基于农地金融的林地经营权抵押贷款模式研究

吴 今,吴静黎,梁振英,秦 涛

(1.国家林业和草原局 规划财务司,北京100714;2.北京林业大学 经济管理学院,北京 100083)

1 问题的提出

2016年11月,我国发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的文件[1]。随着我国集体林权制度的改革和土地三权分置政策的推进,仅2015—2016年江西省先后就有遂川、武宁等31个县成为全省推进林权流转、深化集体林权制度改革试点县,这些地区已陆续开始推行林地经营权流转证制度。当前越来越多的林地承包户不再以林地经营为生,而是选择外出就业来赚取收入[2]。但这些林地承包户们不愿放弃持有的林地承包权,导致大片林地未被有效经营而撂荒。相反，无地或少地的林农虽然有扩大林地经营规模的需求,但由于通过流转手段获得的林地经营权无法作为有效抵押物从银行获得贷款[3],从而限制了他们的融资渠道和资金来源,使林业信贷供需失衡的矛盾日益突出,贷款难成了制约林业发展的“瓶颈”[4]。现阶段国内外的研究主要是以分析农地承包权与经营权和林地承包权的抵押贷款为主流,而有关林地经营权抵押贷款的探索在国内起步较晚,其模式还未成完整的体系。

本文通过总结梳理农地经营权现有的主要抵押贷款模式,比较分析了不同模式的差异性与共性,提出林地经营权抵押贷款模式设计的建议,希望借此为我国林地经营权抵押贷款业务的开展奠定一定的基础,为相关政策的提出和制定、林地经营权抵押贷款的全面推行提供现实参考。

2 国内农地经营权抵押贷款的主要模式

近年来我国农业产业化速度加快,新型农村经营主体发展迅速,同时也催生出了多元化的金融需求,但由于缺少有效的抵押品,传统抵押贷款模式无法适应各类农业生产资金的需求[5],急需创新金融产品和金融服务。为了盘活农地,扩大农地资本的资金池,满足农户的贷款资金需求, 2008年底我国各省市陆续开展了农地经营权抵押贷款的试点。各试点区因地制宜,推出了与本地经济发展水平相契合的抵押贷款模式。经过几年的试点运行,农地经营权抵押贷款模式已较成熟,各模式运行越来越稳定,农业相关信贷投放量呈明显的上升趋势。本文主要研讨了目前国内农地经营权抵押贷款的3种典型模式:“农地经营权+流转合作社”模式、“农地经营权+担保公司”模式、“农地流转经营权直接抵押贷款”模式。

2.1 “农地经营权+流转合作社”模式

该模式是农户自发地将所持有的、按一定比例(在保障自身基本生活的前提下,同时考虑申请的贷款额度和承贷能力)的农地经营权作为抵押入股。当社员有资金需求时,挑选两户及两户以上信用条件良好的农户组成联保体,以担保人的身份与流转合作社签订农地经营权抵押贷款担保协议。在以土地承包经营权流转合作社为总担保与农业信用合作社(简称“农信社”)签订担保协议的前提下,借款农户再向农信社申请贷款,农信社审批后发放贷款资金。当借款农户不能按期还贷,则由担保人或流转合作社代为偿还,担保人或流转合作社从农户的农地经营权流转所得的收益中获得补偿,当所得收益足以偿还贷款的本金和利息时，农户重新获得抵押的农地经营权(图1)。该模式的特点是以农户个体为借款主体,小组联保,稳定承包权和抵押经营权。

图1 “农地经营权+流转合作社”模式运作流程

2.2 “农地经营权+担保公司”模式

该模式的最大特点是农户进行农地经营权抵押贷款时,农户不直接将农地经营权抵押给银行,而是由第三方担保公司向银行提供担保,农户将经营权作为反担保抵押给担保公司,因此银行不再是以农户的农地经营权为抵押而是直接以担保公司的担保来审核贷款申请。具体流程是：首先向产权服务中心呈递书面申请,提供土地租赁和承包的有关证明,产权服务中心在审核后登记确权并颁发确权证书(图2)。

图2 “农地经营权+担保公司”模式运作流程

有贷款需求或有农地评估的农地经营主体可向产权服务中心提出评估申请,产权服务中心组织评估委员会进行评估,待相关手续符合条件后,即可颁发他项权证书;然后农业经营主体携带相关资料到农信社申请农地经营权抵押贷款,农信社审查相关资料确认符合贷款条件后,向农业经营主体发放《同意贷款意向函》;农业经营主体持《同意贷款意向函》和其他有关资料到担保公司,担保公司核实农户贷款资格后向农信社发去可放款通知。若担保公司和农信社需要其他相关材料,农业经营主体应及时提交，经审核批复后即可发放贷款。

