顺应新时代解决新矛盾落实新要求

韩利

2019年1月30日，北京市委、市政府2019年第1号文件《关于加强城市精细化管理工作的意见》（以下简称《意见》）正式对外公布。提出了“到2020年，城市精细化管理体系框架基本形成;到2022年，城市精细化管理体系初步形成”的工作目标。北京城市精细化管理通过法治化、标准化、智能化、专业化、社会化，提高运行保障能力和提高统筹协调能力，实现人民群众对城市更美好生活的向往。

一、《意见》起草背景和过程

党的十八大以来，习近平总书记多次视察北京并指示要提高城市精细化管理水平，特别是在中央政治局常委会审议《北京城市总体规划（2016年-2035年）》时明确指出，城市治理要注重精治、共治、法治，提高城市精细化管理水平，构建有效的超大城市治理体系。中央城市工作會议提出要尊重城市发展规律做好“五个统筹”。北京市第十二次党代会对形成有效的超大城市治理体系，提高城市精细化管理水平作出部署。蔡奇书记和陈吉宁市长在各类会议、调研中，多次对北京城市精细化管理工作提出明确要求。

从2017年7月开始，北京市城市管理委员会按照北京市委、北京市政府要求，着手起草《关于加强城市精细化管理工作的意见》。

文件在起草过程中，北京市领导多次召集各区和相关部门认真研究，提出思路并亲自修改重要段落。北京市城市管理委员会组织专班多次赴各区及基层调研，了解城市管理现状、问题和需求，并学习有关省市经验;多次召开相关部门、各区、基层研讨会，并邀请城市规划、城市管理、城市运行、法规政策等领域专家，多角度提出修改完善建议。北京市政府研究室参与修改完善工作。《意见》文稿经过多次修改完善，形成了共8部分28条的框架。其核心内容是围绕“五化两加强”的城市精细化管理工作思路，提出相关工作安排。

《意见》经北京市委常委会审议通过后，并以市委、市政府名义正式印发，并用2019年京发1号文件印发，体现了市委、市政府对加强城市精细化管理工作的高度重视。

二、《意见》出台的目的和意义

（一）《意见》出台的目的

深入贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神，落实北京市第十二次党代会相关部署，切实解决新形势下北京城市管理面临的问题;落实《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，推进城市精细化管理工作，让人民群众生活更美好。

（二）《意见》实施的意义

——实施《意见》是顺应新时代的新要求。深刻领会中央、市委市政府提出的城市管理新要求。习近平总书记多次针对北京工作作出重要指示，明确“四个中心”城市战略定位，提出京津冀协同发展、疏解非首都功能、治理“大城市病”、提高民生保障服务水平;提出要注重精治、共治、法治，提高城市精细化管理水平，构建超大城市治理体系。中央城市工作会议提出尊重城市发展规律，做好“五个统筹”。北京市第十二次党代会提出形成有效的超大城市治理体系，提高城市精细化管理水平。北京的城市管理工作要把思想和行动统一到习近平总书记对首都工作的要求上来，不断满足新的发展形势、新的城市定位、新的工作要求，加快推进精细化管理步伐，满足人民对城市美好生活的需求。

——实施《意见》是解决新矛盾的新举措。充分认识新时代新矛盾在城市管理领域存在的问题，主要表现在城市管理水平与市民对城市美好生活的向往有差距和不足。一是管理理念有待全面提高。重建轻管长期没有扭转，重面子、轻里子导致城市承载力难以提高;二是治理体系有待优化。条块关系不顺，部门协调不畅，规划、建设、管理未形成统一整体，统筹协调体系未完全形成，城市管理仍以行政手段为主，政策、法规、标准不能满足需要，市民参与渠道不畅，管理成本较高;三是管理手段有待完善。长期满足于突击整治，未形成长效管理模式，缺乏顶层设计和责任监管，难以形成精细管理格局，城市环境突出问题未有效遏制。这些问题反映出城市管理存在深层次矛盾，难以适应首都发展需要和群众需求，通过《意见》规范措施管理，提升措施管理，以解决城市管理存在的深层次问题。

