“有效市场”和“有为政府”：公共体育资源配置市场化改革中政府与市场的三重边界

蔡朋龙，王家宏

如何正确认识和处理资源配置中政府与市场的关系，是社会主义市场经济体制下体育事业发展的重要理论与实践问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“推广政府购买服务，……原则上都要引入竞争机制”，彰显了市场在资源配置中的重要地位，为公共体育资源市场化配置提供了政策依循和方向。公共体育资源作为现代公共服务的重要载体，是指由政府、非政府组织、企业甚至个人以公共利益为目的，为满足公众用于体育健身、体育赛事欣赏、体育休闲、体育教育、体育资讯等体育需求所提供的经营性和非经营性的产品和服务要素集合。公共体育资源配置市场化改革，是实现资源有效配置的一种手段而非目的，是指通过运用价格、供求、竞标等市场机制，实现公共利益的层次性和多样性的一种政府治理手段。在这个转型期，如何防止市场化所带来的弊端，避免政府推卸责任，走过度揽权的老路，需要寻求“有效市场”和“有为政府”的恰当结合点，而实现的关键点就是明晰政府与市场在公共体育资源配置的边界。

近些年来，作为公共体育资源市场化配置重要模式——政府购买公共体育服务的研究逐渐升温，无论是从国外的经验借鉴，还是国内本土探索，都丰富了公共体育资源配置市场化改革理论。学界普遍认为，市场失灵成为政府干预市场的正当理由，政府与市场的合理边界关键在于公共体育产品、准公共体育产品与私人产品的划分。然而，现实中暴露出“公共体育场馆运营过度市场化”[1]“国有资产流失，权力寻租”[2]“贵族化供给与平民化需求矛盾日益突出[3]”等诸多问题，不得不引起学者反思：公共体育资源限定在纯公共产品的范围内，并等同于纯公共或准公共体育产品（服务），阐释公共体育资源供给制度的设计是否科学合理?如何界定政府与市场的边界，促使二者间各司其职，亦是优化公共体育资源配置的关键，更是推进公共体育资源配置发展市场化改革纵向发展亟待解决的现实问题。

1 “有效市场”和“有为政府”：政府与市场边界界定的目标函数识别

查尔斯·林德布洛姆（C.E.LINDBLOM）指出，政府与市场功能发挥的好坏并不取决于它们的空间大小，而是取决于它们的有效程度。也就是说，政府与市场在公共体育资源配置中也有交集、有分工、也有相容[4]，寻找二者的平衡点成为政府联袂市场配置公共体育资源的关键。国际市/县管理协会（International City/County Management Association）在总结美国各州公共领域市场化得失中指出，缩减政府成本、提高公共服务质量和效率是各地政府选择服务外包的重要因素，但对政府固有职能（inherently government functions）、承接方缺乏经验与诚信、项目目标不明确、监管成本过高等服务或项目不得通过市场机制进行[5]。在法国，按照公共资源分类，视其关系民生的重要性和关键程度来决定市场化深度和广度[6]。拉塞尔（E.RUSSELL）在总结相关研究和实践之后，以美国和加拿大体育休闲服务的人力资源为例，从公共雇员、成本预算、监管、工资薪酬等方面提出了资源配置由政府转向市场配置的决策维度[7]。可以看出，市场化程度非常高的西方国家也并不意味着在公共体育资源配置中的政府与市场没有范围限定和边界要求，其边界标尺也是多维度的。在借鉴国内外相关成果的基础上，考虑到公共体育资源的特殊属性与当前实际，本研究从价值、经济、民生和管理4个维度阐述政府与市场边界的目标函数（见图1）。

图1 政府与市场边界的目标函数多维度分析Figure1 Mufti-dimensional Analysis of Objective Function of Government and Market Boundary

1.1 价值维度：以公众需求利益为核心，兼顾公平效率

市场化改革作为制度或机制创新是对公共体育服务的内容、参与主体、组织框架等各实践层面的价值认知，影响着制度的设计与执行[8]。国内外公共体育资源市场化配置价值理念存在2种主导性价值倾向。（1）以顾客为导向，注重公众需求利益。如英国政府在1997年发起的“新宪章运动”所提出的“服务第一”理念；美国克林顿时期发起的“政府再造运动”，所制定的《顾客至上：服务美国民众的标准》手册[9]。这些战略性文件均不同程度地涉及公共体育资源在内的公共资源，并表明西方政府在公共领域市场化改革是“以顾客为导向”的价值取向。（2）统筹公平与效率，追求社会效益最大化。如我国《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》详细列出了公共文化体育服务的基本标准，明确了“‘公平享有'的特定阶段的目标，让社会大众都能平等享受价值追求”。推进公共体育资源配置市场化改革，不能因追求效率就牺牲公平，应将追求的效应置于民主、公正和公共利益这一更广泛的分析框架之内，这既是“新时代”下公共体育资源配置的“共建共享”理念逻辑体现，也是服务型政府“公共性”的价值取向。因此，基于2种主导的价值取向，市场与政府在公共体育资源配置的边界设定应考虑：（1）从公众需求利益角度讲，在社会多元利益结构下，市场化改革不是针对个别人、个别地区的利益，而是根据一定时期的人们为了生命健康权或更好的享受发展机会而提出来，应充分考虑“顾客”需求的代表性和普遍性，体现出公众知情权、参与权、决策权等人文关怀选择；（2）从效益和发展的制度安排层面来看，政府提供公共体育资源的类型、数量和质量，市场介入公共体育资源配置的方式，如何保障公众体育权益、享受此类公共体育资源等均需要相关的法律规定；（3）从目的取向来看，要让社会大众都能平等享受社会发展所带来的成果，实现社会公平的价值追求，既要体现公共体育资源配置均等化精神，突出公益性和公平性，又要充分利用市场机制优势提升配置的效率。

