公共体育服务质量：概念界定与影响因素分析

袁新锋，张瑞林 ，王 飞，陈洪鑫

“十九大”报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。“十三五”规划指出，发展过程中以提高发展质量和效益为中心，坚持质量强国战略，努力提升人民群众的获得感、公平感、安全感和幸福感，实现全体人民共同迈入全面小康社会。可见，新时代发展理念的显著变化趋势就是，“效率优位”正在被“质量优位”所取代。公共体育服务作为“人民美好生活向往”的重要组成部分，理所应当顺应社会发展新趋势，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。体育发展“十三五”规划要求加快建设水平较高、内容完备、惠及全民的基本公共体育服务体系，逐步推动基本公共体育服务在地域、城乡和人群间的均等化。推进基本公共体育服务示范区建设，制定结构合理、内容明确、符合实际的基本公共体育服务标准体系[1]。《全民健身计划（2016—2020年）》鼓励各地结合实际，制定全民健身公共服务体系建设地方标准，推进全民健身基本公共服务均等化、标准化。由此可见，公共体育服务“质量优位”发展的图景也将逐步呈现。然而，质量引领公共体育发展趋势日渐清晰的情况下，质量本身在公共体育服务领域反而变得模糊，并呈现出“碎片化”“空泛化”的特点，甚至成为一个包罗万象而又空无一物的政策概念与评估术语[2]。学术研究的前瞻性需要以溯本清源为基础，当务之急就是要界定公共体育服务质量的概念、梳理其相关影响因素，以备公共体育服务实践受损于累卵之基，出现南辕北辙之效。

1 概念界定的必要性分析：理论“源头混乱”与实践“靶心模糊”

概念是一切人文社会学研究的逻辑起点，公共体育服务质量概念，是进行公共体育服务质量学术研究的出发点和元问题，也是质量管理在公共体育服务领域全面运用的前提。理论界关于公共体育服务质量管理的研究刚刚起步，有学者建议将分期、分阶段制定相应的公共体育服务质量评价要求、标准和方法设定为工作重点[3]；把公共服务满意度、公共服务预期与服务感知之间的测量作为评价全民健身公共服务的基本标准[4]；尝试采用IPA分析方法评价县域公共体育设施服务质量以及全民健身路径服务质量[5-6]；运用顾客满意度模型（ACSI）来评测大型体育场馆服务质量[7]；借鉴SERVPERF方法设计大型赛事服务质量测评体系[8]。以上仅有的研究，突出了质量评价工具与方法的特殊性，也尝试把握质量管理的关键环节。然而，缺少基础理论的支撑使得评价结果与影响因素的逻辑解释并不清晰，尤其是公共体育服务质量概念的混乱，很容易使人忽视质量本身的价值，被绩效评价或顾客满意度等流行词条所掩盖。另外，实践中，公共体育服务领域为改进服务成效也做出了大量的尝试，不同程度地运用政府购买、凭单制、公私合营、标准化等手段并呈现出相应的效果，但以上探索并未纳入质量管理的范畴，相关质量改进体系并未同步完善，可操作性也就大打折扣。究其原因，公共体育组织并未顺应质量管理由私营部门扩展到公共部门的潮流，对质量管理引入公共体育服务领域的敏感性有所滞后，导致公共体育服务实践推进无法找到落地“抓手”与操作“切入点”。

2 公共体育服务质量概念界定的理论趋势与时代背景

公共体育服务质量概念界定，不能是传统上位定义的简单叠加，那种做法难以解释和覆盖当今日益丰富多姿的公共体育服务实践与形态。尤其是近年来公共服务理论的嬗变、公共体育服务时代责任的凸显以及质量理论向公共部门的扩展，都是公共体育服务质量概念内涵和外延的确定依据。因此，必须全面把握公共服务的理论走向、公共体育服务的政策脉络以及质量理论的演化过程。