——精细化管理应坚持“六精六细”理念，即坚持管理标准和管理对象上的精准细化，坚持工作组织实施上的精密细致，坚持城市空间营造上的精雕细刻，坚持投入与管理效能上的精打细算，坚持管理手段和方式上的精明细巧，坚持管理理念和责任心上的精心细腻;统筹管理资源、强化法制建设、细化管理标准、规范管理责任、强化科技应用、完善考核评价，逐步实现城市管理的制度化、标准化、规范化、信息化、长效化，为适应首都经济社会发展和人民群众不断提升的生活品质需求，提供有力保障。

三、《意见》的总体考虑

习近平总书记在对首都工作的重要讲话指示中，深刻阐述了“建设一个什么样的首都和怎样建设首都”的时代课题。新一版《北京城市总体规划》明确了首都的功能定位和发展思路。在刚刚结束的市“两会”上的《政府工作报告》指出，北京正处在城市更新、高质量发展的关键阶段，治理“大城市病”任务依然艰巨，提高城市精治共治法治水平需要下更大功夫。对首都北京而言，当前首都发展处于历史性转折时期，减量发展、高质量发展成为首都工作的中心任务，首都发展的新形势使城市管理工作不能再沿袭固有模式，面临巨大的创新压力。北京的城市管理工作必须严格贯彻落实习总书记的讲话精神，按照北京市第十二次党代会的相关部署和新一版《北京城市总体规划》的要求，积极推进城市精细化管理，坚持人民为中心的发展思想，不断提升城市管理水平，推动城市更新和转型发展。因此，我们立足北京城市管理面临的新形势和新任务，《意见》力求体现以下几个方面要求：

一是聚焦管理机制，探索建立精细化管理体系。城市管理涉及内容庞杂，城市精细化管理更是一项系统工程。从目前来看，我们在城市管理机制方面仍然存在责任不清、协调不畅、管理不顺、手段不力等工作“短板”。因此，《意见》着眼于建立健全城市管理的相关机制，从当前存在的管理问题入手，结合“精治、共治、法治”要求，提出了“五化两提高”，即法治化、标准化、智能化、专业化、社会化，提高运行保障能力和提高统筹协调能力。重点围绕工作机制、工作手段、工作标准等方面提出了多项措施，推进系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，着力构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的精细化管理体系。

二是聚焦自身实际，体现首都特色。北京在精细化管理方面起步较早，有很多有益的经验，推行精细化管理具有良好基础。《意见》总结吸收近年来北京精细化管理的好经验、好做法，同时也借鉴了部分城市的有益做法，提出了符合北京城市管理实际的工作思路和工作重点，如网格化管理，街巷长制，小巷管家，“街乡吹哨、部门报到”，分级分类管理等，上述工作均得到了相应的强化。

三是聚焦城市治理，推动城市管理向城市治理转变。城市管理向城市治理转变需由传统的“政府包揽一切”向政府主导下发挥市场力量、基层社会组织协同作用和公民参与转变，由单一的行政管理向法治化等精细化管理转变，从而提高城市治理能力，适应城市发展。《意见》在向城市治理转变方面提出了一些措施，比如在标准化方面提出了完善相关标准规范等内容，法治化方面提出了完善相關立法，规范执法等内容。特别是在共治方面，更注重发挥社会各方作用和群众主体力量，提出了夯实社区治理基础和发挥社会各方作用等相关措施，体现出城市管理向城市治理转变的思路。

四、《意见》的主要内容

（一）总体思路中明确指导思想、工作思路和工作目标

——指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，深入学习贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神，立足首都城市战略定位，牢牢把握首都发展、减量发展、创新发展、高质量发展特点，完善城市精细化管理体系，提高城市精细化管理能力，着力解决城市管理突出问题，不断提升市民对城市管理的满意度。

——工作思路。提出顺应城市管理新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心，坚持人民城市为人民、人民城市人民管，把提升市民满意度作为城市管理工作的出发点和落脚点，落实精治共治法治要求，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市精细化管理体系，使之与经济社会发展相协调，与首都城市功能定位相适应。

——工作目标。提出了到2020年和到2022年的目标。到2020年，城市精细化管理体系框架基本形成，城市精治共治法治水平得到明显提升，城市管理领域突出问题得到缓解，市民对城市管理的满意度进一步提高。到2022年，城市精细化管理体系初步形成，城市精治共治法治保持在较高水平，城市管理领域突出问题得到有效解决，市民对城市管理的满意度明显提高。

