民事审执分离体制改革的模式评析与路径选择

孙莉瑾

摘要：民事审执分离体制改革是当前提高司法公信力的现实需要，是解决民事执行实践中执行难的内在要求。迄今为止，中国在民事执行体制改革中已经付出了多年艰辛努力，在回顾执行改革历程的基础上，结合当下民事执行体制改革的现实需求，对我国民事审执分离体制改革的选择模式进行适度评析;通过总结改革经验，进一步探索更加契合我国司法体制改革的民事执行制度安排。

关键词：民事执行权;民事审执分离;民事执行制度;改革模式

中图分类号：D9   文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2019）02-0093-06

民事執行是实现当事人合法权益、切实保障人民法院司法权威的重要形式，然而民事执行一直是多年来困扰我国司法实践工作的重大难题。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）指出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，这表明审判权与执行权相分离已成为我国司法体制改革的重要一环。构建更加科学合理的执行体制有利于突破当前的改革瓶颈，为进一步深化司法体制改革提供有效的实践价值。

一、我国民事审执分离体制改革历程与现状

当代中国司法制度建立初始，民事执行权就整体分配给了人民法院行使，法院作为民事案件的审判机关同时肩负着判决的执行。由于我国经济的飞速发展，“审执合一”体制在运行过程中越来越凸显其弊端，它不仅难以达到法律要求的执行效果，而且实践中诸多不当的执行行为也破坏了司法权威。为了解决这一难题，增强民事执行工作的专业性，我国开始了对民事执行制度的体制改革，推行审执分立的制度。

这一改革的创新之处在于法院内设专门的执行机构负责民事案件的执行工作。这类机构原本称作执行庭，但这一设置既没有体现出在执行工作中更为重要的执行实施权的行政属性，又难以适应统一的执行管理需求。所以，在上世纪末全面开展的执行体制改革中，各级法院相继将执行庭更名为执行局，并进一步分配机构内部的执行权限。而最高人民法院于2011年发布的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》则从法律的角度肯定了执行机构名称变更和内部分权，加强了改革在实际工作中的稳定性。《意见》划分了执行权和审判权的界限，明确了在执行局之间形成上下级统一指挥、垂直领导的管理体制，为当前中国民事执行制度的基本确立提供了前提。

党的十八届四中全会审议通过的《决定》中审执分离体制改革试点的要求与当下司法体制改革的现实背景密切相关，目的是让司法职权的配置得到优化，司法权的各项权能实现分权运行，解决我国司法领域存在的司法不公、公信低下等问题。而执行领域又是这些问题的频发区，我国执行权在立法上不被重视，在实践中缺乏监管，由此造成大量已生效法律文书所确定的权利义务内容无法通过国家强制执行得以实现，判决文书成为一纸空文。近年来民众权利意识的提高让诉讼纷纷涌向法院，这越发凸显出执行工作激增与执行人员短缺之间的矛盾，再加上实践中大量存在的被执行人难找、被执行财产难查、协助执行人员难配合等现象，令司法秩序和法院权威都遭到严重破坏。审执分离体制改革就是从厘清审判权与执行权的关系出发，让二者既恰当分离又协作并举。最高人民法院在2016年《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》中再次强调了“让执行权和审判权进行合理分离”的工作要求。当前，关于审执分离体制的改革模式大体上有三种：一是“彻底外分”模式，将执行工作整体从法院分离出去;二是“深化内分”模式，在法院内部深入推行审判权和执行权的合理分离;三是在“深化内分”的基础上进行“适当外分”[1]。

二、我国民事审执分离体制改革的模式评析

（一）“彻底外分”模式暂难实现

此种模式是将执行权从法院彻底分离，分配给行政机关依照行政权的模式行使，执行机关与法院两相独立、互不隶属。审判权和执行权彻底分离的优点有三。第一，法院的裁判事务能得到有效净化，法官会将精力更集中于案件审理上，这有利于保持法院中立、超然的形象，维护司法尊严与权威，从而达到提高我国司法公信力的目标;第二，将执行权交给行政机关行使能比较快速地实现执行效果，民事强制执行在行政机关的运作下会发展成为一项重要业务，变得更加专业化与规范化。此时，执行权的行政属性被进一步强化，执行工作将更具针对性与强制力，能更好地破解实践中执行难、执行乱的问题;第三，这种模式让审判权、执行权二者之间能更好地实现互相监督与制约，能有效遏制执行工作中诸多不公裁判与实施，从整体上提升审判和执行的公正效力。

