小微权力清单：乡村有效治理制度研究

黄晓

[摘|菀猐乡村有效治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分。随着时间的推移、形势的变化、实践的深入，浙江宁海乡村治理实践探索的有效形式“宁海小微权力清单36条”已有部分条目不符合农村基层治理实际。2017年初，宁海对“宁海小微权力清单36条”进行重新修订，打造宁海“36条”升级版。通过对宁海“36条”形成背景、实践做法、价值意义等进行了系统概括总结;论证升级宁海“36条”的重要性必要性，并对原版及升级版宁海“36”进行对比分析;最后，提出乡村基层治理现代化的经验启示。

[关键词]乡村治理;小微权力;宁海“36条”;经验启示

[中图分类号] D638[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）03-0098-09

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]，“治理”第一次写入党的报告，嵌入中国政治主题，写入中国发展政策，中国国家建设进入治理时代。新时代的中国治理是一种“精细—精准”的有效治理，“有效治理就是使公共利益最大化的社会管理过程。有效治理是政府与公民对公共生活的合作管理，是人类社会管理公共事务的理想政治模式”[2]（p284），“治理有效”是基层乡村治理的根本要求[3]，始于2014年的浙江宁海乡村有效治理实践探索，经过3年多的努力，形成了“宁海小微权力清单36条”（以下简述为宁海“36条”）这一初期成果，建构起乡村有效治理的一种基本模式，开创了中国农村有效治理的基本进路，对推动基层治理现代化建设起到重要作用。随着时间的推移、形势的变化、实践的深入，宁海具有强烈问题导向意识，坚持与时俱进，决定从2017年开始，对原有宁海“36條”进行修改、完善，打造升级版的宁海“36条”。现已基本打造完成升级版的宁海“36条”，进一步深化和升华了乡村有效治理的发展创新。

一、宁海“36条”有效治理“实践—认识”：初期实践与效果总结

宁海“36条”的实践探索背景至少有二方面：一是“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏观政策背景。二是问题倒逼改革，宁海在乡村治理中遇到一些突出问题，如何很好解决这些问题，需要在机制体制、治理理念转变等方面下功夫。

（一）实践缘由：村权腐败+治理规训

中国农村两千多年的农村治理大致可分为：“专制—准自治”、“集权—科层控制”和“村民自治—乡政村治”三个历史阶段，与此相对应形成了传统社会农村“准自治”、高度沉降农村“科层控制”、改革转型期农村“乡政村治”三种村治模式。第一阶段，中国社会被称为传统的乡土社会。农村权力包括国家的行政权力和乡村的内生权力，这一“国家—社会”权力的互动作用生成了“差序格局”的“双规政治”。由于“皇权止于县”，乡村具有比较大的自主空间，乡绅自治因此有了可能。国家权力通过乡贤士绅进入乡村，实现“皇权下乡”，取得统治合法性;绅士精英借助国家权威获得对乡村的直接管理“合法性”，二者相互借力互助构建了中国乡村治理历史上长期的双轨治理。第二阶段，中国农村社会是政社合一的人民公社。国家权力直接进村，实现对农村的绝对渗透和控制，形成了政社不分的高度集权体制。其典型特征是“科层控制”，权力支配一切和运动式政治社会化、乡村精英同质化、农民日常生活政治化。第三阶段：1978～至今，村民自治—乡政村治的改革开放时期。改革开放以来，中国农村治理进入了以村民自治为基础的乡政村治时期。乡政村治作为改革开放时期中国农村治理的典型模式。乡政村治的村民自治是在国家与社会的双重授权，国家权力与乡村社会权力良性互动的基础上实现的自治。国家与社会的相互妥协，为农村争得了自主空间，结束了国家权力对农村的科层控制，为农村发展释放了活力。

