基于“委托代理”理论的国际足联腐败探究

任振朋，李利利，刘 涛，王润斌

“腐败机会出自于现实的信息不对称”，而信息不对称正是委托代理理论体系中重要的研究假设[1]。委托代理理论基于契约理论，源于社会分工和专业化，首先在经济学领域发展形成，其核心是解决在利益相冲突和信息不对称情况下，委托人对代理人的激励问题[2]。被引用政治科学领域主要以“代理失灵”解释公共权力异化产生的腐败问题，视腐败为公共权力委托代理失灵的结果。进而，该理论的引用为腐败研究与反腐败工作提供新的视角。受益于委托代理理论对于政治科学的分析研究，国际关系学者也开始广泛运用委托代理理论分析研究国际组织，尤其是重点关注组织自身的行为[3]。

国际体育组织多为非政府组织，以推广发展体育事业为组织使命，在国际社会中通常以“代理人”的身份扮演国际体育事务的管理者。1999年，国际奥委会爆出“盐湖城丑闻”，国际体育组织爆发信任危机；2015年，国际足联部分官员被美国和瑞士警方逮捕，权钱交易、贿选、球票等丑闻见诸各媒体头条，一时成为众矢之的。国际足联引以为傲的自治和善治改革沦为笑柄，引发学界围绕国际奥委会、国际足联为代表的国际体育组织腐败、问责、善治的讨论与反思。经文献梳理，国内学者针对国际足联腐败相关研究主要集中在借此事件对于国际体育组织腐败、治理的反思，如姜世波等[4]关于国际足联腐败问题的讨论与思考；以及针对国际足联应对腐败危机而进行治理改革的评判，如黄璐[5-6]对于国际足联改革的解读、批判和展望。针对国际足联腐败问题如何在反思、批判的基础上深究问题发生的根源，而依据委托代理理论框架分析非政府组织中的腐败问题，不仅清晰明确国际非政府组织发生腐败的根源所在，同时也是国际足联面对腐败危机实施善治改革与反腐败治理的有效路径和必要前提。

1 委托代理理论概述

20世纪60—70年代，一些经济学家因不满于企业“黑箱”理论而深入研究企业内部信息不对称和激励问题，进而发展出委托代理理论[7]。委托代理理论发轫于经济学，依托契约理论、产权理论以及信息经济学，研究核心为在利益冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优机制激励代理人。伴随着社会化分工和专业化精细发展，从企业的角度，根据产权理论，企业主作为委托人拥有企业的所有权，但缺乏必要的管理知识。即要寻找有管理才能的“代理人”作为管理者，实现企业的最大利益回报。根据市场供需关系，一批拥有管理知识、经验的“职业经理”大量出现。企业主通过授权代理人，在一定范围内以自己的名义从事相应活动、处理有关事物，形成二者之间的权能与收益分享，建立委托代理关系[8]。依据委托代理理论，理论上委托人和代理人签订契约，并授予后者代表前者执行某些功能和行动的权威时，双方通过形成委托代理关系实现利益共赢。但在代理实践过程中，因“经济人”的假设以及双方之间利益相互冲突和信息不对称，也产生了委托代理问题，如利益不完全一致和信息分布不对称使代理人产生机会主义行为，出现代理懈怠（agency slack）问题，导致委托人利益受损，造成代理损耗（agency loss），甚至出现“委托代理失灵”[3]。同时，这也是该理论引用至政治科学研究腐败的核心要义和逻辑起点。

2 委托代理理论对国际足联腐败问题的适用性解释

2.1 委托代理理论与腐败研究：代理失灵与腐败解释

委托代理关系很好地解决了经济管理中所有权和经营权的分离后，企业顺应社会化精细分工的管理问题。但是，委托代理理论的2个基本前提假设，为实践中委托—代理过程带来诸多问题，其中，最主要的问题是“代理人与委托人之间出现目标效用函数不一致的现象”，又被称为“委托代理失灵”[9]。