1.2 经济维度：成本—效益

从经济学的永恒论题——资源优化配置出发，政府与市场在公共体育资源配置方面作用的范围和领域各有优势，同时二者也存在作用的交叉地带，在双方都能发挥资源配置作用的情形下，政府与市场在配置资源的有效边界就取决于成本与收益的比较[10]。在这一点，我国与西方发达国家存在的取向迥然不同。如美国1993年颁布《联邦政府绩效与结果法》规定，政府部门必须以成本为基础对公共领域资源是否选择外包进行绩效评估，以政府管理成本是否大于管理市场成本后的效益评估作为标准[11]。该法案的初衷是减少政府财政支出，提高政府效率。与之相反，我国正面临日益增长的公共体育服务的需求，公共体育资源配置的何种机制选择并不是为了要削减开支，而是要转换政府职能，整合优势资源，满足社会体育需求。尽管加大投入、扩大有效供给仍是目前及今后一段时期的常态，但政府要作为精明的买家。那么，成本—收益则成为公共体育资源配置政府与市场的边界重要因素。

1.3 民生维度：基本与非基本公共体育资源

习总书记在“十九大”报告上指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心，让改革发展成果更多更公平的惠及全体人民。市场化改革最终目的是通过引入市场竞争机制，促进公共体育资源供给和服务质量提升，满足公众多元体育服务的需求。这个需求就是民生问题，也就是人的基本生存条件要求，以及对高质量生活的追求。随着体育回归社会，人们健康生活和提高生活质量相关的服务消费品需求迅速上升，但广大人民日益增长的多样化体育需求与公共体育资源单一化的供给依旧矛盾突出。贵族化供给和平民化需求之间的供需错位依存，迫切需要在公共体育资源配置市场化改革中树立“民生”理念，否则，会使市场化改革体制机制选择失去应有意义。如在我国县域场馆市场化改革实践中，个别地方政府出现的以“市场化”之名，减少财政投入、降低政府管理成分，甩包袱、推责任的问题即为典例[2]。因此，在公共体育资源配置的政府与市场边界设定时必须考虑，所配置的公共体育资源哪些是满足公众基本体育需求，哪些是为了满足公众追求美好生活、更好发展需求的公共体育资源。

1.4 管理维度：政府职能转变

公共体育资源配置市场化改革，是国家体育行政部门跟上我国经济社会改革步伐和人民需求的一种政府职能转变与固有模式的革新，因而，推进公共体育领域的市场化改革，明确政府与市场化的边界必须以政府职能为基本依据，随政府职能转变而调整。早在2010年《国务院机构改革和职能转变方案》就明确了我国改革的发展方向是转变政府职能，把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构。十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确定了社会主义市场机制在资源配置中的决定性作用制度安排，明确提出“从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，依据市场机制实现资源配置效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵”。政府简政放权和职能转变带来的是公共体育领域“政府—社会—市场”综合治理转变。《国务院加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）明确提出，加快政府职能转变，加强规划、政策、标准引导，创新服务方式，强化市场监管，营造竞争有序、平等参与的市场环境。2016年5月，《体育发展“十三五”规划》指出，进一步厘清体育行政部门权力边界，健全政府购买体育服务体制机制，实现公共体育服务提供主体和提供方式多元化。2017年1月，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出，划清政府与市场界限，增强政府基本公共服务职责，充分发挥市场机制作用，支持各类主体平等参与并提供服务，形成扩大供给合力。基于上述基本背景，公共体育资源配置方式由政府拥有者、分配者、消费者为一体的角色向供给有效性的“仲裁者”和沟通的“服务者”转变。正是这种变化，政府与市场边界界定上必须优先考虑：（1）严格坚守公共体育服务底线，公共体育资源市场化并不意味着职责和主要职能的减轻、转移或消失，应坚守公共体育资源配置的底线；（2）市场化不是将事权他移，更不是甩包袱，政府还必须坚持监管职责，做好市场的监督者和调控者；（3）依法界定政府与市场的角色，二者并非可代替，更不是越俎代庖。