法国启蒙思想家孟德斯鸠：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[4]（p154）。近几年，从全国范围看，公开资料显示，村主任等基层干部成为腐败的高发群体，在全国查处的基层违法违纪案件中，村干部腐败案占比七成以上，由村干部腐败引发的群众信访和越级上访，占农村信访总量五成以上。从宁海县情看，每年仅县级以上财政用于农村建设的资金就达上百亿元，行政村最多时可得到各级政府高达上千万元的资金扶持。如果村一级权力没有规范和监督，一定会产生权力滥用现象，最终滑向腐败。那么，如何规范和监督村组织手中掌握的资金使其真正用于改善村民生活，无疑是一个重要的现实和理论课题。因此，探索建立和推进村级小微权力清单，制订村级组织和村干部权力清单，着力编织关住村级小微权力的“笼子”，具有重要的理论实践意义。2014年，宁海县在岔路镇等5个乡镇试点进行农村小微权力规范运行改革。颁布了《宁海县村务工作权力清单三十六条》。如此一来，村干部哪些该做，哪些不该做，该怎么做，一目了然。

（二）实践做法：清单治理+权力规制

宁海“36条”是一种着力编织关住村级“小微权力”的笼子，建构以权力清单为进路的农村有效治理模式。其以加强农村“小微权力”监督为重点，以提高村民自治水平为核心，以优化服务群众机制为落脚点，依据“全面清权、标准配权、公开晒权、按图行权、依法制权”五个依次推进又紧密相扣的运行系统构设出农村小微权力法治化、规范化的运行体系，为农村经济社会发展和实现基层社会的长治久安提供有力保障。其主要做法如下：一是厘清村干部权力边界，建立“小微权力”清单。县纪委牵头主导，涉农职能部门和强农惠民单位等联动，收集农村管理方面的权力和事项。基于权力规制、保护民利原则和厘清权力与权利边界需要，固化出集体管理事务19条，便民服务事项17条，汇编出《宁海村务工作权力清单36条》，建立宁海农村小微权力清单。二是制定权力运行规范流程，编织“小微权力”笼子。借鉴ISO9000质量管理标准理念，界定村干部和村级组织等权力主体的岗位职责，编制权力运行和权力主体的工作规范流程，绘制事项流程图45张，整理附属中央、省、市、县各级文件依据28项，编制《宁海农村小微权力职能手册》和《宁海农村小微权力操作手册》，编织出农村小微权力清单职能操作的制度“笼子”。三是建立完善多维监督体系，限制“权力寻租”空间。宁海“36条”将权力运行过程进行分解，实施主体内部以及各主体之间存在监督制衡。除了实施主体和监督主体之间的内部制约，宁海“36条”还实现了村级权力外部监督主体的多元化。其外围监督主体主要有三个方向：其一下向监督，监督者主要是村民、村民代表和普通党员。其二横向监督，主要是专门的村级监督机构，即村监会。其三上向监督，监督者主要是上级相关部门。四是强化关键环节监督管理，实行“干部违规”问责。根据农村和村干部工作实际状况，研究制订了村干部责任追究制度，详细界定村干部违纪违规等48项责任追究的行为，细化责任追究的组织处理、党纪处分、经济处分等标准和手段，从严追究村干部违规违纪责任，教育和警示农村干部规范用权。五是推行村权力公开运作，打造“阳光村务”工程。强化村务公开，梳理出来的36条村务工作的责任人以及运行流程，以漫画、流程图等简单易懂的方式全部上墙公布，将村级权力运行过程清晰地呈现在村民面前，让群众明白事情“找谁办、怎么办”，让村干部小微权力的行使公开透明，保障村民的知情权。