为什么会出现“委托代理失灵”？（1）委托代理理论前提假设双方都是“理性的经济人”，即委托者和代理者的一切行为都必须围绕实现双方利益最大化而进行，但是，人是复杂的，即是自利的经济人又是道德的社会人。所以，即使委托人和代理人通过契约形成委托代理关系后，因存在逆向选择和道德风险[3]，委托人追求自己的财富更大化，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间的最大化，必然导致两者利益冲突[10]。（2）根据委托代理模型，委托人被定义为“处于信息劣势的一方”，代理人被定义为“拥有私人信息的一方”[11]。委托人总是希望代理人能够完全按照自己的行为去做选择，而代理人有自己的偏好，当出现道德风险时，便会利用自身的信息优势，隐藏部分甚至全部的代理行为以获取额外的收益。同时，因代理人具有领域的专业知识、技能，且具有信息优势，此时，代理人在战略选择上更加倾向自治，如对规则的解释和在双方之间设置障碍以获取更多的自治，规避委托人的控制[12]。以国际组织为例，主要表现在尽可能争取委托人所能容许的最大裁量权和自主性，争取更多的预算、更多的组织任务和更加庞大的组织规模[13]。

理论上，委托代理关系是委托人和代理人双方合作、互利共赢的关系，委托人的收益取决于代理人付出的努力，代理人的收益是委托人支付的报酬。但是，该理论“理性经济人”的假设和利益相互冲突、信息不对称的2个前提，致使在委托代理运行中，双方在追求自身利益最大化的同时直接损害对方的利益，由合作、互利共赢异化成“利益博弈”，导致“委托代理失灵”，即发生腐败。

2.2 国际非政府组织“代理”腐败解释

不可逆转的全球化高速发展，世界各国、地区之间不平等发展引发大量全球性问题。在全球公共领域，一个集中管理公共事务的权威主体并不存在，而全球性问题的治理恰恰需依托全球范围的合作。所以，大部分全球性问题的解决必须由国际合作通过国际组织来完成。从国家的角度，授权国际组织“代理”国家解决问题，既能降低国家之间合作的交易成本，又能克服国际领域的集体行动困境、解决契约不完全等问题[14]。从国际组织的角度，本身具有某领域专长和专业技术带来的专业化优势，尤其非政府组织“公共利益之上”“价值中立”等宗旨诉求，组织集中化、独立性的制度特征，实践中章程或宪章作为规定双方委托一代理关系的契约文本等因素，使国际组织在治理全球问题中，成为国家不二的“代理人”[13]。

国际非政府组织，作为在某种共同价值引导下由民间力量自主集聚而成的服务团队，凭借专业技术特长，以“代理人”的角色管理某一领域事务参与全球社会治理。相对于政府和企业，作为“第三部分”的非政府组织因其生成逻辑、历史使命而具有特殊属性，在研究其委托代理关系时也表现出自身特征。从产权的视角，非政府组织名义上不享财产的所有权，但享有资金的剩余索取权，而其管理者拥有对资金的实际管理权和控制权，即形成“所有者缺位”的特点。难以量化产出，使得其较之企业有更严重的信息不对称现象，缺乏业绩的评价体系和激励机制，致使管理者缺乏工作的内在动力[7]。进而，国际非政府组织发生的腐败问题可理解为：在先天“自治”特权下，凭借专业的知识，利用一种完全排斥公众参与的、由技术专家集体决定的方式运行，再其“代理”过程中，侵蚀公共利益为己谋私，滋生腐败。

委托代理理论被引入政治科学，最先由学者作为分析工具解释美国国内规制政治，以分析美国国会和规制机构之间的关系[15]。后大量研究借用该理论分析政府代理过程、公共权力异化产生腐败等问题。综上，从法理上非政府组织虽不是通过政府主体授权，但其存在逻辑为在全球范围内各专业领域通过维护“公共利益”参与国际社会治理，进而非政府组织官员如果侵占公共利益据为私有，这和公共权力异化均产生相似的结果——腐败。

2.3 委托代理理论分析国际足联腐败的必要性

使命——国际组织存在的逻辑起点，是组织成立时所有成员的信念以及共同奋斗的目标。当国际组织作为“代理人”时，其使命就是“委托人”授权“代理人”行事的权利。换言之，即代理人的行动和决定。使命往往在组织内部章程“宗旨”部分予以表述。根据国际足联章程第2条（宗旨），可将国际足联使命归纳为2方面：（1）发挥足球运动的团结、教育价值功能，利用足球运动的影响力积极倡导世界普世价值；（2）在全球范围组织、管理足球相关活动，促进足球运动在全球的持续发展和提高[16]。所以，从委托代理的视角，国际足联作为代理人，受委托代理组织，管理全球足球相关活动，以保障足球运动的持续发展和提高。