2 厘清公共体育配置市场化改革中政府与市场的边界

现实阶段，发挥市场的“有效性”和政府的“有为性”，需要以公共需求利益和保障体育权益为根本，促进社会公平正义与效率的实现，进而划定政府与市场的价值边界；以政府职能为基础，以公众需求为现实导向，协调利益主体的合理分配，明确政府与市场主体的领域边界；以成本与效益为经济衡量，促进资源配置的效益性与效率，进而廓清政府与市场的有效边界。

2.1 制度层面——价值边界

以社会公平与正义的诉求，以公众的需求为逻辑基点，追求资源配置的效率与效益，这既是一个实践要求，也是一种价值取向。然而，现实中如何从陈述层面“公共性”的公平正义与市场机制下“效率优化”达到平衡，回到实然层面的注重效率兼顾公平?曾经有学者用“钟摆原理”来比喻公平与效率的关系，认为效率并非是导致公共体育资源“公平性”丧失的直接原因，因为任何一个负责任的政府都会理性地追求职能履行的有效性[17]。但问题在于，缺乏有力的考核惩罚措施和问责追认机制，政府自利性凌驾于行政理念与价值层面，盲目追求公共性价值或曲解市场机制的效率性，增大了政府机制与市场机制的张力。诸如现实中，“健身场地被锁”“健身设施晾晒被褥”“学校限制开放”等出现的公益性泛用，公共体育产品公共性偏移问题[12]，使得政府既是公共体育资源的供给者又是消费者（大量体育公益金在体育系统内部配置的现象）。市场化改革中，企业、社会组织、个人成为部分公共体育资源的主力军，而公众也从被动接受到主动选择，若在公共体育资源市场化配置行为上缺乏制度规制，供给主体自利行为难免会出现资源稀缺性服务价格抬升、公共体育服务的缩水、“免费打折扣”现象，随之带来的是公众体育权益保障的弱化。故此，实现效率的回归与公平正义的合理表达，政府与市场配置资源的价值取向和行为规范的关键在于寻求制度可行性的边界。

如图2所示[13]，横轴表示由政府配置公共体育资源带来的公众损失；纵轴表示完全市场配置的公众损失；AB曲线代表制度可行性边界，由A到B代表公共体育资源完全由政府配置到政府与市场混合配置，再到完全市场配置变化的状况。随着改革开放的不断深入、经济体制的完善，尽管政府对公共体育资源配置范围、层次依然较大，但逐步呈现出政府与市场共同配置的局面。此时，我们正处于政府与市场混合配置公共体育资源的阶段，只有通过立法、监管等正式制度制定，将推动ZH向FK接近，最后相切于曲线在M点上，使社会成本最小化为OVMG，进而平衡公共体育资源配置的效率与公平。但是，资源配置行为的交叉性就给予了拥有权力结构优势的政府获取扩张行为边界的机会，这极有可能导致公共体育资源配置市场化改革步入“政府计划配置—政府过度干预—完全市场化运作—市场行为外部性问题—政府计划配置”的循环怪圈。本研究认为，突破上述困境，平衡市场与政府价值取向，需要从宏观、中观、微观3个方面加以明确（见图3）。（1）我国目前现行的《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》尽管为公共体育资源配置市场化改革提供了重要的法律保障，但这些法规所涉及资源配置范围简单描述为工程类、物品，远远滞后于时代的发展。同时，对政府与市场在公共体育资源配置的内容、数量和类型均缺乏细化的规范，不仅会影响资源配置的最优化，也会导致政府行为的不规范，所以，出于对公共资源配置效率的需要与资源配置“公平性”合理性表达，需要在宏观层面将政府与市场对资源的配置类型、范围、方式等限制在法律框架内。（2）公共体育资源市场化改革更为重要的是，能释放“乘除效应”，即通过相应的机制构建实现政府、市场、社会三者在公共资源供给中各司其职、各尽其能和合作共治。一个体现“促进公平、效率与合作良好”的治理格局，需要从中观层面构建公共体育资源供给效应机制，包括政府协调与引导机制（促进公平与公正）、市场准入、公司合作机制（体现竞争与效率）、社会共享机制与信任机制（信任与合作），来实现政府责任的强化、市场的有序运行、体育社会组织的健康发展。（3）实现公共体育资源配置的效率和效益（公共体育服务受益最大化），在微观层面需要通过公共体育资源配置标准、服务标准、定价、监管措施，来规范、约束与解决公共体育资源配置市场化改革中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等问题。

图2 制度可行性边界Figure2 The Boundary of Institutional Feasibility

图3 基于制度可行性边界下政府与市场配置公共体育资源价值边界Figure3 Government and Market Allocation of Public Sports Resources Value Boundary Based on Institutional Feasibility Boundary