2.1 公共服务：多元主体与公共利益融合的理论走向

公共服务作为“实现人的全面发展所需要的基本社会条件”，是社会发展的重要标志，必然将质量追求镶嵌其发展过程[9]。以往关于公共服务的研究，被分别划入经济学或政治学领域。公共物品理论对其有所解释并形成一条鲜明的路线为学界所熟知，认为公共服务主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责[10]。萨缪尔森所归纳的公共产品在供给和生产中区别普遍商品所特有的2大特征（非排他性与非竞争性）已然被奉为圭臬[11]。而另一条循着公共行政学的发展而前行的路线，最近几年才开始逐步被人所知，其实，这条路线才能使公共服务在不同领域扩展的更具解释力[12]。公共服务这个词频繁地被提及，是在公共行政向公共管理发展之后。但是，真正对公共行政学起到颠覆性作用的是后来的新公共管理理论：政府作为公共服务的提供者但不一定是生产者，公私界限不再泾渭分明，消费者参与提供或与生产者合作而不是被动接受。但是，私营部门的管理实践与技术优于公共部门的假象忽视了公私部门的区别，尤其是企业家政府理论提出的“掌舵”还是“划桨”的观点也备受质疑。于是，新公共服务理论在反思中逐渐成型，登哈特提出政府的职能是服务不是“掌舵”，公共服务应该追求公共利益，为“公民”服务而不是“顾客”[13]。

2.2 公共体育服务：全民健身与健康战略互动的时代要求

从传统公共物品理论视角来看，公共体育服务的公共物品属性特征突出，政府是公共体育服务最适合的供给主体。随着研究的不断深入，发现只有部分公共体育服务具有纯粹的公共产品性质，很多公共体育服务既有公共产品的性质，又有私人产品的性质，属于半公共产品或准公共产品[14]。《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》（国发〔2012〕29号）中，明确了基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障和文化体育等领域的公共服务[15]。“十三五”规划，要求满足多样化公共服务需求开放市场并完善监管，努力增加非基本公共服务和产品供给。积极推动医疗、养老、文化和体育等领域非基本公共服务加快发展，丰富服务产品，提高服务质量，提供个性化服务方案[16]。由于关注视角与操作层面的差异，公共体育服务的理论研究与实践探索存在众多争辩之处。但是，公共体育服务的概念已逐步达成共识：在政府主导下，由政府主体、社会主体和个人主体共同提供的，为满足公共各种体育需求而提供的各种体育产品和行为的总称[17]。新时期公共体育服务属性的分化使其超越了单一的公益性，而兼具营利性、生产性、消费性、层次性和多样性等多重属性。但是，“全民健身”依然是公共体育服务现阶段的基本内涵，是凸显体育事业公共性的着力点[18]。各类公共体育组织需要提供的产品与服务应包括组织制度、场地设施、赛事活动、信息服务、健身指导和体质监测等内容[19]。

2.3 质量概念：属性演化与边界拓展

2.3.1 产品质量：有形与客观 质量被广泛应用于各个领域，但或许是一个十分令人困惑的概念，部分是由于人们根据个人在生产与销售价值链上所扮演的不同角色而采取不同的标准来认识它，另外，质量的含义也随着质量专业的发展和成熟而不断演变[20]。质量管理大师戴明（DEMING）认为，一项产品或服务，如果对某人有用，或是能保持良好而长久的市场地位，就是有质量的。J.M.JURAN精炼地表达了质量的含义：产品在使用时能成功满足需要的程度。ISO9000：2000标准关于质量的定义为：一组固有特性满足要求的程度。以上经典定义，从不同侧面揭示了质量概念的内涵，为产品质量阶段做出应有的总结，为其他领域中相关质量的概念界定奠定了理论基础。

