苏格兰职业教育“产教融合”发展战略：政策现状及反思

□王 庚 苑大勇

在全世界新技术革命和产业升级的背景下，中国的经济社会发展也呈现出新模式，产业的信息化、工业化、新经济发展模式等不断出现，并互相融合。新兴的产业必然对技能人才的培养提出更高的要求。为顺应时代的要求，我国政府也迅速做出反应，于2017年12月，国务院发布《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95 号）。在国家层面，强调深化产教融合、培养技能型人才，促进教育链、人才链、产业链、创新链有机衔接，成为职业教育改革的迫切要求[1]。在2019年初发布的《国家职业教育改革实施方案》中，促进产教融合校企“双元”育人依旧是工作的重点方向。然而中国职业教育的人才输出在质量和水平上还不能满足现代产业体系的需求，职业教育的社会地位普遍偏低，我国仍然和其他国家一样面临着技能人才短缺、学校培养人才不符合行业的需求等问题。在英国范围内，苏格兰具有独立的政府管理体制，也在进行深刻的产业转型，苏格兰在职业教育体制改革等方面非常有特色。本文将通过对苏格兰职业教育战略转型的政策分析， 统筹各利益相关方的制度设计，为我国的职业教育改革提供借鉴和参考。

一、强化融合：苏格兰政府职业教育改革出发点

职业教育为苏格兰经济发展提供支持。回顾二战以后的经济发展，70年代石油危机、90年代金融危机，都引发了世界范围内的经济衰退，技能人才也随之大量短缺，使苏格兰政府开始认识到职业教育对于经济社会发展的巨大作用[1]，重点关注职业教育与产业的融合。通过职业教育进行持续的战略转型并实施了一系列措施，不断探索适合当地特色的职业教育模式，提高职业技能，以适应产业的发展。

苏格兰政府近几年不断加强产教融合，进行了一系列大胆改革，并取得一定成效。2012-2013年度苏格兰政府在职业技能培养和人才潜能开发的财政投入达到25000 英镑，其中专门针对职业技能发展的经费投入达3000 万英镑。 苏格兰政府鼓励中小型企业大力实施学徒制项目，为25000 名年轻人提供学徒工作岗位。在政府推动下，多部门、多机构联合开展了十多项职业技能提高项目，涉及中学毕业生、职业院校毕业生、中小型企业雇主、创业青年以及弱势群体等。

为更好的反思职业教育改革，2014年6月，伊恩·伍德爵士发表了《教育为所有人服务》（Education Working For All）的报告[3]。其中提出：尽管苏格兰近年来在职业技能培养方面获得可喜的成就，但仍然存在一系列问题：有一部分中等学校的毕业生具有较低水平的职业技能；选择职业教育的中学生数量与选择学术型大学的相比并不算多；各行业雇主在职业教育中的参与度不理想，教育与产业的相关度较低，只有29%的企业愿意与学校合作，只有13%的企业主动为年轻人提供学徒机会。

二、多位一体：苏格兰职业教育产教融合的推进策略

为了推进职业教育改革，回应《教育为所有人服务》的报告中所提出的问题，苏格兰政府在2014年底提出了一系列应对措施并开展若干职业教育项目。 作为政策工具，加强政府、企业雇主、学校等多方合作，共同引导职业教育的利益相关方实施相应改革。 总体目标是要加强产教融合以及“校企合作”，促进职业技能的培养和发展。

（一）协同规划方向：开展技能供求状况的调查评估

实施产业和教学融合的前提是职业教育体系中各利益方能够充分了解所在区域的各个行业技能供求状况，依据此项结果做更具针对性的教学决策。 在政府层面，苏格兰技术发展局（Skill Development Scotland） 负责为各地区的职业学院以及雇主提供科学、全面的劳动力市场情报。其中，重要内容之一就是区域技能状况评定 （Regional Skill Assessment）[4]， 它对各区域各类型的企业进行深入的技能供给数据收集，建立技能数据库，用于未来政府对技能的投资、职业学院对学生技能的培养、雇主对学徒项目的规划和员工的技能培训提供及时的证据支持。苏格兰技术发展局会每年更新技能数据库，保证数据有效、实时，用于及时发现特定的技术缺口或针对不同区域提出适当对策。在职业学院层面，能够获得并有效使用区域技能状况评定的数据对于课程设计、师资培训等方面的决策至关重要。因此，职业学院还和苏格兰技术发展局的工作人员紧密合作，帮助学院获取并有效利用实时的数据，以便理清劳动力市场中技能供求的形势和趋势[5]。