2.3 “农地经营权直接抵押贷款”模式

该模式运转的第一步是成立国资公司和经济合作社。有贷款需求的农户把农地流转给农村经济合作社,农村经济合作社再以发包方的身份将农地流转给其他合作社、企业或个人租种。国资公司是土地流转的中介平台,负责农业的招商引资。农业经营主体携带相关文件到区土地流转中心提出确权申请,经土地流转中心审核资料、办理相关手续后,颁发农地经营权流转证书。在持有农地经营权流转证书的基础上,农户如有贷款需求可再向土地流转中心申请他项权利证书,待得到他项权利证书后即可向农商银行提出贷款申请(图3)。

图3 “农地流转经营权直接抵押贷款”模式运作流程

3 农地经营权抵押贷款模式的比较

3.1 共性分析

主要是:①明确了农地经营权的抵押担保权能。确立农地经营权为抵押标的物是开展农地经营权抵押贷款业务的先提条件[6]。以上3种模式均有专门的政府机构对农地经营权进行确权,赋予了农地经营权作为抵押品的功能。②以丰富的耕地资源为前提。农地经营权抵押贷款额度依托于农地的自身价值,而农地的价值取决于耕地资源的丰富度,只有拥有丰富的耕地资源才能开展一定规模的农地经营权抵押贷款业务。③建立了土地流转市场。土地流转市场具有对农地资产定价、流通、变现的功能,是最后的风险补偿场所[7]。3种模式的土地流转市场组建方式与规模虽然不尽相同,但都能有效地对违约风险进行控制与分散,是农地经营权抵押贷款业务发展的必要条件。④制定了严密的操作规范。农地抵押贷款融资业务是在现行法律体系下的一种新的尝试,农业生产的不稳定性与对自然环境的依赖性导致农地收益的不确定性[8],因此农地经营权抵押贷款面临着较高的法律风险市场风险。3种模式中，政府机构均对农地抵押贷款流程操作进行了严格规范,各金融机构与中介平台机构也都严格遵循相应的行业要求办理相关手续，以确保贷款业务的顺利进行。总体来看,我国农地经营权抵押贷款模式因地制宜,各地的农业实际发展情况和金融环境有所差别,因此3种模式既存在共性又有各自的区域特色。

3.2 差异分析

主要差异是:①抵押实质不同。“农地经营权+流转合作社”模式(简称“Mc模式”)下的土地抵押与贷款相分离,以土地承包经营权流转合作社为媒介，以“群体信用”为基础;“农地经营权+担保公司”模式(简称“Mg模式”)则以担保公司为媒介,其本质都是“抵押+担保+信用”的间接农地抵押贷款;“农地流转经营权直接抵押贷款”模式(简称“Md模式”)是以农地经营权、获益权等为抵押标的物,属于直接抵押贷款。②参与的中介平台机构职能不同。Mc模式中的流转合作社与Mg模式中的担保公司都承担了相应的中介机构职能。即为农户申请贷款提供担保,在农户出现违约的情况下需要承担还款责任。Md模式的土地流转中心不具备担保功能,在农户逾期未还款时仅提供土地经营权挂牌流转的交易平台,农商银行直接与农户对接相应的违约责任事项,土地流转中心并不承担相应的还款责任。③对土地流转市场的要求不同。在农户出现违约情况时,中介平台机构只能通过在土地流转市场交易来获得最后的补偿,因此土地流转市场的发展程度直接影响到农地经营权抵押贷款模式的有效运营。Mc模式的土地流转市场是在合作社内部自发形成的,且只有在土地合作社内部抵押担保人不履行担保职责时才需要在内部其他人员中进行流转,因此对流转市场的要求较低。在Mg和Md模式中,担保公司和农商银行必须通过流转市场交易土地才能得到违约风险补偿,同时要求市场中对土地有相应较大的需求,因此对土地流转市场的规模和流动性有更高的要求。④对政府角色及财力的要求不同。Mc模式是源于基层农户的探索,自发入股形成合作社为贷款提供担保和内部流转市场,政府仅起到监督和引导作用,无需政府资金的大力支持和承担风险兜底责任。在Md模式中,政府参与度最高。在行政方面,政府需要审核并进行土地确权;在财政方面,政府需要提供大量资金支持开拓土地流转市场，承担风险兜底责任,这就需要政府具备较强的财政能力以承担较高的强制性制度变迁成本。Mg模式对政府角色及财力的要求介于前两者之间,需要政府参与土地的确权,地流转和风险控制的责任由担保公司承担。⑤金融机构交易成本不同。Mc模式中土地流转合作社内部成立联保小组,社内成员相互监督,一旦有成员出现违约情况就会被合作社列入黑名单;在违约成员无法偿还贷款时,合作社将代为偿还并在合作社内部流转处置抵押品,这大大简化了银行的审查和监督程序,控制了贷款的违约风险,降低了抵押品处置成本。Mg模式中农户将农地经营权抵押给担保公司,金融机构承担较低的审查和监督成本。Md模式以农地经营权和收益权为直接抵押,金融机构需自行开展贷前、贷时和贷后的审查与监管,这一过程必将产生较高的费用，一旦农户发生违约,金融机构还需在土地流转市场处置抵押品,面临较高的市场风险。⑥风险控制与处置机制不同。3种模式的风险控制力度与抵押品处置机制各不相同。其中,Md模式的风险控制力度最弱,出现违约时,由农商银行直接承担违约风险并对抵押的农地经营权进行处置;Mc与Mg由于有中介平台机构,发生贷款逾期情况时流转合作社与担保公司代农户偿还贷款,同时可通过流转农地经营权作为最后的风险补偿,大大分散了违约风险,风险控制力度较强。基于以上分析可见,3种模式在抵押贷款实质、参与的平台机构职能、对土地流转市场的要求、对政府角色和财力的要求、金融机构交易成本和风险控制与处置机制等方面均存在差异,但都对农地经营权的抵押担保权能、耕地资源、土地流转市场和操作规范做出了相应的要求。林地的土地性质与农地存在着许多相似之处,因此农地的抵押贷款模式对林地经营权抵押贷款模式的构建具有一定的借鉴意义。