（三）实践效果：治理影响+治理价值。

宁海“36条”通过几年来的不断实践检验并在新的实践中不断修改和完善，政府、社会、学界等层面的影响力及价值逐渐显现。

1.治理影响：社会关注+党政重视。

（1）治理传播：媒体和学界关注

宁海“36条”的提出受到了各级媒体、学术界以及其他省市的关注，产生了巨大的传播效果和治理影响。其一，宁海“36条”引起了各级媒体的广泛关注。中央电视台2014年12月2日、3日、6日连续在《新闻直播间》、《新闻联播》、《新闻调查》等栏目密集播发宁海“36条”的新闻报道。《人民日报》、新华社、《求是》、中央人民广播电台、《光明日报》、《中国青年报》、《中国纪检监察报》、《中国发展改革观察》、《解放日报》、《浙江日报》、澎湃新闻网等全国和省市重量级媒体大篇幅宣传报道90余篇次。其二，宁海“36条”引起了有关专家学者的广泛关注。中央党校、中国社科院、中国人民大学、华中科技大学、宁波大学、浙江省咨询委、浙江省农办、浙江省社科院、北京市农村研究中心、宁波市咨询委、宁波市委政研室、宁波市政府研究中心等多个国家和省市级调研组的专家学者来宁海县考察调研小微权力清单“36条”工作。其三，宁海“36条”引起了省内外的广泛关注。全国300多家兄弟县（市区）单位来宁海考察交流，宁海“36条”影响已经遍及全国。同时，宁海“36条”在宁海大地引起了广大干部群众的广泛关注。

（2）治理肯定：党政联动认可

在中央层面形成了影响力。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。规范“小微权力”可谓是今年中央“一号文件”中的一大亮点。规范农村“小微权力”，正是源于浙江基层宁海县的实践探索。在中央部委层面形成了影响力。2016年6月24日，民政部组织“2015年度中国社区治理十大创新成果”遴选推介活动，全国共推荐了90项创新经验。宁海“36条”入选“2015年度中国社区治理十大创新成果”，为宁波市唯一获此殊荣项目。2015年，中央组织部印发的关于《浙江省农村基层党建工作经验做法》的文件，其中宁海在全国首创的“农村小微权力清单制度”被单列成为第15条，这也是宁波市唯一入选該文件的经验做法。在省市层面形成了影响力。而在此前，宁海“农村小微权力清单制度”已被写入浙江省委、宁波市委全会决定，被编进《浙江省党建工作20条经验》。

2.治理价值：实践效果+理论创新。

宁海“36条”的治理价值在实践层面和理论层面都有较好的体现。这一基层治理实践探索对推进治理现代化进程具有重要的理论和实践意义。

（1）实践价值：“五个更加”

宁海“36条”实施以来，对于乡村治理成效已显现，不仅减少了寻租，减少群众对村干部的不信任，提高了依法治村的效率，同时改变了干部作风。具体而言，“宁海36条”为村庄治理和村权约束提供了一整套的工具，在村庄治理和村权约束方面发挥了积极效应。其一，党的领导更加有力。宁海“36条”对村级组织以及干部的权责都有了明确固定，明确定位了党组织的功能职责和工作重点。上级党组织以规范权力运用为核心，重点强化权力监督，确保纪律追究机制的严格落实，实现党对村级管理的精细化、规范化，管理范围涉及事前、事中、事后全过程。增强农村干部的责任和监督意识，确保干部行为围绕“清单”展开[5]。其二，农村干部用权更加规范。宁海“36条”几乎涵盖了村民关注的各类事情，也囊括了全部的村务流程。宁海“36条”严格规范干部履职，对干部权力进行约束，确保在用权过程中做到公开、避免以权谋私。实现全县村干部廉洁自律问题信访事件大幅下降[6]。其三，基层群众办事更加便捷。宁海“36条”讲群众办事的流程、所需资料、办事人员等信息都予以明确，群众办事速度大大提高，少走冤枉路。群众办事流程图也将办事步骤、办结期限等信息予以公示，给以群众限期答复、按时办结等权利，有效保障了群众的知情权和监督权[7]。其四，村务监督方向更加明晰。宁海“36条”将村干部权力进一步细化，将村级事务流程化。条目式和图表式使得权力监督更具操作性，提高了普通群众参与监督的积极性，能够确保村民“看图说话”、对照操作[8]。其五，农村干群关系更加和谐。宁海“36条”对办事依据、办事流程都有了明确规定，群众对村级事务的监督更加方便，提高了群众对村干部的信任度，村干部按章办事，节约成本、提高效率，群众得到更大实惠，进一步改善了干群关系[9]。

（2）理论价值：“五个一公里”

