双维度福利混合框架

张继元

摘要：本文从福利供给主体多元化和福利供给手段多元化的双维度视角，梳理了传统福利多元主义理论发展历程，发现传统的福利多元主义理论忽视了供给手段的多元化，基于供给主体多元化的传统福利多元主义理论已经遇到发展瓶颈。欧洲福利国家从积极的给付福利国家向规制福利国家的转型中，作为福利供给手段之一，规制的再分配功能以及再分配过程中的规制受到越来越多的关注。中国的福利供给体系有着重视规制功能的传统，而且有着社会主义整合与强调孝道等传统规范的特点。本文在中国情景下，通过强调规制的福利功能，导入了福利供给手段多元化视角，建构了双维度福利混合框架，为福利多元主义理论的建构、中国福利供给分析做出了有益尝试。

关键词：福利多元主义;福利混合;福利国家;规制;制度逻辑

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2019）02-0071-008

一、引

言

福利多元主义是20世纪80年代为解决福利国家危机问题而提出的一个新的理论范式，它关注福利的多元来源、供给、传输的结构。它主张福利供给要从单一的国家责任转为多元主体责任。因此，福利多元主义理论的发展脉络主要从福利供给主体的多元化角度进行深化，即从家庭一市场一国家的三元范式，发展为国家一市场一社会（或社区）一家庭的四元范式以及更多元的范式。当今社会，福利多元主义已经被学界、政府、社会所接受，福利供给主体的多元化已成为新常态。

但是，供给部门的区分还是存在很多争议，特别是第三部门备受关注。第三部门研究一直是福利多元主义理论研究的最前沿。但恰恰是第三部门研究，带着福利多元主义理论进入了迷途。即：第三部门的前沿研究提出福利供给各部门之间的界限是模糊的，对区分福利供给部门提出了质疑。这就使主张福利供给主体多元化的福利多元主义理论进入了自我否定的迷途。

局限于福利供给主体多元化讨论使福利多元主义面临着理论发展的瓶颈。如何突破福利多元主义理论发展瓶颈？福利国家中对规制的相关研究为我们打开了新的维度。本文首先从供给主体多元化对福利多元主义理论发展历程进行梳理，并总结出其发展困境。随后我们从供给手段多元化的角度，对福利多元主义进行新的梳理。在探讨中国福利混合结构特点的基础上，我们提出一个更加立体的福利多元主义理论框架。

二、局限于福利供给主体多元化的

理论发展瓶颈

福利多元主义理论主要沿着福利供给主体多元化的脉络发展。最早提出福利多元主义的是1978年英国沃尔芬德所作的《志愿组织的未来报告》，报告中强调了志愿组织的重要性，主张将志愿组织纳入社会福利提供者行列，将福利多元主义运用于英国政策的实践。然而对福利多元主义理论影响最大的是罗斯（Rose，1986）的福利多元组合模型。罗斯主张，国家在福利供给方面扮演着重要角色，但并不是对福利的垄断，福利应该由全社会共同提供。因此，社会总福利应该是家庭、市场、国家提供福利的总和，即：TWS（社会总福利）=H（家庭提供的福利）+M（市场提供的福利）+s（国家提供的福利）。伊瓦斯（Evers）批判并发展了罗斯的福利混合组合的三元范式，指出罗斯的福利三角分析要充分考虑文化、经济和政治背景，并提出了新的国家一市场一家庭（非正式的私人的组合）的福利三角（welfare triangle）。欧尔森（Olsson）提出了国家一市场一民间社会（家庭、邻里、志愿组织等）的三元范式。日本学者丸尾直美将三元范式的国家一市场一家庭或民间社会分别对应经济系统一政治系统一社会系统，提出了福利多元主义的三元模型。而日本学者京极高宣则根据三元范式分别对应的原则，提出了公共型一市场型一自发型的三元模型。