（二）多主体投入：合作确保职业教育经费

苏格兰职业教育的预算是根据区域技能状况评定的数据而产生的。苏格兰技术发展局除了负责数据收集还要为十大支柱产业发布技能投资计划。计划详细描述十大产业面临的技能挑战，技能和资质供应趋势以及雇主对影响行业增长的关键技能问题的见解。政府在为各区域的职业院校分配资源时，便会依据技能状况评定的数据以及投资计划来进行。 资源分配无关职业学院自身过去的绩效表现，而看重的是地区经济的技术需求，并让学院自由安排调度所分配资源来设计特定技能的课程。在苏格兰，为职业教育投资并不仅仅关乎于政府和职业学院。 2015年，苏格兰政府决定直接向大型雇主征收“学徒制税费”（Apprenticeship Levy）来为学徒制项目募集资金[6]，凡是年收入超过三百万英镑的企业都要为学徒制项目投资其0.5%的收入。 这些资金用于每年新增三万名学徒制岗位并提高现有项目的质量。对于规模较小或者愿意雇佣弱势群体的企业，苏格兰技术发展局为他们所提供的学徒制项目给予资金补贴[7]。

（三）组合项目模式推进：深耕产教融合的实现路径

1.拓展空间，完善工作场所学习项目。 拓展学习空间，为员工“制造人生的地图”提供充足的条件。 雇主直接参与的学习项目都可称为“工作场所学习项目”（Work-Based Learning），这种项目可以是雇主与中等学校或职业院校合作为学生提供的短期工作实践；也可以是完全由雇主提供的长期技能培训项目[8]。 工作场所学习项目能够很好的实现产业与教学的结合，这几年，这类项目的实施使苏格兰职业学生的技能得到了有效的培养和发展。项目培养学生在工作中学习的意识，鼓励他们为个人的职业生涯重新评估自己所掌握的技能水平，知识和能力。 用工作场所学习专家莱斯特的话来说，工作场所学习鼓励学员去“制造人生的地图”而不是单单的“读地图”[9]。 这个比喻恰当的形容了在工作场所学习项目中的学员成为自己学习和职业生涯的探索者。 学员对自身所处的项目、所做的工作有更深入的认识和理解，同时，雇主会大大提高技能的吸收转化能力从而提高企业创新力和生产力。

工作场所学习项目的开发涉及多个群体，其中包括雇主、学习者、以及相关技能领域的专业人士。项目的教学大纲和人才培养方案是由高级别的企业和专业技术人员共同设计。雇主在工作场所学习项目的开发起了至关重要的作用，他们会全权负责项目的设计、 开发以及技能资质的培训和授予，为学员提供必要的设施设备以及学习空间，为其任命导师，并负责沟通协调各部门关系。 项目要求雇主在每一期项目的毕业生中选拔一定数量的优秀学员招募成公司的正式员工[10]。

2.强化监督，持续推进现代学徒制项目。 现代学徒制被广泛认为是一个很好的在工作中获得技能、经验和资质的学习机会。 和其他工作场所学习项目相比，学徒制更有企业独立性和行业特色。 伍德爵士的报告也对苏格兰这几年学徒制项目发展的成功提出了肯定[11]。 现阶段的目标是扩大学徒制项目的规模来创造更多的学徒岗位，使各项目与关键产业部门更好的协调一致发展；并确保不论何种教育程度的学员都能够通过相应途径进入这些产业来参与学徒项目，并可以获得相关学位或职业技能资格证书。学员可以凭学徒制项目的学位或资质去高等院校深造，或继续在本领域进行更高层的技术培训。

图1 苏格兰学徒制项目涉及到的主要利益相关方[12]

为了深入产教融合并加大对学徒制项目的质量监管，苏格兰政府建立了一个由雇主领导的监事会， 该监事会以当地的技能状况评定数据为导向，确保所有的学徒制项目将为区域经济增长服务并提供相应的就业机会。监事会与各行业技术委员会合作为学徒制项目设计及人才培养方案做足必要的前期考察，帮助雇主做更加与时俱进及符合区域特色的决策，并增加可持续性的学徒岗位。 此举意味着苏格兰的现代学徒制项目将更加的以劳动力市场为导向，鼓励发展更多的高水平、可提供学位或职业技能资格证书的项目。