然而，彻底分离模式的现实难题更不容忽视。第一，此种模式导致审判权与执行权在执行工作中难以顺畅衔接。民事强制执行虽然强调效益优先，注重及时连贯，但执行工作同时也伴随着大量的民事纷争，这些争议涉及到当事人实体权益，必须得到适时裁断。如果审判机关和执行机关因彻底分离而不能有效沟通，实体争议不能通过审判解决，那么当事人向法院寻求救济的权利更难以得到保障。确定执行根据的审判程序与实现执行根据的执行程序，二者想要实现协调衔接本就复杂，彻底分离模式只会进一步加深这种复杂性;第二，彻底分离模式可能使法官不能及时了解当事人具体的执行诉求，在裁断案件时就容易作出不太现实的审判，这就会直接影响后续执行工作的展开，特别是加大了强制执行的难度;第三，我国现行的执行权配置机制是以审判权和执行权在法院内部分离为基础，彻底分离模式的改革成本高、改革风险大，在实施中遇到的阻力未知，审判权和执行权能否各司其职、各尽其用也难以估量。[2]

（二）“深化内分”模式成效甚微

我国目前的民事执行体制是将人民法院作为民事执行机关，在法院内部设立执行局进行统一垂直管理，法院对执行局进行业务指导，形成上下级法院之间特殊的领导与被领导关系。这种内分模式是执行权和审判权在人民法院内部的分离，是以尊重我国司法体制历史传统，通过制度内部变革调整而逐步形成的。在当下推行审执分离体制改革中，各级人民法院为解决现实中长期存在的执行乱、执行难问题，都在积极探索内分模式的深化方案，根据改革试点，这些方案总结起来包括：一是在执行局内部保留执行裁决权的“莆田模式”;二是在法院外另设执行裁判监督庭的“长沙模式”;三是上下两级法院分权的“绍兴模式”[3]，然而这些尝试却不尽如人意。我国当前新一轮司法体制改革的目标之一是去司法行政化，深化内分模式不尽符合此番改革的内在要求和价值取向，而且我国司法的地方化倾向亦难以在现阶段实现法院执行局管理制度下的执行效益最优化。

首先，中国几千年来实行的中央集权专制主义统治，为司法从属于行政打上不可磨灭的历史烙印，1960年，中央在政治斗争中发出的《关于中央政法机关精简机构和改变管理体制的批复》，开创了由公安部统率领导“两高”的政治局面。[4]相当长时期的体制运转令我国司法权的行政色彩难以抹去，法院内实行的民主集中制要求遇到重大案件必须经过审判委员会讨论决定，在办案过程中注重发挥集体智慧，强调上级指示和领导审批，而且在司法实践中，审判机关内部的人事管理套用行政级别制度。由此，我国司法机关的高度行政化成为司法改革难以祛除的痼疾。在法院内设执行局，并设计符合执行实施权行政属性的程序运作机制，这种做法一方面没有摆脱我国历来固有的司法行政化的惯性思维，另一方面这种行政程序是嵌入到法院内部运行，与司法机构审判权的运行机制难以兼容，如执行裁决权独立行使的内在属性必然与执行实施权的垂直领导产生冲突，现代司法的被动、独立等原则也会因行政性质权力的介入变得模糊而难以贯彻。更为重要的是，在法院内部运行垂直管理的执行机制，难免会让下级法院遵从上级法院的指令，这不仅弱化了审判机关上下级之间的监督关系，更与当下司法体制改革去行政化的目标相去甚远。

其次，我国的政体是人民代表大会制度，各级司法机关均由同级权力机关产生，对它负责，由其监督，地方各级人民法院的支出经费在本级人民政府作出预算后报人民代表大会审议，再由相应的政府部门划拨使用。法院的人、财、物均受到地方权力机关的规制。深化内分模式按照执行实施权的行政属性在法院内部为其设计合理的运行机制，但是当下法院难以保证其独立的审判地位、抵御地方主义的不当侵扰，而地方司法各自为政则会让执行权的行使更加分散。我国执行体制改革已经持续多年，在实践中执行效率低下的情况依旧普遍存在，为此我们不得不认真思量这种内分模式存在的问题。