公共权力的委托—代理，在运行过程中有直接民主制和代议民主制2种方式。前者公民能自由地表达自己的意志，而不是由他人代劳，视为真正的民主；后者即受现实条件的制约，全体人民不可能全部亲自参与国家事务而通过委托代理给一个机构（政府）实现[17]。相对于以契约论为基础，人民将部分权利“委托”政府“代理”行使公共权力，国际非政府组织不存在制度上的委托代理关系。作为国际体育组织中的“执牛耳”——国际奥委会，在组织成立时为保持组织高度自治权，实行“逆向代表制”，即各国家奥委会是国际奥委会在各个国家的代表，而不是由各个国家（地区）或组织派入国际委会的代表[18]。在国际足联的历史相关文献资料中，虽没有表明国际足联和会员国之间实行“逆向代表制”，但国际足联一方面通过章程明文规定部分条款，如会员国足球协会开展足球运动的独立性，排斥所在国家干扰；另一方面，凭借其在国际足坛的垄断性、超高话语权，通过取消参赛权和赛事主办权等制裁方式，与试图挑战其自治体系的国家权力进行博弈[19]，以保证组织运行的高度自治。

与此同时，通常情况下最简单的委托代理关系为一个委托人和一个代理人，但当有不止一个行为体作为委托人对代理人进行授权时，就出现“集体委托人”，即一个代理人与多个委托人签订一个契约[3]。显然，国际足联的209个会员国即为集体委托人，而分散的会员国作为委托人更是弱化了对国际足联作为代理人的外在监督。

综上，依据国际足联章程，国际足联作为代理人，管理国际足球事务以及推动国际足球不断发展的合理性；同时，作为非政府组织的国际足联，不存在制度上的委托代理关系及实践中所存在的间接代理关系和多层代理过程，以及国际足联在国际足球领域的垄断地位和为保持组织独立在制度上的设计等因素。进而，国际足联在管理国际足球事务开展的过程中（代理实践过程）难免因道德风险和和逆向选择，出现“代理失灵”，即个别管理者因个人利益而侵蚀公共利益发生腐败。依据委托代理理论，一方面综合分析国际足联作为代理人管理国际足球事业发展的合理性；另一方面，也源于委托代理过程的复杂性和诸多限制因素。所以，为深究国际足联腐败问题的根源，以及反腐败实施可持续发展善治改革，有必要基于委托代理理论框架，针对国际足联腐败问题进行剖析、探究（见图1）。

图1 国际足联委托代理关系示意图Figure1 Diagram of the Principal-agent Relationship of FIFA

3 委托代理理论对国际足联腐败行为的解释

鉴于普通人民（会员国）作为“委托人”直接参与国际足球事务管理，表达足球权益的现实困境，国际足联作为“代理人”，在世界足坛特有的专长技术而形成的专业权威，以及二者之间间接代理关系和多层代理过程。再者，国际组织本身特有的非人格化、中立性和无偏向性，而具有理性—法理权威[3]，造就国际足联产生了远非一般代理人所具有的巨大权能和自主性。这为国际足联内部管理者以公谋私，发生腐败提供天然屏障。当国际足联以“代理人”角色管理国际足球事务时，主要表现出的弊端而引发国际足联发生大量腐败问题，下文将基于委托代理理论结合国际足联腐败问题一一具体论述。

3.1 利益不一致：国际足联腐败产生的深层诱因

根据国际足联宗旨关于“特别是通过各项青少年和发展计划，促进该运动在全球的持续发展和提高”的描述可知，理论上全世界每一个喜欢、参与足球运动的人（尤其是青少年），都享有参与、管理国际足球事务的权利。管理国际足球事务、推动国际足球持续发展和提高，需要专业性、技术性很强的知识、技能和经验，如为提高足球竞技性，需不断修改足球竞赛规则；保证世界杯足球赛的高水平竞技，必须严格按照程序进行举办地选拔，显然，作为全世界普通的足球爱好者并不具备这种能力；而为保障国际足球运动持续发展和提高，必须委托具有专业知识、技能和经验的国际足联以“代理人”的身份管理国际足球事务。