2.3.2 服务质量：无形与感知 服务业开始实施质量方法，要比制造业晚大约十几年。服务质量研究与有形产品质量管理的研究不同，有形产品质量管理的绝大部分方法和理论都无法直接应用到服务质量管理中，服务质量的概念也有别于产品质量[21]。GRONROOS根据认知心理学理论，提出服务质量属于主观范畴，可分为功能质量（functional quality）与技术质量（technical quality）2个维度。LEWIS和BOOMS[22]从服务提供者的角度出发，支持了GRONROOS的观点，认为服务质量是提供服务和期望服务吻合的程度，即提供的服务要和顾客期望的服务一致。PARASURAMAN、ZEITHAML和BERRY提出了著名的SERVQUAL服务质量差距模型，认为服务质量是顾客期望服务水平与感知服务水平之间的差距，并将顾客感知服务质量精简到5个维度：移情性（empathy）、有形性（tangible）、可靠性（reliability）、响应性（responsiveness）和保证性（assurance）。至此，服务质量概念从制造业的质量管理理论中剥离出来，有关服务质量的内涵开始清晰。

2.3.3 公共服务质量：复杂与公平 质量一直在公共行政领域发挥作用，至少是隐含的，其涵义随着时间在不断改变。在新的行政范式下，质量不再被视为隐含的辅助性要求，而是作为一个独立概念，以及一种行政理念和价值追求被显性强调[23]。质量管理理念与实践开始被引入到公共组织，主要受到新公共管理运动的影响。在公共组织效率低下、职能模糊等质疑和反思的浪潮中，许多产生于私人领域和商业部门的技术与方法被引入到公共组织，公共服务成为质量管理的新兴领域。然而，公共服务提供主体的垄断性，公共服务质量测量难度大，公共服务质量边界的非确定性，公共服务对象的劣势地位，使公共服务质量管理的推广深受限制[24]。尤其是流行于私营部门的质量概念，直接套用到公共服务中的做法深受质疑，简单模仿和沿袭产品或服务质量的概念界定，过分强调感知与期望、满意度等服务质量表述，极易使公共服务质量的概念界定产生偏差，陷入服务质量概念界定的窠臼。“公共性”是公共服务区别于一般服务的根本特性，这就要求有质量的公共服务要维护公共利益、重视均等公平[25]。公共服务质量概念可描述为政府等公共服务供给主体满足公众公共服务需求的能力[26]；也指终端使用者获得、享用公共服务的实际水平、可获得性、及时性、经济性、准确性和响应性等[27]。尽管研究者对公共服务质量的表述并未达成一致，但是都认同公民对公共服务的感知和评价至关重要，并认为公共服务质量是主观评价和客观数据构成的综合体。

3 公共体育服务质量概念界定与解析

以公共管理学发展脉络为参照，以质量管理新视角为引领，全面审视公共体育服务发展的时代要求，从质量的经典定义出发，借鉴基于感知与期望的服务质量实践经验，充分吸收公共服务质量研究成果，结合公共体育服务自身特性，依循逻辑学“种差+临近属”的模式，本研究将公共体育服务质量界定为政府等公共体育组织提供公共体育服务过程及结果的特质属性满足相关规定要求和社会公众需求的程度。这一定义虽然简短，但却不失规范和准确，它以过程关注与结果导向为指引，以公共体育服务所具有的功能为载体，以相关规定要求与公众需求为基本参照，突出了质量管理的专业性以及公共体育服务的特殊性。在质量管理的视角下，这一概念界定充分延展了“质量—服务质量—公共服务质量—公共体育服务质量”的逻辑路线，具有以下理论呼应与价值导向。

3.1 厘清了结果导向的概念边界

首先，该概念厘清了绩效与质量相互客串的角色错位。不可否认，对于公共体育服务成效与结果的关注是从绩效评估开始的。当前，公共体育服务质量与公共体育服务绩效有着十分密切的联系，二者都关注结果，均需要依照一定的标准进行评判，甚至互为标示，但是二者在出发点、落脚点以及思考路径上是有区别的。政府作为公共体育服务体系建设的核心主体，有责任对“公共组织”供给的公共体育服务质量提出要求，但从“投入-收益”的经济学角度做出的政府绩效评估，关注投入是否“物有所值”，出发点在政府；质量评价是公众对不同主体协同供给公共体育服务的认可程度，落脚点在民众。另外，体育社会组织、市场主体所提供的公共体育服务已经超出了政府绩效评估的范畴。