苏格兰政府、技术发展局、各行业雇主等利益相关方已进行统筹协调，并达成密切合作（如图1），确保学徒制项目的开展得到多方面的支持和保障。政府将确保国家公共事业单位在开展学徒制项目方面起到表率作用，确保一些大型企业的雇主以身作则并且鼓励其下游供应链的合作伙伴也参与其中。

3.提升合作意愿，“校企合作”进行课程设计。许多苏格兰的职业学院会以多样化的方式与雇主进行合作。 例如，格拉斯哥的克莱德学院建立了雇主顾问委员会，他们邀请相关行业的雇主参与讨论课程大纲设计并提供相应的反馈。有些学院会组织雇主晚餐会等活动，使职业学院教师和雇主密切接触并探讨关于课程设计和技术教学的问题。还有一些学院通过发放问卷以及洽谈工作分配等方式与雇主进行合作[13]。 这些合作能使学院有效找出“产”与“教”的差距，能为职业学生走向工作岗位做好充分的技能准备。

苏格兰教育部发布的2015年学科报告（工程类学科）显示，校企合作双方都得到了明显的收益[14]：职业学院教师对自己所教授的知识和技能在企业中的应用有了深刻的了解。

·为职业学生提供公司现场考察、 实习或工作机会。

·为学生的职业生涯引导提供雇主的指导和意见。

·企业提高了自身的行业创新以及员工技能培养的意识。

·企业对职业学院的课程设计有一定的影响力和决定权。

大多数企业十分愿意与职业学院合作，并发现这些学院很愿意倾听并接受雇主建议，这些建议也越来越多的被学院的课程设计团队定期采纳并融入教学内容中。例如，在邓弗里斯学院，通过分析雇主就当前行业技能需求提供的直接反馈，学院决定取消原有的抹灰工程的课程，并用现在行业紧缺的“混合技术”的培训课程取而代之。 在格拉斯哥，三所职业学院共同成立了针对八个不同产业的课程设计研究中心，这些中心能够更深入更频繁的与雇主沟通，他们每学年内定期与企业经理或行业技术专家进行面谈，提供详细的课程内容与经济需求相关性的评估，评定学院所授予的技能资质是否能够真正满足市场的需求，并帮助学生理清所在行业的就业机会以及职业生涯发展路径[15]。

（四）引导政策导向，提高职业教育的社会认可度

如果职业教育本身在社会中参与度和认可度低，那么任何产教融合的项目的开展都便成为了空谈。 与许多国家类似，职业教育在苏格兰的教育体系中长期以来处于劣势，社会认可度与学术教育相比要低很多。大多数学生和家长还是以进入学术性大学为奋斗目标，忽视了职业技术培养的这条道路，甚至对职业教育有所偏见[16]。 这样一来，企业或职业院校提供的技能培养的机会便无人响应，技能短缺的问题仍然得不到解决。近几年苏格兰的教育政策制定者意识到发展职业教育的重要性，在多方面努力下在一定程度上提高了职业教育的地位[17]，确保职业教育和技术培养在教育体系中获得应有的重视，在学生和家长中得到认可和尊重。

在中等学校（Secondary School）①期间，学校广泛开展 “工作相关学习”（Work Relevant Learning）活动，并为高年级的学生提供高质量的职业技能学习机会，加强嵌入式的雇主参与环节[18]。 学校鼓励教师培养学生对工作世界的认识，并在学生需要的时候，提供早期的、及时的、以劳动力市场为导向的职业咨询服务，使学生在中学即将毕业的阶段能够意识到自己有更多的职业选择并理智规划自己的职业生涯道路。 通过对自己职业生涯的规划，越来越多的学生会把进入职业院校或者参与企业学徒制项目作为自己中学毕业后的第一选择。

三、苏格兰产教融合的政策实施效果

自2014年以来，苏格兰系列产教融合项目已经完成了前两年的任务量， 苏格兰17 个地区的领导小组在每个阶段都会调研项目实施中出现的问题并采取措施及时修正，2016年发表的进度报告显示成效显著，对企业、学校和职业教育体系都产生了积极的作用，产教融合成为苏格兰职业教育的坚持政策。