2.2 主体层面——政府与市场的领域边界

清晰界定政府与市场在公共体育资源配置领域的边界，是关系到人民基本的体育需求与更高层次的多元化体育需求的问题，更是实现政府职能转变，强化政府公共体育服务职能的关键。目前，务实界与理论界按经典公共产品理论，以“不可竞争性”和“可排他性”2大基本特性为参考维度，将公共体育资源分为纯公共物品（基本公共体育产品）、准公共体育产品（非基本公共产品），以明确采用何种机制来配置，即纯公共体育产品政府必须介入由政府提供，而对于准公共产品的供给应采取政府和市场共同分担的原则。可是，把政府宏观限定在公共体育产品和准公共体育，无法解释现实中公共体育资源的内涵、外延，也无法科学合理地区分基本与非基本公共体育资源。因为，公共产品只是一个相对的概念，具有阶段性、动态性的特征，在一定程度是可以转换的。如随着经济发展、技术的进步以及需求弹性的改变，逐渐降低公共体育资源公共属性，转变为私人产品，如自媒体的出现使以前的公共体育电视节目的非竞争性和非排他无容身之地[14]。从深层次来讲，公共产品视角缺乏价值判断之蕴意，如按经典公共物品定义，社区体育场地、设施属于私人产品，而在我国出于公民的体育权利和社会伦理需要则变成了公共体育产品[15]。从实践来看，把政府宏观限定在公共体育产品和准公共体育，不能解释现代公共体育资源配置中实际存在的多元主体，不利于我们对具体的公共体育资源配置引入市场机制的细分，如当下广为推崇的政府购买服务，部分纯公共体育服务就是采用市场竞争机制由社会组织、企业或个人提供。显然，依据公共产品理论区分基本与非基本公共体育资源，科学划分政府与市场的领域边界存在不足。我们需要对公共体育资源属性重新认识，公益性和公共性则成为判断公共体育资源属性的重要约束条件[15]，审视多重经济属性的基础上进行社会产品分类。

公共属性是公共体育资源的根本属性，即以公益性为根本利益取向，最大限度地满足公众体育需要，使不同社会阶层公民都能在公共体育资源配置中获得社会公平和正义，这是与一般私人物品具有显著差异的标准。在现代市场经济的条件下，公共体育资源公共性属性是不同的，可分为完全公益性和不完全公益性。前者是保证公民享有体育权利，是无偿提供的，如体育健身路径；后者是由社会共享，通过有偿开放或低价供给的资源，如全民健身中心、政府购买公共体育服务项目等。公共体育资源的经济属性是其特殊属性，包括供给与供需特性、产权属性、外部性等多重经济属性[16]。就供需特性而言，公共体育资源的供需特性是与居民日益增长的体育需求有关，在物质基础极大丰富的前提下，追求精神享乐与生活健康的生活观念与消费观念逐步转变，表现出更加关注个人的享受和发展需要的特征；外部性，公共体育设施可以为城市、社区、市民，以及周边企业带来显著的外部经济效应。从这一层次来看，公共体育资源多重经济属性使其具有较明显的商品性和营利性，并具有相关的体育市场，以满足一定的群体或个人体育消费需要，遵循一般商品或服务“有支付能力的有效需求”。

基于此，我们在公共产品属性进行分类的基础上，聚焦于公益、经济属性，结合我国公共体育服务发展现实，将公共体育资源划分为4类，即完全公益型、完全产业型、部分公益与产业可结合型及部分公益型与部分产业结合不可分型的体育产品，并以此划分市场与政府的领域边界。其中，基本公共体育资源主要是完全公益性体育产品，而非基本公共体育资源涉及其他3不同类型体育产品（见图4）。

图4 产品分类下政府与市场边界[17] Figure4 Government and Market Boundaries Based on Product Classification

（1）完全公益型体育产品，即不具备产业性质，按照公共产品理论是纯公共体育产品，如政策制定、健身路径、体育管理、体育义务教育和体育健身指导等消耗动用的是公共财政。这类公益性体育产品有效供给方式是政府，凸显补偿公平而非交易公平，其政策性表达正是基本公共体育服务的均等化。政府作为此类产品供给中唯一合法的“直接生产者”，需制定公共体育服务的最低标准，调整和优化现行财政支出结构，保证人人享有基本公共体育服务目标的实现。

（2）部分公益型与产业可结合型体育产品，兼具公益性和产业性质且是可区分的，是满足社会共同需要的同时满足私人需要的混合产品，如信息化的专业技术服务、健身培训、气氛营造舆论等资源。这类产品生产具有负溢出效益，而消费活动却可能产生正溢出效益，政府须适当鼓励市场供给，健全宏观调控的责任制度。