（二）加强法治建设，推动城市管理法治化

一是完善法规规章。推进重点领域法规规章的立改废释，形成覆盖城市规划建设管理全过程的法规规章制度。二是严格规范执法。充分运用法律法规、制度、标准来管理城市，切实提高专业执法与综合执法水平。三是加强基层综合执法。强化街道办事处（乡镇政府）对综合执法队伍的统一调度，推进基层综合执法常态化。严格落实“街乡吹哨、部门报到”专项清单，围绕综合执法、重点工作、应急处置等领域，明确街道办事处（乡镇政府）、部门相关工作职责，规范工作流程。四是营造良好法治环境。

（三）注重标准先行，推动城市管理标准化

一是完善精细化管理标准规范。对标国际一流，梳理完善相关标准规范，推动建立精细化管理标准规范体系。二是抓好标准规范的实施。做好城市精细化管理综合标准、区域标准和行业标准的统筹。

（四）深化科技应用，推动城市管理智能化

一是加强城市管理大数据平台建设。落实北京大数据行动计划，加强物联网、云计算、大数据、人工智能等技术在城市管理中的交通、规划、环境建设等方面应用，提升城市管理智能化水平。二是健全网格化城市管理体系。明确网格化城市管理各相关部门职责清单，加快建成覆盖城乡、功能齐全、三级联动的网格化服务管理工作体系。三是加强科技示范应用。在城市规划建设运行管理领域率先实现“一库一图一网”，推动大数据在电力、户外广告牌匾标识、建筑垃圾、燃气、供热等领域的智能应用。

（五）强化科学管理，推动城市管理专业化

一是加强专业化队伍建设。加强在岗人员教育培训，建立城市管理队伍培训体系和专业等级制度，积极开展全员培训、领导干部任职培训和专业技能培训。二是提升专业化服务水平。坚持以专业化为基础，界定服务范围，优化服务流程，广泛采用新技术、新装备、新模式，全面提升专业化服务管理水平。三是强化专业化指导。发挥首都高等学校、科研院所人才优势，优化调整首都城市环境建设管理专家队伍，建设城市管理专家智库。

（六）引导多元共治，推动城市管理社会化

一是夯实社区治理基础。建立以基层党建为引领，居（村）委会为主导，业主委员会、物业公司、驻社区单位、群众团体、社会组织、志愿者等共同参与的社区治理架构，办好居民身边的事、家门口的事。二是发挥社会各方作用。畅通公众参与城市治理的渠道，围绕城市治理突出问题和重大事项，开展社会公众共商共议活动;健全城市管理公众评价机制，完善公众意见采纳情况反馈机制，不断凝聚社会共识。三是加强社会诚信建设。加快推进政府和社会信用信息整合归集共享，建设全市统一的公共信用信息服务平台，为城市治理奠定坚实基础。

（七）加强城市日常运行管理，提高综合保障能力

一是确保能源体系安全。构建多源、多向、多点能源供应体系，加大能源供应通道建设力度，抓好能源保障工作，确保电力、燃气、成品油、煤炭等供给充足、总量平衡。二是加强交通综合整治。推进以轨道交通为主的公共交通体系建设，优化公交线网布局，改善自行车和步道系统，提高绿色出行比例。三是加强地下管线综合管理。建立健全地下管线综合管理体制，落实地下管线行业主管部门职责。四是加强供水排水和防洪排涝管理。加强水源地保护，统筹推进南水北调市内配套工程、自备井置换、老旧小区供水管网改造等工程，形成外调水和本地水、地表水和地下水联合调度的多水源供水格局。五是加强应急管理保障。建立健全应急值守、信息报送、物资储备、快速反应、现场协调等工作机制，提高应急综合处置能力。

（八）加强体制机制保障，提高统筹协调能力

一是加强组织领导。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的城市管理体制。二是深化改革创新。科学划分城市管理主管部门与相关行政主管部门的工作职责，研究制定城市管理责任清单，解决部门职责交叉问题。三是加大资金保障力度。四是加大宣传教育力度。五是完善绩效考核评价机制。