从委托代理过程来看，作为委托人，全世界每一个喜欢、参与足球运动的人其权利表现为，对于世界足球事务的管理，促进世界足球运动继续发展和提高；其义务表现为，参与足球运动并享受世界足球运动发展带来的快乐。如通过商业化发展足球带来的经济收益，通过合理分配，让世界上（尤其贫困青少年）每一个喜爱足球的人有机会参与足球运动。作为代理人，国际足联的一切行为和决定都应有效达成组织使命（围绕组织宗旨）而进行，即其工作中的行动和决定都应围绕让每一个喜爱、参与足球的人享有机会，平等地参与足球运动而进行。换言之，国际足联的所有行动和决定必须以实现、维护全世界每一个足球运动参与、爱好者的最大利益而进行。

委托代理理论，因前提假设双方为“理性经济人”——双方通过成本收益分析，都追求各自利益的最大化。但是，人作为复杂的混合体，即是自利的经济人又是道德的社会人，当出现道德风险时，本能地做出利己行为。进而，作为国际足联的管理者，理论上是公共利益的天然维护者，而现实又是受自身利驱动的人，同时扮演公职人员和利益个体双重角色。当国际足联的管理者代表的并不是自身利益，而是掌管国际足球事务的“公共权力”维护的是“公共利益”，继而现实中存在国家足联管理者因自身利益而侵蚀公共利益的可能。在国际足球高速商业化发展的今天，国际足坛大量的资金通过国际足联流转，在部分涉及重要“权”“利”领域，如世界杯举办地选拔、球票销售和官方赞助等，让国际足联的管理者因公谋私，发生腐败成为事实。总之，从委托代理的视角，因“经济人“的存在，双方利益本质上不一致，是国际足联管理者滥用公共权力、产生腐败的深层诱因。

3.2 高度垄断：国际足联腐败发生的天然屏障

试想，如果在全球范围内除了国际足联掌管国际足球事务，另外还存在一家组织，试问国际足联的管理者还会玩忽职守、以公谋私间接破坏国际足球运动正常开展秩序吗？长久以来，国际足联主办的足球世界杯和国际奥委会主办的奥运会足球赛，一直是世界范围内影响力最大的2项足球赛事。国际足联虽为夏季奥运会国际单项体育联合会协会之一，但因国际足球高度商业化运作，造就国际足联超高话语权，致使二者因利益分歧，形成一种非合作的对话机制，长期处于博弈对抗状态。如关于参赛运动员规定的博弈：1974年国际足联不允许职业运动员参与奥运会，1988年国际足联废除这项规定，但将参赛球员年龄限定在23岁以下等[20]。作为国际体育组织的“老大哥”——国际奥委会在和国际足联的博弈对峙中都处于下风，可见国际足联在国际足坛的垄断地位根深蒂固。

从国家的角度，鉴于国际足联在国际足坛的高度垄断性，作为国际足联209个会员国，要参与世界足球运动，必须成为国际足联会员。即当任何一个会员国作为“委托人”寻求代理人的时候，只有国际足联一家可选，致使在委托代理契约中国际足联始终处于强势一方。这种不平等的“委托—代理”契约地位，打破了包括国际足联会员国在内的委托人对于国际足联代理人监督权力间的平衡。从个人的角度，作为代理一方高度垄断地的国际足联，另一方作为分散的足球运动参与、爱好者，一旦双方委托代理关系形成，单个、分散的委托方就无法和高度垄断的代理方抗衡，致使监督权力流于形式，难以发挥其制约腐败的作用。

综上，国际足联在国际足坛中的高度垄断，一方面使国际足联在国际足坛“代理人”具有唯一性；另一方面，当国际足联和会员国，足球运动参与、爱好者之间的委托代理关系形成后，强势和垄断的代理方与单个和分散的委托方之间的监督权力平衡被打破，从而无法监督、制止国际足联发生腐败。国际足联的高度垄断性，也为其内部管理者侵蚀公共权力发生腐败提供了外部天然屏障。

