农产品质量安全政府监管问题研究

肖湘雄 王希

摘要：农产品质量安全是食品安全的基础，加强对农产品质量安全的政府监管至关重要。文章通过对山东潍坊“剧毒生姜”事件的分析，发现农产品质量安全政府监管存在监管方式不当、监管手段落后、监管动力不足、监管责任不明、监管人员寻租等突出问题，从农产品质量安全政府监管理念、监管手段、监管体制、监管法律法规、监管人员伦理等方面对问题产生的原因进行了深刻剖析，提出了转变农产品质量安全监管理念;加大对农产品质量安全检测部门的支持力度;提升农产品质量安全地方政府监管能力;建立覆盖全国的农产品质量安全立体监管网络;实行科学问责、依法问责以及奖惩分明的制度等对策。

关键词：农产品质量安全;政府监管;山东潍坊“剧毒生姜”事件

中图分类号：F322 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2019）02-0103-05

农产品是食品的主要原材料，农产品质量安全是食品安全的重要防线。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“实施食品安全战略，让人民吃得放心。”要确保食品安全就必须对农产品质量安全进行源头上的严格把关。2018年中央一号文件提出制定和实施国家质量兴农战略规划，坚持质量兴农、绿色兴农、品牌强农，不断提高农产品质量安全水平。农业部将2018年确定为“农业质量年”，在全国推进质量兴农绿色兴农品牌强农工作会议上，农业部部长韩长赋宣布“农业质量年”行动正式启动。这些都说明了农产品质量安全工作迈入了新阶段。新时代要实现质量兴农，必须以守住安全底线为前提，以质量引领为核心，以政府监管为保障。

一、山东潍坊“剧毒生姜”事件回顾

2013年5月4日，央视《焦点访谈》曝光山东省潍坊市峡山区多个山庄使用剧毒农药“神农丹”种植生姜，全国观众为之哗然。“神农丹”不能直接用于蔬菜瓜果种植，50毫克“神农丹”就可以导致一个50公斤重的人死亡。当地姜农对“神农丹”的毒性非常清楚，自己从不食用用“神农丹”种出的生姜。当地种植生姜分出口姜和内销姜，外商对农药残留检测非常严格，因此，农户种植出口姜不使用剧毒农药，而内销姜的种植因当地检测不严格农户常常滥施剧毒农药。

事件一经曝光，就引起了潍坊市政府的高度重视。潍坊市政府在第一时间进行了周密的部署，当晚，公安部门抓捕了违法售卖“神农丹”的主要负责人，检测部门对峡山区的生姜进行了抽样检测并销毁了查出来的有毒生姜，排查队伍对农药经营商和生姜种植地进行了拉网式的严密排查，其他有关部门开展了对土壤的降解排毒工作。

事件发生之后，公众的消费信心全面瓦解，纷纷指责政府监管的失职。毒生姜经媒体曝光之后，农产品质量安全问题引起了有关部门的重视，当地政府采取了一系列的措施力挽狂澜，试图降低危害，减轻影响。然而，这种事后补救的做法无异于头痛医头脚痛医脚，治标不治本。山东潍坊“剧毒生姜”事件，揭露了政府在农产品质量安全监管上的失职，反应了政府监管机制存在漏洞，同时，也警示我国政府在农产品质量安全的监管上要“未雨绸缪”，要加强事前的监管防范，从监管“被动”走向监管“主动”。

二、山东潍坊“剧毒生姜”事件中政府监管存在的突出问题

农产品质量安全事关国计民生，事关人民群众的身体健康和生命安全，事关农民增收和农业发展，因此，做好农产品质量安全监管工作，责任重大，意义深远。政府在农产品质量安全的监管中居于核心地位。近些年来，农产品质量安全事件层出不穷。例如，湖南“镉大米”事件、南昌“毒皮蛋”事件、黄浦江死猪事件、山东潍坊“剧毒生姜”事件等等。频发的农产品质量安全事故加深了公众的恐慌，极大地削弱了公众的消费信心，同时，也损害了政府权威与政府公信力。山东潍坊“剧毒生姜”事件反映了政府在农产品质量安全监管上存在着监管模式不当、监管手段落后、监管动力不足、监管责任不明、监管人员寻租等诸多问题。

（一）监管方式：“亡羊补牢”式

所有农产品质量安全事件都有一个共同点，那就是在事件发生且给社会带来了严重的影响后，政府才介入管理。“剧毒生姜”事件曝光后，当地政府才组织排查队伍对农药经营商和生姜种植地进行排查，对检测出的毒生姜进行销毁。这种突击检查的监管模式并不适合政府对姜农的长期监管，突击式检查监管模式的不足在于其后续监管效果不强，问题极易卷土重来，死灰复燃。这是一种治标不治本的“亡羊补牢”式管理模式，不能从根本上解决农产品质量安全问题。政府对农产品质量安全的监管不能仅仅是在单一事件发生后的“力挽狂澜”“亡羊补牢”。