（3）部分公益型与部分产业不可分型公共体育产品，兼具公益性质和产业属性，但混在一起不能区分，其生产具有正溢出效益，而消费活动却可能产生负溢出效益。也就是说，政府在该资源领域投入的生产成本一般市场主体难以承受，但此类产品消费的过程是可以实现营利，可将经营与维护等交由市场，如国民体质监测。政府需要积极推进该类产品配置的市场化与社会化改革，并加强财政、投资等政策协同配合。

（4）完全产业型体育产品，按照公共产品理论理解是具有私人产品属性的特殊公共体育产品，它在一定程度上关注社会公众、个人享受需要和发展的同时，更是个别私人体育需要的商品性和营利性产品和服务，如大型体育场馆、健身俱乐部、职业或依靠企业和社会赞助半职业体育联赛等产品。当该类体育产品生产与消费成正溢出效益，政府可以通过税收减免、财政补贴等经济手段，降低这类产品市场准人的同时，不断激发市场的内生性动力。当该类产品生产与消费产生负溢出效益时，政府应健全相关法规并严格执法，对市场主体进行惩处、警戒和引导。

由此可知，A区完全由政府配置，B类完全由市场提供，C和D类资源属于政府与市场合作区域，合理的边界点应该考虑到产品产生的溢出效益与政府职能作用。

2.3 效用层面——政府与市场的有效边界

有效边界是对于不同协作双方的有效组合，而何种机制选择配置是在成本—收益不同制度安排间权衡。对于影响成本与收益间的权变因素，制度经济学的代表学者奥利弗·E·威廉姆森在继承和发展科斯的交易费用理论的基础上，将其具体概念层提升到操作层面，提出了资产专用性程度（asset specificity）、交易不确定性程度（uncertainty）和交易频繁性程度（frequency of transaction）3个权变维度[18]。资产专用性、不确定性和交易频率这3项权变变量既考虑到公共体育资源的特殊性，也可以为政府与市场边界界定提供操作工具（见表1）。从公共体育资源配置的效率和效益而言，可通过较低资产专性，解决公共体育资源配置质量问题，降低市场交易的不确定性；提升交易频繁程度，可以培育市场主体，最大限度地满足公众多元的体育需求。

根据上述分析，我们能得到公共体育资源配置是否适合进行市场化，及如何实行市场化边界选择模型：公共体育资源配置市场化（是否）=资产专用性{高，低}+不确定性{大，小}+交易频率{强，弱}。为便于分析，我们对每项权变变量的2种情形赋值，即资产专用性程度｛高（-1），低（+1）}、交易不确定性程度{大（-1），小（+l）}和交易频繁性程度{强（+1），弱（1）}。于是，就形成了8种不同的公共体育资源配置市场化的情形（见图5）[20]。

表1 交易成本三维度分析框架一览表[19] Table1 The Analysis Framework of Transaction Cost

图5 基于交易成本三维度下政府与市场边界选择模型Figure5 Government and Market Boundary Selection Model Based on Transaction Costs

（1）情形1，得分为3，较弱的资产专用性和较强的交易频率可在保障某项资产本身价值的前提下，通过较低的成本实现资产价值的提升，且市场竞争性强可以降低机会主义行为的发生，政府也能降低生产和管理成本，以较低的成本实现市场机制作用。同时，较小的交易不确定性意味着政府能够较强地掌握信息和知识，市场交易环境良好，交易信息较为充分，可较好把握公众的体育需求，因而能最大程度地节约前期成本。以大型体育场馆为例，除了能专门作为举办体育赛事的专业场所外，可以花费一定的成本转换就可以成为融运动、休闲、健身、娱乐和商贸等功能于一体的体育服务综合体，实现资产专属增值的同时，且可较好满足公众需求和偏好。同时，多数体育场馆采用BOT、PPP等方式建设运营，较小的交易不确定性和较强的交易频率，因此是市场化中最适宜的情形。

（2）情形2、3和5，得分为1，意味着这几种情形的交易成本不会太高，宜于市场化。其中，情形2较低不确定性和较弱资产专用性，说明市场存在此类公共体育资源生产和供给，且政府能够掌握较为充分的市场信息，但与情形1相比，交易的频率弱，极易导致市场竞争性不强。因此，要实行市场化，政府须培育体育市场，扩大潜在的市场竞争者，提高交易频率，形成多家投标的竞争性局面。如此会有充分的选择权来选择承接商，以降低成本，如信息化的专业技术服务、专业调查和统计、运动康复保健和体育就业培训等。