最后，深化内分模式在法院内部因很难明确审判权和执行权的界限而造成的执行机构权限不清，势必会影响裁决权的独立行使，尤其是当涉及实体利益的重大事项没有经过审判裁决，执行依据便会失去其合法性与正当性。如果不能保障审判和执行各自独立的地位，不仅会影响执行效率、损害司法公正，更会使二者之间互相监督的机制难以发挥效能。

（三）“适当外分”模式符合潮流

从执行权的理论基础和运行机制来看，执行权从人民法院分离是司法改革的长远目标。在目前的体制下，由于我国的立法空缺和实践阻碍只能将执行权在法院内部进行分离，但要改变当下执行复杂的现实局面，我们还需积极探索、不断尝试，将执行权适当分离出法院系统，为执行权的配置进行大量的立法工作和法律修订提供必要的环境。

该模式契合深化内分式的优点。深化内分模式区分执行裁决权和执行实施权，以权力的构造与性质进行相应的体制构建，即根据民事执行权的性质、功能将该权力在国家系统中相应组织机关之间进行分配，实现了审判决与执行权的相对独立，为民事执行权的适当外分提供了现实可能。适当外分模式在此基础上，从民事执行权兼具司法权和行政权的双重属性，以及在内部要素中由司法性的执行裁决权和行政性的执行实施权组成的二元结构出发，构建分立的二重体制，将司法权属性的部分依照司法权的职能特性进行制度设计，使其符合司法权的组织结构和运作方式，将行政权属性的部分依照行政权的职能特性进行制度设计，使其符合行政权的组织结构和运作方式，[5]由此形成民事执行权力配置的分立模式，从根本上解决执行体制构建问题。

该模式弥补彻底外分式的弊端。相比之下，适当外分模式的改革幅度小、改革成本低，有利于实现既定目标。运行已久的执行模式更能适应改革环境，降低审判程序和执行程序的衔接难度，避免因二者的简单分割而造成执行效率低下、司法公信受损。若当前执行局的力量得到强化，那么审判权与执行权互相监督与制约的机制仍能有效运行，也就更易实现执行程序所追求的效率价值与公正价值之间的协调了。

三、我国民事审执分离体制改革的路径选择

诚然在内分式改革模式的推动下，我国确实积累了相当一部分颇具成效的执行经验，然而，这一模式仍旧不能克服执行难这一损害我国司法公信力乃至影响我国法治建设进程的顽症。值得注意的是，十八届四中全会《决定》提出“改革试点”，是体制改革的整体思路而非具体方案。近年来，就我国在各地方全面推行的执行指挥中心建设试点来看，没有哪一种改革模式能凸现出其明显的优势。因此，我们不妨转变思维，尝试适当外分式改革道路。

（一）执行机构的结构设置

1.法院内设执行庭外设执行局

执行裁决权作为一种审判權具有天然的谦抑性，若将民事执行权整体配置给法院外专门的执行机关，行政性的执行实施权极易形成支配势力，控制或主导裁决处理。在人民法院内设执行审判庭，与现有的民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭平行，专司执行裁决权和执行监督权。[6]原因在于：第一，在民事执行过程中出现的实体争议大都与执行实施行为密切相关，实施行为迅速、主动的特点要求审判程序的设计更为简捷、灵活，如果将执行裁决权交给普通的民事审判庭，执行效率无法提高，司法公信力无法树立;第二，民事执行权的两项子权力互异但共生，民事审判庭行使执行裁决权会造成执行制度难以协调、程序难以衔接，不利于二者的相互配合与监督;第三，这是对执行审判庭职能的专业划分。我国长期由执行法官担任执行员，将这部分人员与具有资深审判经验的法官集结，共同组成执行审判庭的执行法官。这不仅能充分发挥他们的专业优势，整合法院资源实现高效利用，更能建立健全司法辅助人员的正常增补机制，减少员额制带来的负面影响。