但是，家庭、邻里或社区、志愿组织无论从福利供给原理还是方式、内容都有所区别，很难归并为一个部门，所以学者们在三元模型的基础上提出了四元模型。伊瓦斯（Evers，1995）修正了福利三角，提出了国家一市场一社区一市民社会的四元模型。约翰逊（Johnson，1999）提出了国家部门一商业部门一志愿者部门一非正式部门的四元模型。伊瓦斯和约翰逊的四元模型在国家、市场两个部门没有异议，然而另外两个部门却存在分歧。伊瓦斯的社区和市民社会两个概念不仅彼此界限模糊，而且两个都是既包括志愿者部门又包括非正式部门的概念。而约翰逊的志愿者部门正如派斯特奥弗（Pestoff）的福利三角所示，是国家、市场、社区交汇而成的概念，不仅有个人组成的志愿组织，还有行政背景的志愿组织或社会企业。而派斯特奥弗的福利三角将家庭纳入了社区范畴，这招来了家庭社会学者的批判，如上野千鹤子指出派斯特奥弗忽视了家庭的特殊性，并提出了官一民一协一私的四元模式，分别对应国家部门一市场部门一志愿者部门或第三部门一家庭及亲属等。

福利多元主义的讨论是国家和市场的失败为背景的，因此第三部门作为一个“新发现”的部门备受关注。但对福利多元主义理论的反思中，很多学者指出福利混合是以前就存在的，只是不同时代四个部门之间的关系和作用有所变化。申恩（Thane）在梳理了1980年到二战后英国福利国家社会史的基础上，指出因为家庭或志愿者团体提供福利的活动没能像国家行为那样记录在冊，所以被历史学家过低评价了。高田实在论述福利的多元主体时没有使用“福利多元主义”或“福利混合”，而提出了一个“福利复合体”的概念。他指出，福利供给方式自古以来就是像“螺旋体”那样“有机体构成的历史动态”模式。因此，在讨论福利多元来源时，讨论供给部门是否存在或区分并不重要，重要的是要讨论在不同国家、不同文化、不同时间背景下各部门之间关系。

第三部门最新研究还指出，各个部门之间的边界不是“强边界区分”，而是“弱边界区分”。同时，第三部门研究者还批判一个部门主要对应一个价值原理的传统福利三角范式（即国家=再分配、市场=市场交换、社区=互惠），主张部门之间有着很多共通的原理，并提出了制度逻辑（insti.tutional logic）范式。制度逻辑指的是“现代西方社会最重要的制度秩序都有各自核心的逻辑”，认为现代社会的民主主义、专业主义、科学等核心制度都有引导行为者或组织的实践和符号的信念系统。

不可否认，制度逻辑范式对理解第三部门属性有着较强的说明力，但是在理解福利供给的多元来源和结构上，却带着福利多元主义理论走人了迷途。它有三个主要问题。第一，制度逻辑范式将国家、市场、专业主义、民主主义、家庭等抽象程度不同的政治学、经济学、社会学等不同领域的概念放到一个框架，又没有对“重要的制度”做具体定义，导致出现了很多制度逻辑，如：“商业逻辑”、“社会服务逻辑”、“社会福利逻辑”等。第二，制度逻辑范式中的国家、市场、家庭等组织或制度并不是一成不变，比如国家及市场本身就受民主主义、自由主义等影响而随着时代不断变化。第三，制度逻辑范式的提出是要突破再分配、市场交换和互惠的传统福利三角范式的局限，但是在解释每个制度逻辑（如国家、市场、家庭等）时，又很难避开再分配、市场交换和互惠等资源分配原理。

三、福利供给手段多元化视角的

福利多元主义理论的发展与局限

（一）福利供给手段多元化视角与规制福利

传统的福利多元主义理论主要关注供给主体的多元化，只关注福利供给手段中的给付，缺乏从供给手段多元化视角的分析。政府部门相关讨论中，主要集中于现金给付和实物给付;市场部门和非营利部门相关讨论主要集中于服务供给，但市场部门通过商业养老金保险等形式、非营利部门通过捐款等方式，都起到了一定的现金供给功能。非正式部门的家庭内部，也同样存在着经济赡养、养老照护等金钱和服务两个方面的福利供给。