情形3，较弱资产专用性和重复交易频率，决定了该类资源资产转变成本不会太高，同时社会力量、企业等通过市场竞争机制配置具有普遍适用性。但这一情形关键在于交易的高不确定性，即公众需求与供给的偏差、政府与承接主体信息不称、负外部效应等因素，出现合约签订后的争执和合约履行标准等问题，从而增加了交易成本。如政府购买的公共体育服务资源是通过直接补贴方式实现公共体育服务资源供给，容易导致服务提供者把更多精力放在如何中标、如何获得政府补贴等方面，甚至出现权利的寻租和腐败。同时，承接主体以经济价值为导向，公益性与经营性业务交叉必然出现价格溢价销售、上涨过快、活动缩水和免费打折等一系列问题。为此，需要政府改变以往“运动式”的过度市场化和非竞争性的购买行为，通过有价证券补贴消费者的凭单制，以消费者“用脚投票”的方式选择公共服务的提供者或组织者。

情形5的不同点在于，这类资源较高的交易频率特征具有较强的市场竞争性，可收回专用性资产投资的成本，但较低的不确定决定了此类资源主要存在物资的高资产专用性。因此，需要政府增加一定的专用性资产投入的同时，通过竞标的方式，积极吸收更多的市场主体参与竞争，减低成本。如国民体质监测中心，由于所需资金投入较大，基层政府对国民体质监测中心的投入非常有限，使得各地国民体质监测中心出现了管理不到位、闲置仪器设备和人员流动性大等窘境，不能持续为社会提供相应的体质监测服务[21]。政府可通过公共财政和体育彩票公益金，购置相应的体质监测设备，通过公开招标的方式将体质监测服务外包给各级医院、医药企业和体育院校，并利用财政拨款对这些组织予以补偿。

（3）情形4、6和7，得分都为-1，这类资源主要集中在学校体育和竞技体育领域中，特别是奥运体育产品的生产是一个十分系统而复杂的过程，优秀竞技运动员的培养周期比较长，投资巨大，且长期以来是由政府直接生产和直接经营，其他市场主体难以进入也不愿进入。因此，短期看来，资产专用性程度较高、交易不确定性较大，因而只能主要由政府来负责生产并提供，市场主体与社会组织可以辅助生产。但随着我国“管办分离、政企分离、政事分离”改革的深入及市场与社会生产能力的提升，政府将此类资源逐步交由市场。

（4）情形8，分值为-3，高资产专用性、较大交易不确定性、较弱交易频率意味着尚无法形成有效的市场竞争，且是市场化配置中风险最高、问题最多的一种情形，如体育外交、体育义务教育和体育政策法规，不宜实行市场化改革。

3 “有效市场”与“有为政府”的边界框架运用——以苏州市为例

江苏是国家建设公共体育服务体系示范区，苏州市在创建特色公共体育服务体系的同时，着眼于公共体育资源配置体制改革和运行机制的转换。公共体育资源配置市场化是一个不断“试错”与“调适”的过程，特别是在政府与市场边界的规范和标准上仍存在诸多问题。本文在构建的边界基础上，审视苏州市公共体育资源市场化改革边界问题，力图为政府市场化改革制度创新提供参考。

3.1 政府与市场边界界定分析

为加快体育行政部门职能转变，提高公共体育资源配置的效益与效能，依据《政府采购法》《苏州市财政局市本级向社会力量购买公共体育服务管理颁发》和《苏州市体育惠民消费行动实施办法》等文件要求，苏州市公共体育资源配置的市场化改革逐步呈现出以政府配置为主，依托社会和市场交互作用的公共体育资源配置的格局。在市场化方式上，以政府购买公共体育服务为主，其他方式辅助，如采用“单凭制”形式在场地设施、健身服务与培训等方面进行尝试。可在进行市场化配置资源选择标尺上，采用市场发育程度、公众需求与专家论证相结合的方式，涵盖有体育设施、赛事产品类、组织平台类、培训保障类、信息宣传类和健身综合类6大类。其中，公共体育设施类主要涉及部分全民健身中心、大型体育场馆和社区体育场地设施；体育赛事产品类涉及各类群众性体育赛事产品，如苏州市足球业余联赛、武林大会、汽车摩托车越野邀请赛等；组织平台类主要以组织形式为主，如苏州市级协会俱乐部个人会员服务平台和赛事报名交费管理平台运行、维护和保障；培训保障类涉及户外运动进校园、户外安全急救知识培训、赛事活动安全保障及志愿者招募和培训4类服务资源；信息宣传类主要涉及各种媒介传播的群众体育信息，如苏州电视台《体育发现——社团风采周周看》；健身综合类是为提出需求的市级机关、企事业单位工作人员和城乡社区居民，提供免费的健身指导、体质监测，如全民健身系列大课堂（见表2）。

表2 苏州市公共体育资源配置市场化改革情况一览表Table2 Marketization Reform of Public Sports Resource Allocation in Suzhou City