4 林地经营权抵押贷款模式的构建

尽管以上3种农地经营权抵押贷款模式在我国发展较为成熟,但却不能完全照搬运用到林地经营权抵押贷款上,主要有以下几点理由:①“农地经营权+流转合作社”模式中的每一笔业务都需要经过土地承包经营权流转合作社会长的批准,这种单一的机构模式需要决策者具有较高的专业素养,而由村民选举产生的协会领导是否具备金融业务专业素养有待商榷。此外,土地承包经营权流转合作社是由农户自发组织建立的,资金来源有限,3户联保形式的担保能力相对较弱,因此银行提供贷款的意愿较低。②“农地经营权+担保公司”模式中,虽然由担保公司为农民向农信社提供担保,且农户向担保公司进行反担保,一定程度上控制了农信社在抵押品处置环节的风险,减少了放贷成本,增加了贷款积极性,但因为缺少相应的抵押品处置系统,所以一旦资金需求者出现违约,担保公司则面临抵押品的处置风险。没有专门的中介机构负责抵押品流通转移业务是该模式的一大缺陷。③“农地流转经营权直接抵押贷款”模式增加了资金供给方农信社的经营风险。虽然当地政府颁发农地经营权流转证的形式为直接抵押贷款模式增加了担保、保险等制度保障,相对来说可避免信息不对称的问题，但对农地经营权的价值评估和出现违约后的处置都需要农信社支付较高的费用,并且没有有效的风险分散机制。④与农地相比,林地具有经营投入成本大、收益慢、周期长等特点,这些将导致林地经营权抵押更加难以变现[9],大大影响了林地经营权抵押贷款业务的推进。由于林地是一种特殊的资源性资产,对林地的评估难度系数较大,需要涉及到林地的自身价值和林地之上的林木等附带价值[10],而现有的林地方面的专业评估机构严重稀缺且评估程序十分冗杂,评估费用通常较高,超出了林地经营权人能接受的范围[11]。因此,许多抵押人往往不会选择专门的评估机构进行评估,更愿意与抵押权人协商得出双方都接受的价格,但此种方式可能造成银行对该价格的不认可,以及双方纠纷的产生。此外,缺少专业的林地经营权抵押担保机构是阻碍林地经营权抵押贷款发展的主要因素之一[12]。由于抵押物处置的复杂性,金融机构通常不愿意接受以林地经营权作为抵押物的贷款,因此需要有专门的担保机构来分散贷款违约风险。此时,对担保公司的专业水平和政府对担保公司的扶持力度要求就特别高。综合借鉴前文提到的3种典型农地经营权抵押贷款模式,并考虑到林地自身特点和现有农地模式的不足,本文提出有关林地经营权抵押贷款模式构建的思路框架。