其次，公众满意应该是公共体育服务质量的归宿，但这一理念容易产生公众主观感受代替公共体育服务质量的惯性操作。由于调查方法的局限与公众素质的差异，单纯通过主观评价得到的公众满意度可能会存在一定的偏差。“相关规定要求”，即针对性的法规制度与专业性标准规范，相关专家与组织的客观评价与认证是“符合性质量”在公共体育服务领域的体现。

3.2 兼顾了公共体育服务的通用性与特殊性

国际标准组织（ISO）明确了质量特性为产品、过程或体系与要求有关的固有特性，包括物理、感观、行为、时间和功能等方面。质量管理由产品向服务的延伸超越了产品质量的描述方法，需要认识到服务所具有的无形性、易逝性、不可分离性、异质性和顾客参与性等自身特性，这对服务质量测量提出了要求。SERVQUAL模型曾一度成为国外体育服务领域最为流行的质量评估手段，但也有学者提出质疑：不同行业的服务维度与具体属性不尽相同，体育领域所提供的服务有别于其他领域，使用服务领域通用的质量评估模型并不能获取体育服务的实际质量[28-29]。因此，公共体育服务质量还需立足自身的“特质属性”：体育参与的身心体验过程需要在特定的场地空间中来实现；体育项目的多样性需要对体育器材、规则的复杂性与专业性提出要求；身体参与导致的生理回馈与表现要求专门的措施与设备应对；健身参与对技能要求的递进性亟需获取指导与培训；体育竞技的本性需要竞赛的历练与组织的协调；健康价值的追求依赖专业评价与指导。这些特性决定了公共体育服务质量对有形设施与无形服务的专业性、多样性、复杂性和层次性要求。

3.3 顺应了多元主体与协同机制互动的趋势

新时期，完全由政府提供公共体育服务的传统模式已经走进死胡同，社会、市场和政府均在公共体育服务供给中发挥了重要作用，形成了当前体育公共服务供给的双重特性。一方面，我国传统的体育管理体制刚性没有消失，体育公共服务供给中政府控制依然较强；另一方面，随着社会主体和市场主体的不断介入，体育公共服务供给多元化发展态势越来越强[30]。公共体育服务供给多元化趋势深受学界推崇，也逐渐被各级政府认可，并成为职能改革的重要方向。政府须将“划桨”的职能让渡出来而专注于“掌舵”能力的提升，明确引导、支持、协调、监督等角色定位；市场实体发挥敏锐的市场反应能力，满足公众多样化、多层次的健身需求；体育社会组织以其非营利性、公益性、专业性等自身特点，成为承接政府职能转变的最佳主体。因此，公共体育服务供给过程中需要强调政府主体责任、市场利益驱动以及社会组织能力提升并重，并建立顺畅的多元协同机制。概念中，“公共体育组织”的表述甚至涵盖社区与家庭，顺应了时代要求，实现了现实跨越。

3.4 关注了公共利益的整体性与过程的公平性

公共利益可以理解为来源于生存与发展的需求，从质量的角度来讲更多的是指来源于整体性态度、长期性经验、重复体验交流和组织承诺水准。将公共性这一社会发展的根本命题置于体育事业发展的大视野与大命题之中，才能彰显公共体育服务的价值规范与现实定位。公共性的内涵之一就是，以满足公共需要为发端和归宿，由于发展的不平衡所导致的公共体育服务表现出明显的主观性与历史性特点。公共体育服务的对象是全体公民，而不仅是“消费者”，服务质量的评价者也不仅是“顾客”，更为重要的是机会均等与过程公平。公共服务质量不仅具有交互、不可传递、模糊和依附等内在固有属性，也具有公平正义性、参与性、规范性和目标相容性等外界赋予属性[25]。可见，质量概念引入到公共体育服务后，效率与利润已经不是首要目标，公共价值与社会结果将成为关注重点。因此，公共体育服务质量应该更多关注过程的公平性、回应性、参与性，以及结果的共享性、可及性、均等性来充分体现“社会公众需求”。