3.3 信息不对称：使国际足联产生的腐败更具隐蔽性

非政府组织自产生之日起，其关注点主要集中于政府无力解决、市场不愿涉足的灰色地带，如慈善、环保、救助和扶困等方面。换言之，非政府组织所做的事是政府和企业不愿做、做不好或不常做的事[21]。不同类型的国际非政府组织只涉及某一领域，且拥有专业知识、技术和经验。所以，当非政府组织作为某一领域公共事务管理的“代理人”时，其组织的本质属性决定了它比“委托人”掌握更多的专业知识和内部信息，即当双方还未确定委托代理关系时，非政府组织作为代理方已经具备信息优势。经济全球化、分工社会化和技术高尖端专业化等社会发展趋势，专业的人做专业的事是社会发展的必须结果。非政府组织作为某一专业领域的“代理人”，既可以保障某一领域专项公共事业顺利开展，又节省大量的管理成本。恰恰这也是经济全球化，社会分工发展的必然趋势。

首先，国际足联凭借百余年掌管国际足球事务所积累的专业知识、技术和经验，是其在国际足坛长久处于垄断地位的基础，同时也是在委托代理关系中形成“信息不对称”的重要原因之一。其次，当国际足联缺乏外界监管时，为其内部管理者利用掌握的内部信息发生腐败提供了可能。当国际足联作为世界范围内所有足球运动参与、爱好者群体的“代理人”时，其代理关系还需通过6大洲际足球联合会、209个国际（地区）足球联合会实现多层代理，而委托代理链条的增大更加剧了信息闭塞，相应增加了委托代理双方信息沟通的难度。最后，作为代理人，国际足联其在管理国际足球事务中的工作、努力程度并不能被委托人直接看到，如在2016年改革前，国际足联较少向外界进行报告和信息公开，这就难免遭受外界对于“国际足联在极少数公布的信息报告中会不会存在信息纂改，如腐败集中发生的财政收入与分配”的质疑。高度垄断的国际足联，在信息不对称条件下，使其内部管理者发生腐败更加隐蔽。

3.4 契约不完全：为国际足联发生腐败提供了操作可能

契约，如同计划、规划，都不可能是完备的。当委托方和代理方商定契约条款时，对于未来每一个契约当事人在各自不同情况下应尽的权利和义务、风险分担的情况、契约强制履行的方式是不可预知的，且不能周全详细地列出[22]。同时，契约本身具有交易费用，即委托人搜集有关信息、监督和控制代理人的行为，需要高昂的代价（代理成本）。所以，作为理性的委托人，从经济的角度往往放弃高昂的代理成本开支。上述2方面因素造成委托代理双方的契约不完全。对于代理人而言，恰恰因契约不完全的存在，为其提供大量自由裁量权，利用自身的信息优势，为采取机会主义提供便利，致使其在不违背双方契约条款时，借用契约漏洞作出利己、损害委托人利益的行为。

针对国际足联，掌管全球足球事务，本身就是一项专业性、技术性很强的工作。理论上，当普通的足球运动参与、爱好者作为委托者，授权代理人国际足联“契约条款”时是无法预知国际足联内部管理者在掌握大量自由裁决权的情况下，采取何种方式发生以公谋私损害其利益行为。如对于世界范围内最高赛事的世界杯足球赛举办地的选择程序，从“道德代理人”的角度，国际足联应公平公正地选择合适的举办地，以聚集世界优秀的足球运动员为全世界球迷奉献高质量的足球比赛。但出于足球世界杯赛事的影响力所带来的巨大经济效益，承办4年一届的世界杯赛事成为各个国家激烈竞争的焦点。繁琐、复杂的世界杯举办地申办程序，以及拥有投票权的执委会委员采用末尾淘汰制的选举方式，使权利高度集中的国际足联执委面对申办国激烈竞争，通过掌握投票权进行“贿票、拉票”获取大量财富为私人所占有，严重破坏国际足联关于世界杯举办地选拔的公平公正。所以，契约不完全，为国际足联内部管理者进行“权钱交易”发生腐败提供了操作可能。

