新时代首都城市精细化治理的体制机制研究

叶裕民

习近平总书记明确指出：建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。首都治理确立精治、共治、法治基本理念与方法，取得了显著成效，成为我国其他超大城市治理学习的典范。《关于加强城市精细化管理工作的意见》进一步指明了首都治理的目标、治理结构改革和治理方式现代化。新时代首都要进一步充分发挥“精治、共治、法治”的系统性作用，建立首都治理长效机制，需要成立进一步完善首都城市治理结构，推动颁布实施首都城市治理法，为首都法治提供基本依据;建构首都治理统一的信息平台，为首都精治奠定技术基础;充分发挥市场和社区的基础性作用，为首都共治筑牢社会根基;积极争取创建首都财政制度，为塑造首都发展新秩序提供财政保障。

2019年1月30日北京市委、市政府发布了《关于加强城市精细化管理工作的意见》（以下简称《精细化意见》），全面建构了首都超大城市运行管理的制度体系、技术体系，并指明如何运用该制度和技术体系提升城市精细化管理能力的路径，是新时代北京市委市政府深入贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神，认真落实《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，促进城市管理向城市治理转变，促进北京城市治理体系和治理能力现代化的重要举措，是指引北京市全面实现高质量精细化管理的指导性文件。

一、市委市政府《关于加强城市精细化管理工作的意见》是北京市促进城市治理能力和治理体系现代化的重要举措

精细化管理是指以构建现代化的城市治理体系为核心、以数字化和智能化技术为手段，形成城市治理系统化和精细化的长效机制，从而实现城市各领域、各区域单元进行精确、高效、协同运行。

任何城市要建立长效管理机制，提高管理效率，都需要很好地解决四个基础性问题，可以用“4W”表达：Why为什么管，明确管理的理念和目标;Who谁来管，明確治理主体结构，通常包括处理政府、市场和社会的关系，政府内部中央和地方的关系，以及部门间的关系;How怎么管，明确治理方式，通常包括法律法规等制度工具、信息平台建设等技术手段、有效的资金保障等经济手段;What管什么，明确管理任务。对“4W”的不同组合，就构成不同的治理模式。其中前“3W”的不同组合决定了“What”治理的结果。《精细化意见》对北京城市管理的“4W”给出了清晰的答案，明确了新时代北京城市的治理目标、治理结构、治理对象和治理方式。

治理目标明确（Why）：关于治理目标（Why）问题，《精细化意见》提出到2022年，城市精细化管理体系初步形成，城市精治、共治、法治保持在较高水平，城市管理领域突出问题得到有效解决，市民对城市管理的满意度明显提高。

建构多元治理结构（Who）：关于治理结构（Who）问题，《精细化意见》指出“多元共治”的治理理念，要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的城市管理体系”，要“引导多元共治，推动城市管理社会化”。既突出党委和政府治理的作用，又强调社会协同，公众参与。同时指出要加强社会诚信建设，建设全市统一的公共信用信息服务平台，形成政府、市场和社会共建诚信体系的激励机制。多元治理，诚信治理，这是实现由城市管理向城市治理转型的关键。

推动治理方式法治化、智能化和专业化：关于治理方式（How）问题，《精细化意见》明确提出后“四化一保障”，“法治化”“标准化”“智能化”“专业化”和“体制机制保障”。一是“法治化”：明确要形成“覆盖城市规划建设管理全过程的法规规章制度”，加强城市管理和综合执法方面的立法工作，健全依法决策机制，严格规范执法，加强基层综合执法营造良好法治环境;二是“标准化”：要对标国际一流，建立精细化管理标准规范体系;三是“智能化”：建设城市管理大数据平台，建设市、区、街道（乡镇）三级网格化城市管理云平台，健全网格化城市管理体系，在北京城市副中心试点建设一批智慧城市示范项目; 四是“专业化”：加强专业化队伍建设，全面提升专业化服务管理水平，鼓励高等学校设置城市管理专业或开设城市管理课程，培养懂城市、会管理的专业人才;五是“一保障”（第八部分）：“加强体制机制保障，提高统筹协调能力”，从保障精细化管理实施的角度，提出加强组织领导、深化改革创新、加大资金保障力度、加大宣传教育力度、完善绩效考核评价机制，这一部分的内容未来也都会融入法律法规之中。