政府与市场边界则采用“概括认定式”，即通过政府职能与公共体育资源市场化配置的实现可能性来界定（见表3）。在政府的主导下，通过财政上的支持，制度上的保障，以引导和协调利益主体。为防止“市场失灵”导致的公平、公共利益弱化，苏州市政府将部分准公共体育产品或服务资源交由市场配置，以激活市场动力。为避免市场化改革中2种体制转换而导致“真空”局面的出现，进一步支持脱钩改革社会组织的发展，体育社会组织则扮演参与资源配置的角色，负责纯公共体育产品与准公共体育产品的供给。

表3 苏州市公共体育资源配置主体边界划分Table3 Division of Main Body Boundary of Resource Allocation in Suzhou City

3.2 存在的问题

3.2.1 边界函数识别问题 （1）政府精英性的决策模式，偏离公众需求。目前，苏州市在公共体育资源市场化配置的内容决策上采用“自上而下”的精英决策模式，即行政意愿决定公共体育资源市场化配置机制与内容范围。2018年，苏州市购买公共体育服务资源78个项目，是通过体育局、体育总会和承接社团协会等开会所决定市场化配置的资源范围。民意表达的渠道不通畅，公众多元化需求无法在决策过程中被充分回应，这样的决策是政府所需或承接者所需，而非民众所需。正如学者调研反映的那样，由于项目设置与公众的实际需求之间不完全吻合，致使花费巨资举办场面宏大的“全民健身大赛和市民大联赛”的竞赛项目“少人化”现象屡见不鲜”[22]。

（2）政府职能转变滞后，公众利益保护性偏移。公共体育资源配置市场化改革重要目标，是实现公共体育资源供给与生产的分离，而这一过程中需要政府逐步放权，改变政府集公共体育资源的拥有者、配置者、消费者三者为一体的角色，提升公共体育资源配置的效率，改善公共体育服务质量。但是，在政府实际操作中却出现了公众利益保护性偏移问题。如苏州常熟市奥体中心，以“定期开放”“低收费”等方式保持公共体育场馆的公益性，长期把持在体育行政部门。虽然场馆的收入状况可观，但其背后却是政府财政补贴逐年递增，大量场地闲置。

（3）缺乏成本—效益评估，公共体育资源配置效益低下。以政府购买公共体育资源为例，2016年苏州市政府购买的47项体育服务资源项目中，多采用15万以下不竞标的方式移交给体育部门下属事业单位或协会承担（其中31家体育协会，6家事业单位）。正如前面所述，公共体育服务资源具有较强资产专属性，“放权让利内部化”行为导致市场竞争性不强，致使本应交易的频率强转为“弱”。加之，这些主体把精力集中在竞标合同签约上，对服务的质量顾若惘然，使得交易的不确定性增大，导致交易成本大大提升。

3.2.2 边界界定问题 （1）制度化供给不足，市场化改革价值导向偏颇。清晰的制度设计，是推进市场化改革能否有序推进、指导政府实践的重要举措。但是，目前苏州市未能针对公共体育资源配置市场化相关制度体系、规范做出细致的规定，致使市场化改革存在理解和做法的偏失。一方面，缺乏细致的指导性目录，致使政府与市场在公共体育配置范围存在有限性与随意性。指导苏州市推进公共体育资源配置的市场化改革制度文件主要是《苏州市政府购买公共体育服务实施意见》和《市本级向社会力量购买公共体育服务管理办法》，但是相应指导目录把体育列为“民生福利”类，对公共体育资源配置政府与市场的边界并不清晰。于是，在实践中只是有选择地或象征性地推进市场化，所涉及的内容、层次及数量还是较少的，如一些公共体育服务重大项目仍由政府直接进行生产和供给，政府尚未将部分权利与利益释放出来。另一方面，监督机制失之薄弱。实践中过分注重事后监管，忽视政府购买公共体育服务的事前监督，仍然是苏州市公共市场化改革政府与市场边界价值导向亟待解决的问题。从现有的法规来看，苏州市并未对市场化改革计划的编制和审批程序进行细致的规定，这不仅加剧资源配置的随意性，而且在没有资金强力的约束下极易造成权力寻租及腐败问题，使公众的体育权益受到侵害。

（2）领域边界界定科学性与合理性亟待加强。苏州市从领域区分政府与边界无可厚非，但从公共物品的特性来推导何种配置机制明显是不够的。因为，准公共体育产品本身就出于“公共地带”，政府也是一个理性“经济人”，当政府在某些产品的供给上享有垄断特权之后，就会把越来越多的相关产品都变成“公共产品”，供给主体很难进行转换。如群众性、商业性体育联赛，按照经典公共产品理论属于准公共体育产品，但政府在赛事资源配置主导权方面却有着当前市场、社会都难以约束到的选择自由度。另外，缺乏政府职能清单很难合理规划政府的公权范围，如《苏州市政府购买服务实施细则》第3条规定：苏州市各级行政机关作为购买主体，可以根据实际需要，规定实施购买服务。实际上，该项规定指向的是属于政府自身需要的公共体育资源还是政府向社会公众提供的公共体育资源并不清晰，且公共体育资源配置内容、层次及数量极易受部门领导的认知程度与偏好的影响。