3.5 监督乏力：催化、加剧国际足联的管理者滋生腐败

当国际足联腐败案发生后，世界舆论一片哗然，人们在惊愕、痛恨国际足联内部管理者发生严重腐败行为时，不暇自问，国际足联的腐败行为如此猖狂，难道无人监管吗？理论上，委托人和代理人之间是一种问责关系，即委托人有权向代理问责，代理人必须向委托人负责[23]。从问责的角度，全球所有足球运动参与、爱好者作为国际足联代理人的委托者，最主要的利益相关者，是国际足联最直接的监督者。然而，现实中除上述信息不对称、高度垄断产生权力不对等、多级代理关系等因素制约着委托方对于国际足联的监督外，还存在以下2方面的因素致使国际足联的监督乏力。（1）从产权理论的角度，包括国际足联在内的非政府组织代理委托人产权属于“公益产权”——其财产及运作财产的受益权不归属于任何人，而属于社会[24]。所以，国际足联代理掌管全球足球事务带来的公共利益，其共享性使每个分散的委托者感到腐败带来的损失由大家分担，对个人影响不大，因而缺乏监督的积极性。（2）委托方个体有效监督国际足联运行带来的公共利益由全体委托人共享，个人获益很少却须承担全成本，这对于一个有经济人本性的个人来说得不偿失[17]。因而，形式上分散在世界各地的足球运动喜爱、参与者都是国际足联运行的监督者，但本质上大家都采取机会主义，寄托希望于别人，造成国际足联监督主体的缺位。

作为外界监督。首先，从国际法的角度，非政府组织不具备国际法主体，《联合国反腐败公约》并不适用于非政府组织官员等因素；从全球的角度，在法律层面对非政府组织实施监管比较困难。其次，由非政府组织总部所在国对其法律监督的法理；瑞士的特殊国情及法律制度：金融机构的保密制度，《反腐败法》中非营利性组织不适用贪污罪；注重社会组织的自主权和财政自主权等因素，间接弱化国际足联总部所在国家——瑞士对其监管。最后，媒体作为社会监督最有效的方式，但大多只停留在通过“舆论”软权力揭露国际足联腐败行为的层面，而缺乏强硬的“监督权”。至于针对国际足联的监督，不管内部还是外部等诸多因素，造成国际足联的监督乏力，一定程度上催化国际足联管理滋生腐败。

4 基于委托代理理论国际足联反腐败治理

国际非政府组织至诞生之日起，以代理人的角色参与全球各个领域公共事务管理。基于委托代理理论，源于“理性的经济人”前提假设，代理过程中双方利益不一致、信息不对称、契约不完善以及国际非政府组织独立自治属性特征致使外界监督乏力等因素，造成近年来国际非政府组织因失信失责腐败频发，引起全球关注。非政府如何实施善治改革如进行反腐败治理成为国际社会新课题。2015年8月国际足联丑闻全面爆发以后成立“2016年国际足联改革委员会”实施新一轮改革，重建国际足联良好声誉。进而从委托代理理论获取启发结合国际足联改革报告围绕“信息不对称”“契约不完全”和“监督乏力”三个方面阐述国际足联反腐败治理。

4.1 透明化运作，实施报告和信息公开

委托代理理论前提存在“信息不对称”，无论企业、政府还是非政府组织，在信息不对称的情况下，包括委托人在内的外界很难获得组织管理、运行的知情权。而组织报告和信息公开则是外界获取非政府组织运行知情权的最佳方式。进而，国际足联增强组织透明化运作，实施报告和信息公开即是接收外界监督的基础，同时也是国际足联作为“代理人”向“委托人”负责的诚恳表现。鉴于国际足联腐败主要通过权钱交易、选票贿选，集中在财产收入及分配、世界杯申办等领域，“2016年国际足联改革委员会”审视前任管理者的腐败行为，通过改革弥补管理、制度漏洞、规范公务信息（尤其财务公开制度），实施透明化组织运作。如通过构建资金控制与权力制衡机制、采取收入支出分开管理机制、成立财政委员会负责预算和年度财务账目等措施，加强腐败重灾区的资金管理；通过提倡多样化参与，组建新国际足联理事会，适度扩大成员规模扩大决策投票席位，遏制权力高度集中导致的腐败行为等[5]。