前“3W”具有决定性作用。《精细化意见》花了很大笔墨在上面，符合城市管理制度建设的基本规律。

治理对象系统化：关于治理对象（what）问题，《精细化意见》的各部分都涉及治理对象的问题以及如何治理问题，全篇对城市运行治理、环境治理做了系统的部署。比如在第六部分提出进一步细分治理单元，城市社区形成“居委会—小区—楼门”治理网络，农村地区形成“村委会—村民小组”治理网络等等。在第七部分，集中论述了要综合运用新型治理结构和治理方式的变革，强化城市运行重点领域治理，包括确保能源体系安全、加强交通综合整治、地下管线综合管理、供水排水和防洪排涝管理、环境卫生管理、应急管理等城市运行管理的领域。

二、新时代首都治理几个基础性难题

——首都城市运行多元治理结构需要进一步完善。

首都北京，不同于一般超大城市，最大特点在于城市发展的主体包括两大部分：第一部分是一般地方政府机构、地方企事业单位、社区、城市居民等;第二部分是大规模的中央政府机构、中央企事业单位和部队等。第一部分是城市的常态主体，第二部分是首都的特殊主体，并主导着城市的发展。当前，北京城市运行管理的职能部门是北京市城市管理委员会，对于第一类发展主体可以起到有效的管理作用，对于第二类发展主体的服务与管理存在一定的困难，信息难以获取，协调难度大，制约了北京市“四个服务”的效率和效果。首都城市环境建设管理委员会虽然具有高位协调能力，但是相对于建立首都新秩序而言，存在三大不足： （1）该机构属于协调议事机构，不是决策机构;（2）其职能主要是协调指导城市运行治理，包括水电气热、环境卫生等等，不是全面的城市治理，北京的经济、社会、环境、空间治理的重大问题缺乏高位决策机构;（3）一年一次会议的工作机制，不能满足首都北京治理的需要。新时代要建立有效的首都治理新秩序，需要设立能够同时协调两类首都城市发展主体的高位决策机构——首都治理委员会。

——首都城市法治缺乏统一的法律依据。

实现法治的前提是有法可依。当前，首都城市治理的法律体系建设存在两大问题：（1）缺乏统一的《首都城市治理法》作为首都治理的基本法律依据。首都治理涉及首都发展运行的一切领域，目前缺乏统一的、综合性的法律依据，造成多头执法、交叉执法、重复执法以及一些领域治理无法可依，城市管理中“痼疾顽症”得不到根治。（2）北京城市运行领域法律法规不健全，颁布时间早，部分缺乏适用性。目前北京市城市管理领域相关法规共3个，分别是《北京市市容环境卫生条例（2006修订）》《北京市燃气管理条例（2007）》《北京市生活垃圾管理条例（2012）》。同时北京市人大和政府的法规规章属于地方性法规和政府规章，对中央机构等相关领域约束性较弱。

——首都城市精治缺乏统一的信息平台支撑。

北京市东城区是全国数字化城市管理诞生地，东城、朝阳等区数字化管理起步早，各自摸索了自己的经验在全国推广。但是，北京作为首都，在城市层面的数字化信息和管理制度统筹不够，整合力度弱，没有形成统一的信息平台，导致了北京市城市精治的一系列难题：（1）北京城市一级信息平台的信息来源于各区上报，导致首都城市运行出现问题不能及时发现，控制不好，支撑不住，效率不高。（2）传统的信息系统各自为政，信息采集系统平台多，信息采集交叉重复，信息系统缺乏整合共享，信息系统建设高成本低效率。（3）基础信息采集不够全面，缺乏统一标准。北京一些地区的实有人口、建筑设施、医院、学校、法人单位、加油站长期没有数字身份，一些有数字身份的要素各区之间又缺乏统一的认定标准，难以转化为有效的城市治理信息，导致城市治理所需要的信息掌握不全面不精准。只有数字的才可以是信息的，只有信息的才可以是智能的。城市“精治”缺乏统一的信息基础。