（一）产教融合战略提升了企业参与的积极性

在工作场所学习项目的进展方面，70%的雇主已经有意识地提高了所参与的工作场所学习项目的数量和质量，97%的学员表示工作场所学习项目提高了他们的职业技能并增加了在工作中的自信心[19]，更多的学员会选择参与可授予职业技能资格证书或学位的项目，这些项目会给予学员更高质量、更深入的技能培训。然而领导小组发现有太多的机构、协调部门以及培训提供商参与其中，造成信息超载并加大了项目进行的复杂性。一些企业由于市场份额太小，条件有限，难以提供优质项目；一些规模较小的企业由于资金和资源有限，不愿意参与工作场所学习项目。针对这些问题，领导小组提出要精简技能培训体系，并要以雇主和学员需求为导向开发优质的可授予资格证书的工作场所学习项目。针对小型企业雇主，政府将实行干预措施鼓励其参与到项目开发中，包括提供专门的项目资金扶持、简化项目申请和审批流程、以及广泛运用线上学习工具等。进度调查还发现进入非技术或半技术型岗位的学员通常在技能培养方面所得到的支持远远不如那些技术性强的岗位，然而前者却恰恰是最迫切需要工作场所学习项目投入的群体。领导小组提出重视发展工作场所学习项目的公平性和包容性，鼓励雇主为较低技能的学员投资，并为他们创造更多入门型就业机会或参与项目的机会。

通过学徒制，政府带动各行业核心企业参与。苏格兰通过对参与企业进行支持、管理并监督各行业学徒制项目的发展和进一步扩张，并确保学生在学徒岗位能够学到职业技术并通过相应的职业技能资格证书考核或学位测评。 但是，领导小组发现虽然项目在数量上得到了突飞猛进的发展，一些项目的质量及学徒对项目的满意度、技能掌握度还有待提高。小组提出要想提高学徒制项目的质量首先要理解项目质量监督的复杂性，不同项目因所在行业不同、企业规模不同，涉及到的知识、技能和教学内容也就不同，这给学徒制项目质量衡量标准的制定造成很大挑战。 学徒制项目的“匹配程度”问题（appropriateness）也值得关注，包括项目与雇主的当前需求以及长远需求的匹配程度、与学员的学习和职业发展的匹配程度等，通过校企融合都有所提升。

（二）产教融合带动了职业教育机构的积极投入

产教融合发展过程中，除政府投入，也调动了学校进行相关投入的积极性。 政府的财政拨款，给予基本保障，但是学校自身的投入会更加积极与灵活，尤其是在与企业和行业协会的合作过程中，职业学院的投入是更好的保障。在苏格兰职业教育产教融合中，职业学院与企业的共建共赢，通过财政支持等方式，为校企合作的多方以利益提供了稳固财政支持基础。 在“校企合作”方面，苏格兰大部分职业学院已经与一定数量的企业建立了有效积极的合作关系，并使他们拥有改革、更新教学大纲和课程内容的权利。 但是一些企业由于规模有限，很难为职业学院提供相应的人员支持；还有一些学校虽然得到了企业关于课程设计的及时反馈，但是由于资源有限无法相应的更新其课程内容或引进最新的教学设备[21]。

（三）产教融合提升了职业教育的地位

在提高职业教育的地位方面，高年级中学生选择职业教育和技术培养作为其发展方向的人数逐步增加，从2014年的7.3%增长到2015年的9.0%；有25，818 个学生参与了学徒制项目的学习，超过初始目标25500 人[22]。 很多中学已经建立了针对工程、机械等行业的相对成熟的初级学徒制的发展模式；在各中等学校和职业学院已建立了完善的职业咨询及引导的服务体系。不过报告也发现在某些中等学校，有部分学生和家长仍然对职业教育和技能培训知之甚少。一些家长对于工作场所学习项目所提供的职业技能资格证书和学位了解较少，有些仍对其抱有怀疑态度。有些学生虽有发展自身职业技能的打算，但由于家长的不支持或所怀偏见，便放弃了职业院校或参与学徒制项目。 总之，虽然有不足，但是各层级、各地区中等学校和职业院校与所在的社区进行广泛的合作，提高社区居民对于职业技能发展的意识，使职业教育、职业学生、职业院校教师都获得应有的尊重。