宁海“36条”的理论价值可以概括为“四个最先一公里”和“一个最后一公里”。其理论逻辑是，如果没有村监会履职的最先一公里，没有村民自治实现形式的最先一公里，没有提高村支部、村委会治理体系和治理能力的最先一公里，没有重建农村政治生态的最先一公里，“农村千条线如何变成一根线”解释权的最后一公里就实现不了。最后一公里的实现，有赖于这“四个最先一公里”的铺垫，而宁海“36条”做的就是解决了这四个最先，四个最先一公里解决了，最后一公里就能完成了。

其一，开通了村监会履职的“最先一公里”。宁海“36条”通过将我国现有涉农法规政策中的“干货”，汇编成宁海“36条”，规范村干部的小微权力，促进了村监会认真履职，帮助村民更好地实施自治，杜绝“小官巨腐”。程序民主体现在解决了村级小微公共权力的专断，实现了决策民主;过程民主体现在村监会解决了村级小微公共权力不受约束问题，实现了民主监督;参与民主体现在过程透明、公示和上诉反馈等制度解决了权利平等的参与民主问题。宁海“36条”改革实现了权责的统一，规定了干部在权力行使上的角色和职责制度规范，消除了村干部行使自由专断权力的弊端和陋习，消除了权力垄断寻租的土壤。

其二，打通了村民自治实现的“最先一公里”。村民自治制度的基本内容和核心，是“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。村民自治我们喊了20多年，但是自治不了，为什么自治不了呢？它不能搞宪法自治，也不能搞村民组织法自治，“36条”到底是什么样的自治，它至少是有条可依、有条可据的自治。宁海“36条”通过对村干部的权利和义务、村级组织的议事方式、老百姓的办事流程等进行明确和规范，能较好地保障村民自治的顺利推进和实现。

其三，打造了乡村治理现代化的“最先一公里”。村级治理问题核心在于村干部权力缺乏有效的制度规范，治理现代化不在于原有治理强度和规模的扩大，而在于治理规则的改变、政治生态结构和文化的改变。由于村干部选举更替率大，选举后新履职村干部多，如何让他们尽快掌握国家政府政策、履行好政务职责，也是实施权力清单、简化村级行政权力审批，限制和规范村干部权力行使的一项重要考量。而来自各个职能部门的很多政策文件，不仅艰涩难懂甚至互相冲突，更别说贯彻执行，这给具体执行政策的村干部带来了巨大的阻碍。如何让新当选的村干部更快地履职，成了一个非常迫切的问题。36条村级权力清单的制订为村干部履职提供了一部很好的业务教材。体系有了，能力就慢慢增强了，它不是最后一公里而是最先一公里，没有最先怎么会有最后呢，有了“36”条才有可能提高村支部、村委会治理体系和治理能力。因此，宁海“36条”的制定和实施有利于提高村干部治理能力、有利于推进农村治理体系现代化。

其四，重建了农村政治生态的“最先一公里”。在原有体制下，村党支部书记、村委会主任“签字盖章”成了农村基层中事实上的“审批权”。这种情况下，不仅老百姓叫苦，村干部也叫冤，两头不讨好，甚至还加剧了党群、干群紧张关系。对村一级无法有效认定和证明的“权力”，宁海“36条”通过做好论证减权工作，针对无章可循、无据可依、无法可证的“权力”，积极向上级政府反映进行精减，使得基层权力合理“归位”。论证减权后，宁海“36条”通过村级“权力”进行梳理，以“是否有法可依，是否属于村级组织职责范围，是否属于村级组织能力范围之内且方便群众办事”的标准进行分类统计，对权力进行固化。村干部的权力、责任及工作流程被列成一份清单，交给村民，哪些该管、哪些不该管一清二楚。村民掌握了裁判规则、裁判权、监督权。把裁判规则、裁判权交给了村民，扩大了群众的知情面，更便于群众监督，让拥有权力的人在权限范围内、在阳光下正当行使职责，杜绝了滥用职权、乱作为、不作为的现象。因此，宁海“36条”有利于改善农村政治生态。