3.3 完善政府与市场边界决策框架的进路

3.3.1 突破自上而下的决策模式，强化制度创新的民主决策2013年7月，李克强总理在主持召开国务院常务会议明确提出，研究推进公共领域市场化改革，要在准确把握公众需求的基础上，制定政府服务外包指导性目录，明确市场配置的种类、性质和内容，并试点推广[23]。以最大限度地满足公众体育运动需求，是公共资源配置方式制度创新的最终归宿。苏州市公共体育资源市场化改革过程中，不仅要将政府对自身改进的努力和民众期望结合起来，实现供需之间的平衡，还应建立相应的利益需求表达机制，提高政府决策的准确性和制度创新的质量，以实现资源配置的精准化。建议苏州市政府要建立公共体育资源市场化改革的民主听证会制度，充分利用“苏体通”信息平台，定期采集公众对资源需求、供给的体验和评价数据，完善解决公共体育资源配置市场化中的供需缺陷，进而优化和完善政府与市场配置资源的边界界定。

3.3.2 完善政府职能清单 政府职能调整和履职方式的转变，是十八届三中全会推广公共领域市场化改革的应有之义，政府职能的法定性成为公共体育资源配置方式变革的基本边界。虽然苏州市拟定“政府权力清单”，但通过市场机制配置公共体育资源是否属于法律规定允许的范畴，市场配置公共资源的定位如何，并没有给出具体的“阈值”。为有序推进公共体育资源配置市场化改革，必须依法界定政府“事务性管理实务”内容及边界，建议完善禁止性、强制性和裁量性市场化配置问责制度，为公共体育资源配置方式革新提供最根本的依据。

3.3.3 完善相关法规，树立市场化改革的价值表达 制度供给完善是树立市场化改革的价值表达，更是协调好改革中各个利益主体关系，引导体育资源按照产品规划合理配置的基本保障。苏州市虽尝试推进公共体育资源配置的市场化改革，但缺乏法律法规的约束，仅靠一些“意见”和“办法”推进，难以确保政策落实有章可循。立足于本国国情，从制度诉求出发，苏州市应加快完善并制定相应的法律法规，如制定公共体育资源配置市场化改革的规划、标准等，体育领域特许经营办法完善与实施细则，体育市场监管制等。在培养市场主体方面，应严格按照《政府采购法》规定的投标程序，规划政府在公共体育资源市场化配置机制，使社会组织、事业单位在竞争压力下，锻造自身的服务能力，提升服务档次，消除体育部门、机关事业单位内部利用国有资产牟利，妨碍公平竞争的行为。

3.3.4 细化公共产品分类，科学划分政府与市场领域边界在领域不清晰的情况下，政府与市场分工合作容易出现政府职能共存缺位和越位，基本公共体育服务无法得到保障，伪市场化与过度市场化的现象。本研究从上述公共体育资源的分类已经做出了阐释，建议对公共体育资源要素和产品进行细分，正确划分公益型、公益性与产业型结合、产业型公共体育产品。对于公益型体育产品各级政府要进一步调整财政支出结构，优先考虑加大投入力度，而对产业型体育产品可以交付给市场和社会进行生产，当然，政府必须强化市场的监管职责。

3.3.5 在边界界定上注重成本分析 虽然政府在公共体育事业投入不断增加是未来发展的常态，但如果不加以约束，必然导致资源浪费，甚至出现过度市场化的风险。故在实践中，政府实行公共体育资源市场化配置时不但要认真分析资产专属性、交易不确定性和交易频率3个维度的类别，还需不断完善市场环境与制度来降低交易成本，从而增强决策的科学性。

4 结语

现阶段，公共体育资源配置市场化改革必须明确哪些公共体育资源交由市场配置，哪些由政府配置，这样才能实现公共体育资源配置治理的应有之义。本研究从价值、经济、民生和管理4个维度阐述了平衡政府和市场的目标函数，从制度、主体和效用3个层面划定了政府与市场的价值、领域边界和有效边界。3个层面边界之间具有逻辑上的有机联系：价值边界影响市场的领域边界，而市场的有效边界在现实中是通过不同种类的社会产品能否有效供给反映出来的；政府与市场交易成本的高低又决定了价值边界。在已有的边界决策框架内审视苏州市公共体育资源市场化改革的边界问题，并提出了完善政府与市场边界决策框架进路。不可否认的是，公共体育资源配置的市场化改革广度与深度，是一个动态权变的过程，本文界定的公共体育资源配置市场与政府的边界框架，只提供了具体的思路和解决方案，仍需要进一步优化具体指标体系和完善决策工具。冀希在广大学者与我们共同进行后续研究，为公共体育领域市场化改革提供良好的理论依据与现实指导。