——首都城市共治缺乏社区竞争机制和基层民主治理机制。北京基层治理取得明显成效，“街乡吹哨、部门报到”取得实质性进展，但是总体上看，仍然是传统自上而下的管理模式，其功能和作用主要取决于街乡政府和社区领导的能力和艰辛的付出，社会公众参与的积极性有待提高。

——首都城市治理缺乏强有力的财政支撑。

进入新时代以来，北京城市建设和管理始终以确立首都城市战略定位、加强“四个中心”功能建设为目标，全力强化“四个服务”，北京城市处于快速转型发展过程中，疏解非首都功能取得重大成效。但同时反映出财政能力不足的严峻问题。一方面全市域全方位地疏解非首都功能，增加绿地和休闲功能，发展高精尖产业;同时开展城市副中心规划建设，举办冬奥会以及污染防治与城乡环境整治，建设世界一流人居环境，多个重大战略同步实施，致使北京财政支出大幅度增加。另一方面减量发展又极大地削减了财源，其他新税源培育需要假以时日，首都财政困难凸显，面临严峻挑战。一些非首都功能疏解因为财政能力支撑不足而受到限制，一些体现首都功能和人居环境新建项目也同样因为财政能力不足而受到制约。

三、首都城市治理的基本对策

新时代首都治理的新使命是在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，把北京建设成为新时代中国特色社会主义的大国首都，建构与“四个中心”首都功能体系相适应的首都治理体系。本文根据上述首都治理的五个基础性问题，提出新时代完善首都治理体系和提高首都治理能力的五条对策建议：

——顶层设计，统筹首都城市治理。

习近平总书记视察北京时明确指出：“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。” 北京城市的核心功能是首都功能，建设和管理好首都，需要顶层设计，保障首都城市治理工作顺利开展。顶层设计要注重统筹首都城市治理。首都发展的参与主体必然是首都治理的主体，是首都治理秩序的建设者。城市秩序，表现为法律、法规、政策乃至日常城市行为规范，必然是城市各领域主体达成的共识。秩序的建设者才是秩序最好的守护者。党中央国务院系统、大型国有企事业单位、部队、铁路等等驻京单位，是首都北京最重要的行为主体，必然要成为首都治理的主体。这要求首都城市环境建设管理委员会做好顶层设计，统筹安排，协同治理首都城市环境。同时，创新首都城市治理财政保证制度，为北京市履行疏解非首都功能和强化首都功能建设提供强有力的财政支撑，以有效地维护和保障首都建设和管理的长期持续发展。

——推动颁布实施《首都城市治理法》，为首都法治提供基本依据。

我国目前有30多个城市颁布了综合性的城市治理法律法规。首都依法治理呼唤《首都城市治理法》。《首都城市治理法》可以是一部框架法，对首都治理做出系统的顶层设计，清晰界定首都城市治理的主体以及多元主体间关系、治理方式、治理手段、治理对象以及治理的财政保障等基础性问题。以《首都城市治理法》为上位法，研究完善首都治理各领域的法律法规，形成首都依法治理的法律法规体系。建议北京市启动立法研究，积极推动全国人大把《首都城市治理法》纳入立法计划，早日颁布实施。

——建构首都治理统一的信息平台，为首都精治奠定技术基础。

首都的一体化治理需要打破当前信息化孤岛，以规划为龙头，建构服务于规划、建设、管理的综合性信息化网络平台，为《规划》实施提供精细化治理的技术保障。广州的“四标四实”是可以学习的经验。建议将首都城市的实有人口、实有单位、实有房屋、实有设施，用统一的标准作业图、标准建筑编码、标准地址库和标准基础网格，纳入首都城市统一的基础性信息平台，为首都精治奠定技术基础。建议首都治理信息平台放在首都治理委员会框架下运行。

——充分发挥市场和社區的基础性作用，为首都共治筑牢社会根基。

多元合作治理需要坚持首都共建共治共享原则，充分发挥市场和社区治理主体的基础性作用，继续完善街巷长制，同时以项目为依托（比如加装电梯）建立社区治理的市场竞争机制，完善社区基层民主治理机制，充分激发市场和社区自治的能力和活力，增强社会韧性，夯实首都善治的社会基础。