其五，开创了掌握“农村千条线如何变成一根线”解释权的“最后一公里”。“上面千条线，下面一根针”，这是我国农村面临的重要困境之一[10]。随着农业税的取消，“撤村并村”运动的开展以及“项目治国”的推进，政府与农村之间的制度化关系逐渐改变[11]（pp238～276）。隨着涉农项目以及政策的增多，为了进一步增强对农村资金和项目的控制，每一个涉农的“条条”都会自上而下下发一系列的文件规定。但是，每一个“条条”的规定最终仍然需要基层的乡镇以及村去落实，这导致两个问题的出现。首先，各个“条条”的政策规定非常繁复且多样化，在没有具体责任主体的条件下，根本就执行不下去。其次，各个“条条”的政策有时会出现“打架”，有时某些事项则需要各部门的配合才能实现，但在条块分割的体系之下，特定村治事项往往被搁置。最终，一方面，频仍的政策文件，甚至是冲突的政策文件，给具体政策的执行带来了巨大的阻碍，村干部看不懂，更不用说贯彻执行了。另一方面，分割式的村务管理导致执行困境。例如，对于农村项目的监管就至少有两个机构，审管办以及农经办，但是交叉的职能并没有真正带来监管力度的增大，反而带来了执行的困难。总之，因为“千条线”之间的“条块分割”，导致“政策不入户”情形的出现。宁海“36条”通过对文件的梳理，找到一个比较规范、比较科学、比较合理的翻译权，让它能够按照宁海的翻译权去履职，现在就是那么多根线去穿一个鼻眼，这个鼻眼就是最后一公里。当前我国农村工作这个最后一公里之所以过不去，就是因为没有解释权，没有对文件进行梳理，所以那么多根线就穿不了这个鼻眼。但是宁海“36条”做到了，掌握了文件的解释权、把文件梳理出来了，把一根线穿过去了，把最后一公里走通了。

二、宁海“36条”有效治理的“再实践—再认识”：问题推进与革新升级

问题倒逼改革，在实践中不断发现问题并想办法解决问题，是矛盾论和实践论辩证统一原理在实践中的具体要求。原版宁海“36条”经过几年的实践运行和检验，发现了一些问题，并亟待解决。因此，升级版的宁海“36条”呼之欲出。

（一）新问题倒逼宁海“36条”改革创新

自2014年推行宁海“36条”以来，随着时间的推移、形势的变化、实践的深入，已有部分条目不符合农村基层治理实际，如计划生育、户口迁移等。根据宁海“36条”实施过程中存在的问题，不断对宁海“36条”进行修订调整。2017年初，对宁海“36条”重新修订，打造宁海“36条”升级版，作为宁海县委“改革创新引领年”的一项重要内容进行了专题部署。一年多来，宁海县纪委根据县委统一部署，分层次分领域组织宁海“36条”修订各类意见征求256次8595人次，收集意见建议263条;同时，结合“最多跑一次”改革，会同县编委办对全县5895项部门权力涉及村级层面的前置条件进行了比对，其中关联事项161项。在经过一年多充分调研、征集意见、会商、论证的基础上，推出了升级版版宁海“36条”，并下发到各个村社开始实行。

（二）提档升级版宁海“36条”主要内容

原版和升级版的宁海“36条”的主要内容同样都是包括11个重大工作事项36条具体事项，但是具体序号、相关内容及表述略有变化。详见表1。

（三）提档升级版宁海“36条”的变化特点

与原版宁海“36条”相比，升级版的宁海“36条”体现了革新、求进、提质三个特点。其一，突出“新”字：与时革新。体现了“加2减3”特点。其中归并人员任用等权力5项，取消计划生育、户口迁移等权力3项，修改完善流程28项，增加惠农补助清单15条和村务监督规范等内容，减少了不合时宜的权力事项、流程环节、提供资料等3方面内容。其二，突出“进”字：统筹求进。在工作上推进方面，即全面推行农村巡查制度、农村干部五险一金廉政风险干预机制等做法，以问题为导向，深化推进宁海“36条”条条有着落，项项有回音;在配套跟进方面，研究制订了17项保障“36条”执行的专业、监督、组织、法律、舆论等配套改革举措。其三，突出“质”字：提质增效。牵住宁海“36条”牛鼻子，真正打通惠农补贴等公共政策下村的最后一公里、推进县级部门“最多跑一次”改革、创造农村政治民主的样板、净化基层政治生态和巩固党的执政基础，为构建乡村治理能力和治理体系现代化、实现宁海六争攀高战略部署打下扎实基础。“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”。宁海“36条”的实践探索仍在、仍将继续，并不断接受时代、实践和人民的检验。

