高对大气、水、土壤、生态、核与辐射等多种环境要素及各种污染源全面感知和实时监控能力;建设生态环境质量、环境污染、自然生态、核与辐射等国家生态环境基础数据库;形成环境信息资源中心，实现数据互联互通。

其次，在信息可信度方面，大数据时代下由于数据来源多元化、维度多样化、信息海量化，只要依靠科学手段，信息和数据造假的行为会被极易识别，信任体系将更加容易建立和维护。以区块链技术为例：由于该项技术是基于互联网分布式数据存储的技术，其点对点传输、共识机制以及加密算法，能够建立不同主体之间的信任网络，具有去中心化、可溯源、集体维护和信息无法篡改等特点，在环境信息的信任体系构建方面具有极大的应用。

再次，大数据推动了环境信息的开放和共享。2015年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》指出，要在依法加强安全保障和隐私保护的前提下，稳步推动公共数据资源开放，而其中资源、环境和气象等生态资源数据位于优先推动开放之列。

《生态环境大数据建设总体方案》指出，要优先推动向社会开放大气、水、土壤、海洋等生态环境质量监测数据，区域、流域、行业等污染物排放数据，核与辐射、固体废物等风险源数据以及化学品对环境损害的风险评估数据，重要生态功能区、自然保护区、生物多样性保护优先区等自然生态数据，环境违法、处罚等监察执法数据。由此可见，在大数据背景下，环境信息的质量、可信度以及可获得性等方面的提升将助推公众环境参与方式发生转变。

（二）创新传统参与方式渠道

除了上述分析，在大數据背景下，公众对环境事件的投诉和维权还可以通过网络问政平台进行表达，传统参与方式的渠道因此更加多元化，公众参与的效率和程度都将获得大幅度提升。

在公众参与的平台建设中，大数据完全可以在以下几个方面发挥优势：

第一，利用大数据技术整合相关资源，由此建立环境治理网络问政的“云平台”。环境投诉平台应当涵盖所有类型的网络客户端，如采用专业网站、微博、微信等多种形式的平台建设。投诉方式不再局限于文字，而是可实时发布图片、音频、视频和位置信息等数据。同时，整合综合性问政平台、国家级网络问政平台、投诉举报热线等其他投诉方式中有关环境治理投诉的数据，在确保安全性的前提下，建设统一的环境投诉数据“云平台”，构建公众可以随时随地、多种方式的“云投诉”，政府部门迅速高效地“云回应”机制。

第二，通过利用大数据技术，有效降低政府部门的回应成本，提高政府部门的工作效率。实践表明，云计算、人工智能等大数据技术，能够保证政府部门回应的连续化、实时化和智能化。以人工智能为例，通过对包括文本、图像、视频等非结构化数据的机器学习，政府部门的回应可以极大地降低人工成本，同时增强回应的权威性。机器学习还可以被广泛地运用于“云平台”上，对于投诉数据的分析方面，通过建立相关评价指标，为政府相关部门提供及时有效的信息反馈、预警或决策建议。

第三，通过利用大数据技术，开展公众环境舆情监控，及时掌握公众对环境关心和诉求的变化趋势，畅通政府部门与公众相互沟通的渠道，及时引导和处理环境舆情突发事件和群体性事件。政府相关部门及时掌握公众环境舆情变化，了解和掌握公众对环境关心和诉求情况，做到及时发现生态环境中的突出问题，在公众投诉之前及时进行引导，避免舆情进一步发酵。

综上所述，在环境非正式制度创新路径的实现上，大数据一方面可以推进“自上而下”的生态文明意识形态的构建和传播;另一方面，大数据背景下环境信息披露的革命，将会带来公众在环境参与方式上和环境参与内容上的质的转变。通过提升公众参与的程度与质量，形成“自下而上”式的环境非正式制度构建。

四、结语

发展中国家在照搬发达国家环境治理的模式和工具时，往往不能取得良好的效果，分析其产生的原因，在于发展中国家缺乏发达国家环境治理的政策和工具实施的良好的制度环境。

第一，本文从制度经济学下制度分析的视角出发，阐述了环境非正式制度对于发展中国家环境治理模式创新的意义。在大数据背景下，环境非正式制度的构建有了新的技术条件。从生态文明的意识形态构建和基于公众参与的非正式制度建设两个方面，探讨了大数据背景下，推进环境非正式制度建设的具体路径。

第二，本文从制度因素入手，分析了环境非正式制度对于发展中国家环境治理的意义。借助于大数据的时代背景和国家相关战略的实施，环境非正式制度的创新具备较好的实现路径。一是在大数据背景下，生态文明意识形态的构建通过转变思路和方式，取得内化于心、“润物细无声”的良好效果，增加和扩大生态文明思想的传播途径和范围;二是借助于大数据技术，营造环境信息披露的“浪潮”，推动基于公众参与的环境非正式制度建设。

在全球环境问题日益凸显的当前，发展中国家的环境治理不能一味照搬发达国家的治理模式和工具。在正式制度环境薄弱的条件下，环境非正式制度的建立和完善，是创新发展中国家环境治理模式的突破口。我国应紧紧抓住新时代变革的机遇和挑战，在大数据背景下推进环境治理水平的提升。

参考文献

[1]道格拉斯.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》杭行译[M].上海：格致出版社，2014年版，第3页。

（责任编辑：李静敏）