4.1 参与主体

林地经营权抵押贷款的有效运行机制的构建,需要以下7类主体的相互配合:资金需求者(林地种植大户、林农等)、农村信用合作社、服务性配套机构(林地抵押登记中心、评估机构、担保公司、林权管理服务中心)、林地经营权流转中介服务机构、资金补给方(中国人民银行、财政部、社会投资者)、林地经营权需求者、相关政府部门。在以上7类主体中,前6类是显性主体,在该系统中有明确具体的职能，最后一类主体的相关政府部门是隐性主体,主要承担系统中各类机构的组织、建立、协调、监督、管理工作。

4.2 模式构建与操作流程

本研究所设计的林地经营权抵押贷款模式由3个互相关联的子系统组成(图4):贷款申请子系统、抵押品处置子系统、资金补给子系统(贷款申请系统是主系统,配以另外两个系统作为主系统正常运作的保障,最终构成林地经营权抵押贷款模式整个系统)。

注:图中的单线箭头表示业务流程；双线箭头表示资金流动业务；虚线箭头表示信息传递。

图4林地经营权抵押贷款新模式运作流程

该模式包括4个阶段:①贷款申请阶段。此阶段包含林地经营权流转证申请、抵押物评估和贷款申请3部分。林地经营者携相关文件到林权管理中心申请林地经营权流转证,经林权管理中心审核通过后,颁发《林地经营权流转证》。该林权证上标明持证人姓名、林地经营年限、林地范围等具体信息,是林地经营权的有效证明。然后通过林权管理中心向评估机构申请评估,评估机构按规定流程对林地经营权进行价值评估。评估完成后,林地经营者将从评估机构获得两份评估报告,一份评估报告是在林地经营者向农村信用合作社申请贷款时提交,另一份是在担保公司要求反担保时提交,同时由担保机构在登记中心登记备案。农信社在受理贷款申请过程中,可在登记中心查询评估档案来核查评估报告的可靠性,再确定最终放贷额度。②担保阶段。该阶段由申请担保和要求反担保两个环节组成,担保公司分别与农信社和林地经营者签订担保和反担保协议。农信社向担保公司申请担保并呈递所需相关资料;担保公司在受理审核通过后向农信社提供担保,同时要求林地经营者提供《林地经营权流转证》和评估报告作为反担保,并办理《林地经营权流转证》抵押手续。当林地经营者出现违约时,担保公司替农信社担负全部风险。③贷款审批及发放阶段。农信社按照相应流程初步审查贷款申请后,上报农信社的审批部门审批;审批部门核实相关材料后,尽快对符合条件要求的贷款申请予以批准,向农信社县级机构发放林地抵押贷款,再由县级机构向借款者发放贷款,同时双方在登记中心进行登记备案。此外,在资金补给子系统中,农信社的资金补给主要来自农信社自身吸收的存款、人民银行再贷款、财政林业补贴、向社会公众发行长期林地债券。④还款和抵押品处置阶段。当贷款到期时,资金需求者若能按时还清全部贷款,担保公司所提供的担保协议和反担保协议按期终止,担保公司在收到农信社的贷款收讫确认单后,将《林地经营权流转证》归还借款者;若借款者未能如期偿还贷款,担保公司则按照之前签订的担保协议承担相应赔偿责任,同时担保公司可以委托林地流转中介机构将作为抵押品的《林地经营权流转证》流转给林地经营权需求者,以变现所获得的收益来弥补损失。

4.3 模式优势分析

该林地经营权抵押贷款模式主要综合了农地的“农地流转经营权直接抵押贷款”模式和“农地经营权+担保公司”模式,并结合林地特点加入了林权管理服务中心、林权流转中介机构等。主要具有以下优势:①担保公司为农信社提供担保的同时,要求资金需求者提供反担保,这样提高了林农的信用意识,林农会尽全力经营林地确保如期还款以避免失去所拥有的林地经营权,这样可尽量降低农信社的贷款风险。一旦林农未能按时还款,担保公司将承担还款责任。因此,降低了农信社面临的农户违约风险,大大提升了农信社的放贷积极性。②林权管理服务中心代表政府部门,负责对满足条件要求的经营主体发放《林地经营权流转证》,这样赋予了林地实际经营人在林地经营权等方面的相关法律权益。此外,林权管理服务中心直接与评估机构对接,使评估机构在对林地经营权进行估值过程中获取的信息更加全面,降低评估成本,由此农信社也会更加认可评估机构的估值结果。③抵押品处置子系统中的林地流转中介机构专门负责抵押品流通业务,解决了担保机构抵押品处置难问题,担保公司对林地经营权抵押贷款的承保热情提高,降低了违约给农信社和担保公司带来的不良影响。同时,林地流转中介机构的存在，可为林地经营需求者带来便利,盘活了林地经营权市场,提高了林地经营权的流动性。④在资金补给子系统中,通过人民银行再贷款、财政部门补贴拨款,社会公众投资相结合,拓宽了资金来源渠道。当农信社资金流动性不足时,向人民银行提出再贷款申请,缓解了农信社资金压力。同时,财政部门给予适当补贴,提高农信社的放贷积极性,农信社向社会公众发行林地经营权债券筹集资金,充分发挥政府和金融市场的职能优势,调动不同主体的投资积极性,引导资金流入农村,有效解决农信社林地资金不足的问题。⑤登记中心是该模式的一大创新,集中了林权管理服务中心、评估机构、担保公司、农信社和资金需求者在办理林地贷款业务过程中登记的所有有效信息,方便查询,发挥着信息交流和保障作用。由专门的登记中心进行登记,能保证贷款过程更加公正,防止信息不对称导致的欺诈行为,使资金流向真正有需求的林地经营者,因此登记中心是该系统中不可或缺的一个重要组成。