4.2 完善契约，强化领导管理责任机制

从委托代理理论的角度，完善合约是有效制约代理人发生腐败的有效手段。对于企业，委托人在代理过程中通过逐步完善契约，以保证代理人的正常职责，防患代理人行为不良发展。对于政府，通过立法机关明确领导管理职责，强化官员的责任制，以达到尽可能完善契约的目的。而对于非政府组织属性的国际足联，高度自治权以及不具国际法主体人格等因素，很难在法律层面进行法律制约，然而，这并不代表针对国际足联无法做到“完善契约”。按照国际足联推崇善治理念，要求国际足联内部实施严格“责任制”，明确各层级管理者职权范围（尤其是高层官员），做到“依责任而作为，依规则行事”。同时，实行廉政建设的领导（主席）责任制度，通过责任连带迫使领导（主席）加强对组织的管理，从而使组织成为一个能承担集体责任的有机整体。国际足联此次改革首条措施即“推动国际足联领导层的文化变革”，明确在面临信任危机时领导必须承担的责任。建议国际足联领导层秉持责任、谦逊、高层基调、尊重和坦白5个方面的文化改革原则，即领导层必须承担纠错的责任，（谦逊）接受过去发生的错误，统一基调，尊重不同地域和文化的代表，以及（坦白）诚心诚意地聆听各方意见[5]。

4.3 实施薪酬透明制度，外界（瑞士）加强法制监管

从企业的角度，对代理人代理事项实行结果度量和行为度量，以合理的方式评价其工作绩效，并据此制定合理的激励条件和约束条件。而国际足联作为非政府组织，其工作绩效缺少客观绩效指标、难以测度产出的质量与数量等特点[25]。

布拉特时期，国际足联缺少个人薪酬标准，同时缺乏严格的程序性设计和薪酬分析且监管松散等，致使部分官员隐藏部分以权谋私获得高额非法收入。依据“改革报告”，针对国际足联重要职位官员薪酬透明化提出建议，建立个人薪酬披露与监管制度，对主席、秘书长等重要职位的个人薪酬实行年度披露制度，同时并由独立薪酬委员会负责对个人薪酬进行评估与核准[5]。国际足联作为国际足球事务管理者，其职员多为优秀的管理者和足球领域顶级专家、学者，势必要丰厚的薪酬作为激励，让其全身投入世界足坛事务的管理工作。鉴于惩罚成本的高低与腐败行为的发生概率和惩罚力度成正相关，所以，在薪酬激烈的同时也要提高国际足联管理者腐败（惩罚、犯罪）成本。国际足联依据瑞士法律成立，且总部位于苏黎世，在法理上作为唯一可以实施法律监管的国家，但源于瑞士特殊的法律制度以及瑞士松散监管和审查体制，纵容国际足联长期在“近似不受管控”的环境里滋生腐败。国际足联腐败丑闻爆发后，瑞士受到国际社会舆论压力，2015年9月瑞士议会通过了一项名为《Lex FIFA》（国际足联法）的新法律，将行贿或收受贿赂定性为刑事犯罪，以加强现行针对协会组织的贪污法律，进而包括国际足联、国际奥委会在内的总部位于瑞士的60多个国际体育组织实施严格的腐败监管[26]。

5 结语

从委托代理理论的视角，审视国际足联内部官员发生的腐败行为。首先，国际足联作为代理人，通过洲际足球协会、国家（地区）足球协会等，多层、间接代理全球足球运动参与、爱好者管理世界足坛事务。其次，委托代理理论“理性经济人”的假设和利益冲突、信息不对称2个前提，在实践中5个方面致使国际足联腐败发生。利益不一致是腐败产生的深层诱因，国际足联的高度垄断性为腐败发生提供外部屏障；信息不对称使腐败发生更加隐蔽；契约不完全为腐败发生提供了操作可能；监督乏力催化腐败发生。在国际足联高度维护自治，寻求善治的情况下，包庇、纵容内部官员造成腐败窝案大量频发。

毋庸置疑，国际足联100余年来凭借在足球领域专业的知识、技能和经验，在推广、发展世界足球运动方面做出了巨大贡献。2015年12月21日，国际足联道德委员会宣布国际足联主席布拉特和欧足联主席普拉蒂尼被禁止参加足球活动8年；2016年2月26日，伴随着因凡蒂诺当选国际足联新任主席，国际足联改革委员会围绕“Governance（善治）、Transparency（透明）、Accountable（问责）、Diversity（多样化参与）”实施新一轮改革[27]，恰恰符合从委托代理视角针对代理人监管预防腐败的措施。希寄，国际足联在新任主席领带下，通过新一轮改革实施，带领国际足联走出治理危机，重塑公信力，推动国际足球运动持续发展。