把执行实施权从法院抽离出来分配给执行局，执行局是具有独立地位的专设机构，这是为了避免将执行实施权分配给现有的行政机关行使而强化地方主义倾向。执行局采取行政管理与司法监督并行的体制，体系结构由上至下分别设立执行总局、执行局、执行分局和执行支局，上级对下级进行统一调配、直接考核，地方各级法院执行庭同时监督执行局工作，纠正其不当行为。在法院外部设立行政体制的执行局，可以保障司法独立，提升执行局的法律地位。上级执行局统一领导下级执行局，能灵活调配工作人员，高度整合散布于地方的执行资源，实现执行工作效能最优化。

2.执行庭与执行局联合运行

对民事执行案件进行审判是为执行实施提供合法的执行依据，应将执行局的办公地点设在法院内部，二者分别归属行政体系和司法体系不变，只是保持双方工作中的联动协作而已。一方面这是为了更好地保证审判程序与执行程序顺畅衔接，节约司法资源，避免当事人来回奔波于不同的地点、增加诉讼负累和执行难度;另一方面便于执行庭及时行使执行监督权，在法院的监督下避免执行官陷入复杂的执行纠纷之中，以切实提高执行效率。同时，两方权力在保持各自独立地位的前提下能实现相互制约，保持良好的司法运行环境，最大限度地保障民事执行的公平公正。

（二）执行机构的人员配备

對执行局重要的配备工作是对执行员队伍进行全面整改。第一，将执行工作人员统称为执行官。通过提高执行官的社会地位和职业荣誉，重塑法律威严形象，从而调动执行官的积极性，确保执行效果 ;第二，明确划分执行官所属系统类别。与现行制度将执行官视作法官不同，改革后执行官属于行政人员，归属行政体制范畴，执行官的任用根据执行工作的类别对口招录，按照行政级别实行管理;第三，整合司法警察部门与执行局。司法警察参与或独立办理执行案件在各地法院是普遍现象，他们知悉执行职责、具有执行经验，参与执行局工作能很好地提升执行威慑力、强化执行力。而且我国法院的司法警察部门也是行政机构，它与执行局的构架恰好吻合，在实务中如果能赋予一定的独立性，提高相应的职业保障，就能更好地实现二者的协调配合。

（三）执行机构的流程管理

诉讼案件因其自身的独特性和审判程序的连续性不可被分割审理，而执行案件的同质性使得执行程序可以被分割成各个相对独立的阶段，有些执行标的还能反复进行多个执行程序，这就突破了将一个执行案件分配给一个执行人员的工作方式，探索将执行案件纳入信息流程自动管理系统。北京法院“分段统筹的执行流程管理”以及上海法院“集约化财产查控”[7]都是对科学执行管理体制进行的有益尝试。这种智能的工作模式能迅速实现案件的繁简分流，执行人员通过电脑或手机安排执行事项，能极大地解放执行人力，提高办事效率。程序自动化也给执行人员带来硬性要求，为使自己达到考评标准，他们会不断提升自己的执行水平，最终实现执行工作全程规范化。

四、结语

民事审执分离体制改革的初衷是要实现审判权与执行权的明确划分，外分式改革模式符合民事执行权的理论属性和运行要求，更加顺应当前我国司法体制改革的大方向。但目前的改革面临诸多的现实困境，我们只能从实现长远目标的角度出发，在探索符合中国国情的民事执行体制改革的道路上，借鉴有益的改革经验和模式，形成具有中国特色的民事执行权的体制构建。

参考文献：

[1]江必新，刘贵祥.审判权和执行权相分离的最优模式[N].法制日报，2016-02-03（02）.

[2]褚红军，刁海峰，朱嵘.推动实行审判权与执行权相分离体制改革试点的思考[J].法律适用，2015（6）：33-40.

[3]肖建国.民事审判权与执行权的分离研究[J].法制与社会发展，2016（2）：39-49.

[4]韩大元，于文豪.法院、检察院和公安机关的宪法关系[J].法学研究，2011（3）：17.

[5]杨知文.中国民事执行体制改革的模式选择——基于执行权组织构造的考量与分析[J].西南政法大学学报，2012（5）：118.

[6]葛行军.科学配置民事强制执行权之我见[N].人民法院报，2015-05-27（05）.

[7]岳彩领.论强制执行审执分离模式之新构建[J].当代法学，2016（3）：121-129.

责任编辑：杨 炼