同时，传统福利多元主义理论还忽视了作为福利供给手段的规制（Regulation）的重要作用。武川正吾（2007）在批判福利国家研究中缺少规制视角时，提出了以下两点原因：规制的供给手段与福利的目的有所龃龉。也就是说，从实现社会权力的角度考虑，容易被民众接受的国家介入形式是给付而不是规制;现金给付和实物给付可以通过给付金额进行测定掌握，而规制很难测定，也就很难进行实证分析、国际比较。但同时，作为福利供给手段的规制又因为以下四个理由不可或缺：社会规制本身就是福利国家的源头;规制是自由社会的基础;规制可以在有限的财政支出的情况下实现福利供给（即福利供给的高效性）;想要掌握福利国家全貌就要综合规制和给付两个手段。因此，“作为规制国家的福利国家”和“作为给付国家的福利国家”同等重要。

（二）作为福利供给手段的规制

传统的福利多元主义和福利国家研究都以给付为主要研究对象，但是从1990年代开始欧洲福利国家逐渐从以给付为中心的积极国家（positive state）向规制国家（regulatory state）转型。转型的背景是，国家已经不是福利和公共服务的垄断供给者，民间部门的供给者的作用已经越来越重要，国家的角色也逐渐转型为规制者（regulator）。但Majone批判这种将给付和规制对立的二分法，他指出福利多元化的改革过程，既是民营化、自由化、放宽限制等的福利改革，同时也是规制政策成长的过程。二分法不仅让我们看不到规制的再分配作用，也让我们看不到再分配过程中的规制。但是，像房租限价、育儿休假、租税支出等社会政策那样，给付与规制不是对立的关系，而是相互融合的关系。

Majone比较了“积极国家”和“规制国家”两个治理模式的区别。如表1所示，积极国家主要以税收和财政支出为主要手段进行现金给付和实物给付。积极国家的主要课题是预算分配，政策责任（accountability）是直接的。而规制国家主要通过制定规定等手段，间接的发挥政策效果。现金给付和实物给付等支出型的政策容易受到预算、财政的限制，因此当财政出现危机或欧洲委员会那样缺乏独立的收税、支出权力时，各种福利供给手段中规制的作用就会显得尤为重要。

Levi-Faur继承并发展了Majone的规制福利国家的概念。他指出福利国家的规制手段并不局限于法律、行政等手续性规制（procedural regula-tions），在福利供给上再分配（redistributive）及道德（moral）规制同样起到了重要作用，并提出了多形体范式（The Polymorphic Approach）。

同样受到M ajone影响的Schweppenstedde在对澳大利亚、英国、芬兰、德国、荷兰、美国六个国家的健康与社会护理（social care）相关规制福利进行国际比较的基础上，结合Braithwaite～对规制的定义，提出了四个层次的规制金字塔模型（图1）。他指出，欧美福利国家的规制福利主要由命令·控制、元规制（Meta-Regulation）、自规制·志愿主义、市场机制的四部分组成。

命令·控制是指政府的直接执行，如法律法规、职业资格认定、机构资格认定等。通过刑事或民事处罚、废除或暂停资质、重新生效等命令·控制机制来保障福利水平。

元规制是指下述自规制由外部第三方机构监管。元规制中可能会存在处罚或财政激励，以维持规制机制，比如外部临床审计、委托事件报告系统、消费者投诉专员等。

自规制指的是行业团体或专业团体通过行业规定、标准等规制成员的系统。而志愿主义指的是個别企业或机构、团体出于社会责任而进行的行为，比如志愿医院评审、同行审查等。

市场机制指的是，市场经济的一系列规则、工具，比如奖励费制度、契约治理（governance bycontracting）、表现排名表（performance league ta-bles）等。

Majone（1997）和武川正吾（2007）中的规制福利供给手段仅限于政府部门，而Braithwaite（2005）、Levi-Faur（2014）和Schweppenstedde（2014）虽然没有明确区分供给主体，但是从规制的内容和方式来看，他们已经把规制扩展到市场部门、志愿者部门，Levi-Faur（2014）提及的道德规制更是将概念扩大到了非正式部门。但是目前规制福利相关研究仍然主要关注政府部门，对志愿者部门、市场部门以及非正式部门的研究仍然不足，也没有提出一个完整的分析框架。

四、中国福利混合结构的特点：

社会主义整合与孝道文化

中国的传统文化与政治经济体制区别与欧美国家，因此中国的福利混合结构有着其自身的特点。从福利供给主体多元化的视角来看，中国有着政治、经济、社会高度整合的历史脉络，这一历史经历在改革开放之后仍然在很多方面发挥着积极的作用，特别是从非正式福利供给角度发挥着不可替代的作用;从福利供给手段多元化角度来看，中国传统文化中的孝道文化一直以来对老年人福利供给起到了很好的规制作用。