4 公共体育服务质量影响因素梳理

公共体育服务质量的影响因素，是指对公共体育组织的服务质量供给的过程与结果具有直接或间接影响的相关因素。公共体育服务质量作为一种结果的呈现，受到众多因素的影响，为了持续改进体育公共服务，准确界定影响因素是一项十分重要的工作。界定公共体育服务影响因素，既不能漫无目的，也不能面面俱到，而应该基于一定的标准，尽可能系统地加以界定[28]。因此，机制成熟并且运用广泛的公共服务质量管理框架，具有明显的参考价值。美国联邦政府顾客满意度指数（ACSI）认为，公众的公共服务期望、感知质量和感知价值等因素是决定公共服务满意度高低的重要因素，公共组织应该时刻关注和获取公众的公共服务需求[31]。SERVQUAL模型指出，政府提供公共服务质量的高低取决于服务传递过程中产生的缺口，每一个流程都可能出现公共服务质量缺口，因此需要合理划分公共服务流程，确保每个流程前后承接，相互贯通[32]。波多里奇质量奖评估准则中的3个核心原则：顾客、员工和过程，基本贯穿质量呈现的各个环节，而且三者之间的相互牵制关系也是带有明显的质量要求。EFOM卓越绩效模型影响下的公共服务，欧洲通用评估框架涵盖5项促进（enables）要素：领导力、员工、战略规划、伙伴关系和资源、流程，4项结果（results）要素：员工结果、以公众为导向的结果、社会结果、关键绩效[33]。由此可见，顾客需求、员工能力、过程设计、结果评估等众多因素对公共服务质量产生影响。本文基于以上理论研究与实践经验，从环境、创新、结果和过程4个维度对公共体育服务质量影响因素进行了梳理，并建立了关系框架（见图1）。

图1 公共体育服务质量影响因素框架Figue1 Framework of Influencing Factors of Public Sports Service Quality

4.1 环境维度

公共体育服务供给是个复杂系统，内外环境的完善需要顶层设计的制度引领与法律保障，也需要公共体育组织自身资源的支撑，内外互动过程中对公众需求的响应程度直接影响公共体育服务质量的呈现。

首先，公共体育服务是面向全体公众所提供的，具有非竞争性和非排他性的特点，需要大量的前期投入，难以迅速地获得收益，为了克服人们的逐利性，追求公共价值，无疑需要发挥规章制度的激励和引领作用。

其次，政府等公共体育组织开展改进实践需要组织资源的支持和保障。物质资源是基础，即开展公共体育需要的体育设施及场馆；人力资源是核心，即公共体育组织的工作人员，包括公共体育活动的管理者、经营者以及指导者；金融资源为支撑，即公共体育服务改进、公共体育设施改善的成本要求；技术资源为助力，即信息时代的数据收集、沟通渠道的创新手段；组织文化为保障，即公共体育组织的价值体系与公共利益追求。

最后，顾客是产品和服务质量的最终评判者在商业部门已经是一个不争的事实。将商业上的普遍做法引入到公共部门的过程中，需要强调二者的差异，但是对服务对象需求的关注应该是一致的。满足公众体育需求是体育公共服务的基本要求，达成公众满意是公共体育服务提供的目标，甚至终极标准[34]。

4.2 创新维度

质量管理引入公共体育服务本身就是“传统政府”向“服务型政府”转变的重要体现。相对于传统的单一的供给机制，公共体育服务质量的改进需要有所创新，这既是时代要求也是质量管理本身的优势。信息化、标准化和多元化实现工具，已经在国内外公共体育服务领域普遍采用，并成为改进服务质量的重要手段。

对于我国公共体育服务质量改进而言，首先，稳健的信息系统是确保公共体育服务质量持续改进的重要技术支撑。推行公共体育服务信息化改革，可以让公共体育组织与公众之间进行更直接的沟通，不仅有助于政府等公共体育组织获取公众的公共体育服务需求，而且有助于公众便捷地获取公共体育服务信息，提升公共服务的公平性和广泛性。