四、新时期职业教育战略转型的借鉴和反思

2017年底，国务院办公厅为贯彻落实党的十九大精神，提出了“深化产教融合、全面提升人力资源质量”，并提出了若干意见。 2018年初，教育部等六部门发布《职业学校校企合作促进办法》促进学校和企业通过共同育人、合作研究、共建机构、共享资源等方式实施合作活动[23]。 结合苏格兰职业教育的政策来看，如何以市场及行业需求为导向，以雇主为中心，调动企业积极性，实行适当的政策干预深化产教融合；如何统筹协调各层级各方面利益相关方在职业技能培养中的作用；如何提升职业教育和技术培养在学生、家长、雇主等心中的地位和价值，是我们作为中国职业教育政策研究人员不得不思考的问题，苏格兰的政策给了我们以下启示。

（一）市场与行业技能需求为导向，科学开展产教融合

通过对苏格兰职业教育政策的研究，我们可以发现职业教育的最主要的贡献之一就是满足国家劳动力市场的技能需求，缓解一些行业的技能短缺的状况[24]。 苏格兰职业教育体系十分看重获取各行业的技术供需状况的数据和信息，并由此合理有效的制定相关职业教育政策，确保所有职业教育项目和课程都具有较高的行业相关性，学生学到的就是行业需要或市场紧缺的知识与技能。所以充分了解劳动力市场和各行业的技能供求状况是开展任何产教融合项目的前提。

（二）以雇主为中心，项目制推进产教融合

我国传统意义上的职业教育将其发展限定为以学校或教育体系为中心，学生参与的校企合作实践项目也往往是通过学校的安排，实践项目也是属于学校教学大纲的一部分，这样一来，学校所学和校外企业实践很容易相互脱节，得不到有效的学以致用。 然而通过分析苏格兰的职业教育政策，我们不难看出无论是工作场所学习项目还是学徒制项目，雇主都处在了职业教育体系的中心。 雇主全权负责项目运营，包括项目前期的技术供给情况的考察、项目的课程设计、导师任命、任务实行、设备支持以及质量评估。这样一来，学员的所学即所用，对企业和所在行业深入理解，真正实现产教融合。 学徒制项目以及一些工作场所学习项目已经脱离了学校或教育体系的约束，由企业、行业协会、政府部门合作管理，并颁发社会及教育体制广泛承认的资格证书或学位。

（三）统筹各方面力量，协同发展产教融合

从本文介绍的苏格兰的经验可以看出，发展职业教育和技术培养需要社会方方面面的支持，不仅仅是学校和部分企业参与，还需要社区工作者、各个行业协会、技术专家、区域和国家层面政府官员的共同努力。职业教育和技能培养有着广泛深远的社会意义，这不仅仅是学校的任务，如果局限于健全完善职业教育体系，或者只针对部分企业的需要，那么职业教育就无法得到更大范围资源的支持，职业技能培养也只能是表面功夫。

（四）提升职业教育社会地位，完善职业技术资格认证和学历体系

苏格兰职业教育发展的重要经验之一就是为职业教育提高公众认可度，提高其在社会中的地区和价值。学员可以通过工作场所学习或学徒制项目获得含金量较高的资格证书或学历，这样一来，他们的技能得到教育体系的认可，在劳动力市场上与有着学术型学历的毕业生平起平坐，甚至有时会更有竞争力。 各类学术型大学的很多学科的学士学位、硕士学位都可以和学徒制项目对接。 和苏格兰相似，我国自古以来也是有着注重学术教育的传统，职业教育一直以来被学术教育“踩在脚下”[25]，然而职业教育和技能培训良好发展的前提是其本身获得广泛的尊重，能与学术教育得到同等的待遇，这样才能够促使更多的学生把参与职业教育和技能培养视作引以为傲的选择，才能把成为“大国工匠”作为自己的职业目标，才有更多的学生和家长愿意参与到技能培训项目中，而不是把职业教育作为“第二选择”。苏格兰此次职业教育战略转型中的一系列措施对我国职业教育发展、深化产教融合有借鉴价值。

注释：

①苏格兰的中学相当于中国的初中和高中阶段，共6年，学生年龄为12-17 岁。