（一）社会主义整合

奥村哲从历史学的角度提出，共产主义时期的中国社会体制是一个政治、经济、社会一元整合的体制，并称之为“社会主义整合”⑧。他指出，社会主义整合是国民和国家面临危机进行战争总动员时代的产物，二战和冷战时期，中国全国上下都有强烈的国民危机意识，社会整合达到了前所未有的程度，从而出现了政治、经济和社会一元整合的体制。但是随着改革开放，经济系统开始独立，2006年“社会建设”的提出标志着社会系统也开始独立。但是“无论是怎样人为建立的‘共同体，持续了数十年的人民公社或单位制，是不可能不会对社会和人际关系产生影响的”。也就是说，一个时代的系统整合和社会整合的方式对社会系统及生活世界带来的影响是无法忽视的。

作为“社会主义整合”的产物，现代中国社会福利中，强大的政治系统和集团主义起到了巨大的作用。前者在福利政策的执行方面，后者在社区层面的居民委员会或村民委员会方面对社区福利发挥着不可或缺的推动作用。

强大的政治系统在福利政策执行方面起到了巨大的推动力。许远旺、卢璐指出中国农村的社区建设是以“行政动员方式”进行的。充分利用了干部包村、部门包村、结对帮扶（城市社区或行政机关、学校、企业与农村结对）等方法，通过行政动员的方式推动农村社区建设。这样的方式有很多弊端，但同时又有着惊人的高效性。精准扶贫政策中也通过行政动员的方式，在全国范围内进行结对帮扶，利用强大的政治系统充分发挥福利资源的再分配作用。当然，其中也存在着很多诸如官僚主义、资源浪费等问题亟待解决。

集体主义可以说是1949年以后中国传统的福利方式。特别是在农村，在土地集体所有的经济体制下，养老金、医疗保险、五保户供养等福利制度都是以生产队等集体为单位进行的。改革开放以后，随着人民公社的解体，集体主义一时间有了倒退，但是在经济全球化和激烈的市场竞争下，区别与过去牺牲个人利益只重视集体利益的集体主义，产生了承认个人利益的“新集体主义”②⑧。

（二）孝道规范的强调

与西方社会不同，作为中华文化传统，中国的孝道文化不仅在社会层面，在政策法规层面同样受到重视，起到了至关重要的作用。

在1980年代邬沧萍等人口学者提出“未富先老”命题，警示中国将面临严峻的老龄化和老年福利危机时，陶立群就指出中国已经有了国家、社会和家庭協作的养老事业的方针和办法，即：宪法规定的国家福利和家庭养老、街道居民委员会和邻居的互助的三者协作。特别是我国有敬老、爱老、养老的优良传统，一定能够解决西方资本主义国家解决不了的老年人问题。

丁原明探讨了传统孝文化和当代社会的关系。他指出传统的孝文化有“能养”和“善养”两个层次，提出物质奉养和精神奉养。开掘孝文化所蕴含的自然人伦资源，可以完善当代养老、尊老机制。同时，孝文化还可以促进家庭道德建设，梳理互助友爱的家风。而且，孝文化与爱社会、爱国家、爱他人的社会公德教育结合，还可以达到家内和家外的统一。因此，孝文化的生命力没有终结，它对消解人类在当前所遇到的家庭和社会的矛盾，尚有无法替代的功能。

因此，中国对孝道规范的强调不仅仅局限于道德层面，也提高到了法律层面。2015年《老年人权益保障法》修订中将子女“常回家看看”纳入法条。这不仅引发了国内的社会热论，在海外政策研究界也成为焦点之一。但是，在中国孝文化的法律化并不是罕见的事情。陶立群指出，我国在西汉时期（纪元前202-8年）就已经有养老尊老法律了。“王杖诏书令”规定，年龄在70岁以上的老人会由朝廷赐予“王杖”，持“王杖”者的社会地位相当于俸禄600石的官吏，享受出入官府不受礼节限制、免税等优待和照顾。虽然后期的研究中发现，授予王杖的人是老年群体的一小部分，王杖制度不仅有尊崇老人的目的，还有着建立和固化亲亲尊尊的伦理价值观，稳定基层社会秩序的目的。但是中国历代封建政府都将敬老养老作为治国基本伦理之一，强化家庭观念，并在中国传统社会保障中发挥了重要的作用。