5 启示与政策建议

从农地的经验来看,农地经营权抵押贷款存在的最大难题就是该贷款的抵押物无法获得金融机构的认可,以及抵押物的处置困难[13]。同样,林地如果还是仅仅重复延续农地经营权抵押贷款模式和过度依赖于政府的政策,就不能开展实质性的林地经营权抵押贷款业务和盘活林地资产。因此,本文提出以下几条建议:①制定和完善可促进林地流转的相关法律法规。进一步修订《物权法》、《担保法》等法律中关于林地经营权的相关规定。同时,根据“三权分置”的要求制订专门的详细而缜密的林地经营权抵押融资法案,规定符合条件的抵押人、明确抵押权的法律效力,使金融机构在推进林地经营权抵押贷款业务方面有了法律依据。②建立符合市场经济规律的林地流转市场。依据价值规律、竞争规律、供求规律等市场经济规律,按省构建统一的“县、乡、村”三级林地经营权流转市场,构建联网的林地经营权流转市场,提高林地经营权可流转范围,帮助违约后林地资产的及时处置。③构建林地经营权价值评估的专业体系。林地经营权价值评估是抵押贷款的基础性工作,是影响林地经营权抵押贷款发展的最直接因素。科学合理的定价可以帮助市场主体做出正确的选择,而林地经营权抵押贷款的合理定价只有依靠专业的评估体系才可以做到,为确保评估结果的公平性与合理性,应建立全国范围内统一的林地经营权价值评估体系,出台完善的评估细则,以适用于各种规模的业务。同时,应出台相应的行业规章制度来规范估价师的执业行为,以统一的职业标准来要求估价师。估价师必须对其估价报告负责,对不遵守行业规章制度导致严重后果的应吊销其执业资格。杜绝评估机构与客户的勾结行为,真正实现林地经营权价值评估的专业性、真实性、公平性。④构建多方参与的风险分担机制。为了减少金融机构对担保公司的依赖性,应逐步完善林业保险机制。由于林地具有经营投入成本大、期限长的特点,使林地经营具有很大不确定性,而林农林地经营的收入又恰恰是其还贷的主要资金来源,因此林业相关保险的创新就非常重要。除了完善政府提供的政策性林业保险之外,还应当大力发展商业保险机制,设计专门的林地经营权抵押贷款保险种类,进一步分散林地经营权抵押贷款的风险,从而构建多方参与的风险分担机制。⑤构建林农信用网络体系,推进农村征信管理进程。金融机构对林地经营权抵押贷款的放贷意愿低主要是因为对林农信用的信任度不够,对林农的信用状况了解不够充分。为了解决当前农村信贷市场信息封闭的问题,应建立林农信用网络体系,构建林农经营状况、经济情况和记录个人信用的数据库,建立信用档案以便于个人信用的评级,保证金融机构贷款过程中信息的准确性与完备性。⑥健全农村社会保障体系。对林地承包户来说,林地被视为其生存的保障,而这种传统观念严重阻碍了林地的市场化和林地抵押贷款的实施[14]。因此只有持续完善农村社保体系,使林农真正享有保障并且从中获益,才有可能让林地完全挣脱作为保障职能的桎梏,还原其资产的本质,使其真正成为能满足人们需求和可用于交易的“商品”,并释放出潜在的市场价值。⑦优化林业外部环境。林地经营权抵押贷款模式的发展离不开外部环境的优化,应加快林业发展,推动林业科技进步,提高林地经营权的价值,鼓励各个地区进行试点,开创良性竞争、共赢创新的局面。