其次，标准化是西方发达国家公共体育服务建设的重要内容，公共体育服务标准体系是公共体育服务质量改进的基础支撑与评估参照，是保证基本公共体育服务走向高水平、提高均等化程度的方向标和路线图。

最后，公共体育服务面向全体公民，不同阶层、年龄、性别、地域，对于公共体育服务种类、数量和层次的需求不尽相同，甚至存在冲突，政府不可能也不应该成为公共体育服务的单一主体。“政府—市场—社会”多元主体将会成为未来趋势，但是各主体职能定位是否合理，协作机制是否顺畅将会影响公共体育服务质量的呈现。

4.3 结果维度

没有科学的评价，就没有科学的管理；没有科学的评价，就没有科学的决策[35]。结果导向贯穿持续改进的始终，是质量管理的重要理念。标准制定、制度设计和工具创新均需要阶段性的质量评价加以验证，优质的评价结果将为下一周期的公共体育服务质量提升提供参照，反之需要分析原因、总结教训。公共体育服务质量评估涉及多个层面的评估内容，包括社会效益、组织结果和公众满意度等。重视社会效益的评价，有助于营造良好的外部环境，减少开展公共体育服务质量改进的实践阻力，更好地体现公共体育服务对“健康中国”战略的支撑价值。强调公共体育服务的组织结果，可促进管理者重视组织的自身建设，树立质量至上的理念，打造基本的组织保障与资源支持。公众是公共体育服务质量的直接感受者，依赖统计数据的绩效评估，不能科学地反映公共体育服务质量，只有公众满意的公共体育服务才是高质量的公共体育服务。因此，科学系统的质量评估是公共体育服务质量持续改进不可或缺的关键环节与重要手段。

4.4 过程维度

过程是指实现某一结果的系列相关活动。戴明与朱兰注意到绝大部分质量问题都与过程有关，只有极少数是员工直接造成的。因此，对管理层来说，掌握如何设计、管理和改进过程极为重要。在今天这种高度竞争与全球化的经营环境中，质量维持已经无法求得生存，产品与服务设计上的改进源于对顾客需求的理解以及持续的市场调研，因此寻找改进质量的方式是一种永无止境的追求。持续改进（continuous improvement）既是一种可操作的管理变革模式，也是一种指导实践的管理哲学[36]。在商业组织，甚至其他公共服务领域积累的成熟经验证明，持续改进运用到公共体育领域是为可取之策。近年来，PDCA质量循环作为持续改进的重要工具，其适用范围已超出产品设计和制造领域之外的流程和制度，已发展成为国外公共服务质量改善的重要方法。英国体育与休闲领域将其作为质量改进的重要工具，优化服务环节、构建服务体系、质量改进效果显著，值得借鉴[37]。国内也有学者将其应用到社区健身器材安全标准化研究中，展现了应有的实践价值[38]。环境、创新以及结果维度中各因素并非各自独立、相互割裂，在计划、执行、检查与改进的循环中相互影响、不断完善，最终实现公共体育服务质量的持续改进。

5 结语

现如今的质量与50年前，甚至5年前的质量概念不可同日而语。质量正在超越组织的界限，进而囊括顾客对组织而不仅仅是产品或服务的质量的整个体验，很快质量将会被应用来解决社会问题，塑造社会[20]。当前，公共服务质量成为当代公共管理的重点领域，也就验证了这一点。当代中国质量强国战略必将引领社会各个领域的发展，优质的公共体育服务是“人民美好生活”的重要组成部分，也是“健康中国”战略的重要保障。为顺应质量引领的发展趋势，全面研究质量管理专业知识，构建公共体育服务质量管理体系是当前的研究方向所在。本文对公共体育服务质量的概念界定以及质量相关影响因素的梳理，初步解决了“是什么”的问题，为未来研究做出了基础理论的铺垫，接下来要重点解决“怎么样”的实现路径问题，也就是要深入研究如何通过改善影响因素条件，实现公共体育服务质量的持续改进。