近代中国也将孝文化法制化、制度化。中国《宪法》第四十九条规定了成年子女赡养父母的义务，《婚姻法》第二十一条规定了“子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利”。1986年出台的《老年人权益保障法》规定了赡养人经济供养、生活照料、精神慰藉的义务。该法在2015年的修订时，根据家庭规模小型化、人口迁移等社会变化，增加了赡养人对患病和失能老年人给与医疗和照料的义务，充实了精神慰藉的规定，增设了保障失能失智老年人人身财产权益的老年监护制度，增加了对不履行赡养义务的赡养人予以督促的规定，规定了国家建立健全家庭养老支持政策等内容。

《老年人权益保障法》在2015年的修订中增加的“常回家看看”条款成为海内外热议的内容。很多人质疑，“常回家看看”条款的内容是道德和伦理的内容，不是法律应当规定的内容，法律不应当强制规定。还有人认为新条款规定笼统缺乏可操作性。但是该条款作为倡导性和支持性的法律条款，具有积极意义，同时该条款所规定的是法定义务，附有强制性法律后果。同时，该条款还规定企业必须保障赡养人探亲休假的权利。

虽然《老年人权益保障法》没有明确惩罚规定，但是该法中除了规定老年人在受赡养权益受到侵害时，有权力提起诉讼，还规定了居民委员会的人民调解委员会的调停、家庭成员的批评教育、赡养人所在单位的批判教育等内容。因此，通过家庭、亲属、共同体等非正式组织起到社会控制的倾向，这是中国社会的重要特征之一。

通过上述法律条文，我们可以看到当代中国政府一个清晰的福利供给思路，即：通过制订法律法规和营造社会环境强化孝文化的道德规范，规制赡养人行为，保障老年人福利供给。十九大报告提出的“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”更是明确地体现了这一思路。

五、双维度福利混合框架的建构

通过第三节福利多元主义理论中供给主体和供给手段的多元化梳理，我们可以得出供给主体多元化视角的研究已经非常成熟并开始进入了理论发展的瓶颈期，而供给手段多元化的视角重视不足，同时缺乏结合两个视角的分析框架。本文结合两个维度的理论，并根据中国福利混合结构的特点，尝试提出双维度福利混合框架，以更全面地分析、掌握福利供给结构。

如表2所示，纵向是供给主体多元化的维度，横向是供给手段多元化的维度。供给主体我们可以分为政府部门、市场部门、非营利部门和非正式部门。政府部门包括国家、地方政府，市场部门包括企业、规范企业的市场经济原则、行业协会。非营利部门包括非政府组织、非营利组织、志愿者组织、权益当事人组织、自治组织等。非正式部门指的是家庭、邻里等主体。

政府部门的给付手段有现金给付和实物给付。现金给付主要有社会保险、公共救助中的现金给付等。实物给付有政府直接提供的公共社会服务等。政府部门可以通过法律法规、行政命令等，对市场、机构、家庭、个人的行为进行规制。同时也可以通过奖励政策、优惠政策等激励的方式进行规制。

市场部门的给付手段也可以分为经济供给和实物供给。经济供给可以通过市场行为的商业保险进行，实物供给则可以通过营利性的市场服务进行。市场部门的规制可以参考Braithwaite（2005）的自规制·志愿主义、市场机制的两种主要方式。一个是行业协会通过行业规定、资格认证等方式对企业成员的行为进行规制，也可以由企业出于企业的社会责任对自身及其他企业进行规制。同时，市场经济本身的一些制度，如奖励费、契约治理等也对企业起到一定的规制作用。

非营利部门同样有经济供给和实物供给两种给付手段。经济供给方面，非营利部门可以通过募捐筹款，对受助者进行经济上的支援。无论是2008年四川大地震还是2011年日本的东北地震，非营利部门在经济和实物福利传输上都发挥了巨大作用。非营利部门很少和规制手段一起讨论，但是近年欧洲福利国家中非营利部门在监管医疗服务、养老服务的医院、企业，确保福利服务供给质量方面起到的作用越来越明显。在家庭内暴力、儿童福利等方面，非营利部门通过社区工作者及时发现、反应问题，也间接地发挥了福利供给功能。而作为社区自治组织的社区居民委员会或自治会等组织，可以通过村规、会规，对社区成员的行为进行规制。