三、宁海“36条”有效治理的“经验与启示”：乡村基层治理现代化借鉴

党的十九大提出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代”[12]（p8）。新时代标志着中国发展处于新的历史方位，意味着中国现代化迈入新的前进征程。因此，中国特色社会主义新時代的总目标和总要求，就是实现社会主义现代化、建设社会主义现代化强国。新时代的全面深化改革和中国治理，就是要实现国家治理体系和治理能力现代化：即到2035年，在全面建成小康社会的基础上，基本实现社会主义现代化，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化[12]（p22）。实现国家治理体系和治理能力现代化是新时代对中国治理提出的根本要求。基层治理作为国家治理的基点和社会治理的基石，实现基层治理体系和治理能力现代化，就是新时代中国特色社会主义治理对城乡基层治理提出的新要求。宁海“36条”始于乡村治理，推进于乡村振兴，实践于有效治理，目标于基层治理现代化。“推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度”[3]，是宁海“36条”乡村有效治理的核心与精髓。在治理现代化和乡村振兴的治理新时代，宁海“36条”给我们进一步推动基层治理体系和能力现代化开创有效进路、提供了良好经验。

（一）坚持以人民为中心的基层治理理念

人民是治理有效的动力、主体、目的和尺度。在中国特色社会主义新时代，贯彻以人民为中心的有效治理，在政策实践中就应对村级公共权力进行规制。宁海“36条”，是践行以人民为中心的有效治理的实践创新。实现人民精细精准治理，既是乡村振兴的根本和目的，也是人民有效治理的核心和要求。首先，人民立场是推动有效治理的基点。人民群众是历史发展的动力，人民是党的根基和力量。坚定农民立场，扎牢农民根基，发掘农民力量，是宁海“36条”根本。其次，人民主体是推动有效治理的基础。发挥人民群众积极性、主动性、创造性是推动发展的根本。“坚持农民主体地位。充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性”[3]，是宁海“36条”的基石。再次，人民目的是实施有效治理的旨归。人民是发展目的，发展为了人民，不断增进人民福祉，促进人的全面发展，是发展的根本目标。拓宽农民增收渠道，缩小城乡居民生活水平差距，实现农民全面发展，是宁海“36条”的根本目的。最后，人民至上是实施有效治理的内在尺度。人民是发展的标准和尺度，维护好发展好实现好最广大人民群众的根本利益，是一切工作的出发点和落脚点。“把维护农民群众根本利益作为出发点和落脚点，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”[3]，是宁海“36条”的基本标准。以人民为中心是宁海“36条”实践创新的根本，是乡村有效治理的核心，是推进农村基层治理现代化的基点。

（二）坚持勇于担当、敢于担当的改革精神

习近平总书记指出全面社会改革，推进有效治理“就是要脚踏实地、真抓实干，敢于担当责任，勇于直面矛盾，善于解决问题，努力创造经得起实践、人民、历史检验的实绩”[13]。宁海“36条”改革，就是宁海广大党员干部勇于担当、敢于担当，直面问题、直视矛盾的生动实践。宁海“36条”的产生、形成、发展、深化，每一次推进发展，都是改革担当精神的生动体现和有效治理创新的生动结合。勇于担当、敢于担当的改革精神，是宁海乡村有效治理发展的推动力和精气神，是宁海“36条”实践精神动力和发展灵魂。首先，敢于担当是宁海党员干部权力自我规制的“试金石”。人们看一个干部合不合格，首先看其在难题面前敢不敢抓、在矛盾面前敢不敢管、在手中权力滥用面前敢不敢套上笼头。如果瞻前顾后，缩手缩脚，患得患失、不敢负责，前怕狼，后怕虎，就不可能成为合格的干部，只会碌碌无为、一事无成。各级干部都要在深化改革中勇于负责、敢于负责、善于负责，咬定青山不放松，遇到困难不回避，关键时刻敢出面，处理问题能决断。再次，敢于担当宁海乡村有效治理是一种“精气神”。宁海“36条”的本质就是农村公共权力的自我规制，是村干部权力的自我限制。如果村干部没有担当精神，不能担当、不愿担当、不善担当，就不能用好、用活手中的权力，为村民解难事、办实事、做好事，就会权力滥用、以权谋私、权力腐败，就不可能推动乡村有效治理和推进乡村振兴。最后，敢于担当是宁海“36条”有效治理“正能量”。推进村级权力规制和乡村有效治理改革目标，就要有“万折必东不回头”的志气，有“赴百仞之谷而不惧”的勇气，有“滴水石穿而不悔”的韧劲。敢于担当，不管困难再大、任务再重、矛盾再多，都要坚定必胜信心和决心，知难而进不言难，迎难而上不畏难，攻坚克难解难题，不做表面文章、不急功近利、不沽名钓誉，努力创造出经得起实践、人民和历史检验的业绩，为全面深化改革、推动科学发展凝聚强大的力量。

（三）坚持制度治理的科学方式

习近平总书记在党的十九大报告中明确强调：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”[12]（p17）这充分表明制度是治理的根本，是推动治理现代化的基石。宁海“36条”有效治理实践成功的根本，就是通过梳理农村公共权力，建立起了小微权力清单制度，给村级公共权力套上治理笼子，实现确权勘界和明权定责，夯实农村有效治理的基石。既要加强顶层设计，又要坚持摸着石头过河。宁海“36条”有效治理的建立，一方面是加强对村级权力制度规制的顶层设计，另一方面是坚持在实践中摸索创新。习近平总书记指出，“要把改革推向前进，必须加强顶层设计”。宁海“36条”有效治理的小微权力清单制度创新的生产首先是战略全局上进行的顶层设计和统筹规划，特别是要注重改革创新中加强各项制度设计的系统性、整体性、协同性，在宏观和战略的层面上制定出清单制度改革实施、推进、深化的“路线图”和“时间表”。宁海“36条”在强化顶层设计的同时，也采取“摸着石头过河”的渐进式推进。习近平总书记指出：“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法”。推进小微权力清单制度创新，经过了制度顶层设计，实践具体探索，总结提升深化，再实践提档升级，不断推进制度完善和治理有效发展。

（四）坚持“实践—认识—再实践—再认识”的科学方法

毛泽东指出：“实践、认识、再实践、再认识，这样的形式，循环往复以至无穷，而实践和认识之每一次的循环的内容，都比較地进到了高一级程度”[14]（pp296～297）。宁海“36条”有效治理模式的生成发展，是一个问题推动、规划引动、实践驱动、认识拉动的过程。首先，宁海“36条”有效治理的生发是农村问题治理推动的结果。当前，随着农村发展、乡村振兴的推进，大量资金、服务、项目下乡进村和村干部滥用公权、以权谋私的“小官大贪”的涌现，需要规范乡村公共权力，营造良好村级政治生态，维护广大农民的根本利益，维持农村社会稳定。这一系列农村治理乱象要求规范村干部用权，规制农村公共权力，保护农民利益。基于此，宁海乡村问题导向助推宁海“36条”有效治理产生。其次，宁海“36条”有效治理作为清单治理的宁海实践，是制度顶层设计引动发展。清单制度治理是党的十八大以来中国制度治理的创新。党的十八届三中全会要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”[15]（p15）;2014年《政府工作报告》提出建立权力清单制度，一律向社会公开。权力清单制度的顶层设计引动了宁海村级权力的清单治理实践，生成了村级小微权力清单制度的有效治理模式。最后，宁海“36条”有效治理是宁海村级公共权力有效治理的实践探索。宁海在县纪委的牵头和各乡镇的主抓以及各村的摸索中，通过梳理生成了宁海“36条”，并在不断的宣传、落实、落地、提升、发展中使宁海“36条”有效治理模式不断修正、丰富、深化、发展，最终形成农村基层有效治理的权力清单治理宁海样本，推动了基层治理现代化的发展。

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[15]习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[A].十八届三中全会学习辅导百问[M].北京：学习出版社，2013.

责任编辑：范瑞光