家庭、亲属及邻里等非正式部门的经济供给和实物供给功能毋庸置疑，家庭内的代际经济赡养、家庭养老、邻里相助等更是家庭社会学反复讨论的对象。与之相比，作为社会的最小单位，非正式部门的规制容易被忽视。但是，诸如家规家训、孝道等价值观，以及家庭内权力结构，还是可以规制部分家庭成员的行为。特别是在社会服务不发达的时期和地區，这样的规制就可以在一定程度上保障福利供给。比如，孝道盛行或宗族、家族力量较大，可以在一定程度上规制赡养人的行为。

通过建立这样的福利供给主体+福利供给手段的双维度福利混合模型，我们可以更加全面地分析一个地区或国家的福利供给总量，可以挖掘更多潜藏的福利资源，充分发挥规制的供给高效性，为解决发展中国家未富先老等福利资源稀缺问题提供新的思路。

六、结论

本文从福利供给主体多元化和供给手段多元化的双维度视角梳理福利多元主义理论发展的问题与新趋势，探讨了中国福利多元结构，并依据Majone（1997）、武川正吾（2007）、Levi-Faur（2014）等规制福利研究，发展了作为福利供给手段的规制概念，提出了结合福利供给主体多元化和供给手段多元化视角的双维度福利混合框架。

首先，福利供给主体的多元化和供给手段的多元化两个维度审视福利多元主义理论的脉络时，我们会发现传统的福利多元主义主要沿着福利供给主体的多元化维度发展，随着政府部门一市场部门一非营利部门一非正式部门的四元范式理论的成熟，福利多元主义的理论遇到了发展瓶颈。而福利多元主义理论发展瓶颈的主要原因是，以往的讨论只关注福利供给主体的多元化，缺少福利供给手段多元化的维度，只关注现金给付与实物给付，忽视了规制这一重要的福利供给手段。

同时，福利多元主义理论来源于西方福利国家，在探讨中国的福利供给结构时并不一定能够完全适用，必须立足于中国情景，探讨中国福利混合结构的特点。本文总结了福利供给部门边界的特点和中国的规制福利的特点。福利供给部门边界的特点是，政府、市场、非营利、非正式的福利供给部门之间关系错综复杂，责任关系、规则、目标暧昧模糊。规制福利的特点是，政治、经济、社会一元整合的体制解体后遗留的行政动员式和新集体主义等体制对福利政策、福利供给过程产生着巨大的影响。

因此，本文从福利供给主体的多元化和福利供给手段的多元化两个维度出发，结合中国福利混合结构特点，建构了双维度福利混合框架。这一双维度的福利混合框架不仅可以很好的讨论政府、市场、非营利、非正式四个部门之间的分责体制，还可以从更全面的角度探讨挖掘传统文化、非营利和非正式部门的福利资源。将规制作为高效的福利供给手段的视角，可以更好的发挥政府部门的法律法规、市场部门的自规制、非营利部门和非正式部门的民主监督等功能，提高我国福利政策的执行效率、更全面的完善福利供给体系。

但是双维度的福利混合框架目前还面临着很多课题需要解决。第一，规制如何衡量。政府部门可以通过法律法规的健全程度衡量，那么市场部门的自规制和元规制如何测量，非营利部门的规制如何评价，非正式部门的规制是否适合当代社会趋势和要求。第二，规制还可以分为激励和惩罚两种手段，比如优惠、奖励性政策就是激励手段的应用，而对违规企业、个人进行行政性处罚则是惩罚手段的应用。从这个角度讲，规制这一福利供给手段还可以进一步细分化。第三，规制如何定义，本文主要依据Majone、武川正吾、Levi-faur等人的规制福利理论进行了分析框架的发展，但是和三个文献一样没能对规制进行一个准确的定义。这些问题需要通过理论和实证两个角度进一步深入探讨和完善。

（责任编辑：徐东涛）