（二）监管手段：检测方式不合理

目前我国存在的食品安全问题主要表现为微生物病原体、人畜共生疾病、寄生组织、天然毒素及过敏原、农药和兽药残留、由动物到人的病变与传染、持续性组织污染、重金属超标、物理污染与掺杂使假等“潜在危害”。农产品作为食品的原材料，质量安全至关重要。如果在农作物的种植过程中施加过量的农药、激素、抗生素或非法添加一些有毒有害的物质，导致農药残留超标，会严重危害人体健康。人体摄入这些有毒有害物质后，有可能迅速出现中毒现象，严重者甚至可能致命;也有可能当下无不适症状，但摄入的毒素长期在体内慢慢累积，最后形成致癌因子。农产品质量安全检测的目的是为了保证消费者食用的都是合格的、无害的产品，只有通过检测的合格产品才能向消费者出售。在“剧毒生姜”事件中，剧毒生姜属于不合格的有害产品，这批不合格的生姜逃过了农产品质量安全检测，最终向消费者出售，说明了农产品质量安全检测部门的“缺位”以及工作人员的失责。当地姜农往往把没有施加剧毒农药的生姜送到检测部门检测，获得农药残留合格的检测报告，有毒生姜则有意不送检。事件曝光后，政府对生姜采取抽样检查的方式，部分没有被取样的剧毒生姜再次逃过检测。检测方式不合理使得检测结果不够真实准确，没能将剧毒生姜全面销毁。那些侥幸逃过抽查的不法农户没有受到惩治，非法种植活动没有受到严厉打击，那么，在利益的驱使下，他们可能还会继续违法进行剧毒生姜种植。

（三）监管力度：地方政府监管能力不足

农产品质量安全是食品安全的基础，目前，中国的食品安全监管工作由国家和地方政府的管理机构共同负责，地方的食品安全监管机构直接对本级政府负责，并接受中央监管机构的管理和指导。在此监管模式下，地方监管碎片化和威慑力不足的问题进一步凸显。地方政府缺乏执法积极性，普遍存在地方保护、“监管俘获”的问题，甚至出现监管者与被监管者合谋规避执法的情况。在纵向的监管上，从上级到下级层层指挥，多头管理，容易导致地方政府监管碎片化和威慑力不足，形成“上面多头指挥，下面疲于应付”的局面。此外，农村始终是农产品质量安全监管的薄弱之地。在农村地区，国家的政策往往难以全面贯彻落实，中央制定的监管政策到了地方，其落实力度已经大打折扣。尽管地方政府设置了综合监管机构，但由于监管力量和能力不足，使得农产品质量安全监管工作一直未得到完善。

（四）监管责任：执法人员的违法与失责

我国的农产品质量安全监管工作实行以农业监管部门为主，工商、卫生等部门为辅的多部门监管体制，这一监管体制虽然能够调动各部门的监管力量，但是也由于各部门职能交叉、责任不明确而导致资源浪费、效率低下，出现监管职责不清、重复监管和监管盲区。在“剧毒生姜”事件中，当地姜农可以随意购入高毒性的农药，说明峡山区政府的监管部门不仅对农产品生产监管不到位，而且对农药销售也存在着监管缺位。监管部门执法存在着“一头热、一头凉，一头弱、一头强”的状况，即高层热、基层凉，农业保护弱、地方保护强。农业部对农产品质量安全检测作出了硬性规定，而一些地方工作人员嘴皮子一动、手一挥就放行了，使剧毒生姜流入了消费市场，让消费者的生命健康受到了严重的威胁。

（五）寻租行为：工作人员的利益诉求

根据经济学的“理性经济人”假设，社会中的每一个群体或者个人都是追求自身利益最大化的。政府在农产品质量安全监管上追求的是社会福利的最大化，而农产品质量安全检测由具体工作人员执行，部分工作人员为了追求自身利益的最大化，做出了利己的寻租行为。在现代寻租理论中，一切利用行政权力谋取自身利益的行为都称为寻租行为。检测部门工作人员因监管工作而获得寻租机会，一些商户通过贿赂送礼等方式，使不合格产品轻轻松松通过农产品质量安全检测。在“剧毒生姜”事件中，剧毒生姜流入市场，不仅是因为政府监管机制存在漏洞，更是由于检测部门的工作人员在利益的驱使下，为不法商户大开“方便之门”，使剧毒生姜逃过检测变成“合格生姜”。政府工作人员这种追求一己私利、罔顾职业道德的寻租行为，让农产品通过质量安全检测才能进入消费市场的规定形同虚设，使得农产品质量安全检测失去了意义，同时，也损害了政府的形象。

三、农产品质量安全问题产生的原因分析

关于农产品质量安全问题产生的原因，我国多数学者认为片面追求经济利益是导致农产品质量安全问题的根本原因。由于经济利益的驱动，在农产品的生产阶段，种植户追求高产，滥用化肥和农药;养殖户为缩短牲畜的自然生长时间，滥用生长激素和兽药。在农产品的流通和销售阶段，销售商为了延长产品的保质期、美化产品卖相，滥用化学药物。此外，政府监管也是影响农产品质量安全的重要因素。本文主要从政府监管的角度对农产品质量安全问题产生的原因进行深入分析。

（一）监管理念尚未与时俱进

思想是行动的先导，思想的超前性决定着行动的迅速有力，西方发达国家秉承着“预防为主、防控相结合”的监管理念，建立了一套科学、有效的农产品质量安全长效监管机制。我国农产品质量安全监管理念中也有预防的原则，但是预防的占比不大，对预防的重视程度不够，多数时候采取“运动式监管模式”即开展专项整治活动，尚未建立起农产品质量安全监管的长效机制。在农产品质量安全事件中，政府部门往往习惯性地采用“运动式监管模式”，对于事件大多都是事后处理，不能真正地、有效地解决问题。这种“亡羊补牢”的监管模式正是因为我国农产品质量安全监管理念尚未与时俱进。

（二）农产品及其投入品的监管手段落后

農产品及其投入品的监管手段落后主要是指政府部门由于检测手段的落后、检测费用的不足、检测设备的落后、检测人员的短缺，而对农产品及其投入品（主要是农药）的监管存在着疏漏。对农产品质量安全的检测不到位，是因为农产品及其投入品的监管手段落后。一方面，政府对农产品的检测主要采用抽检的方式，抽检结果受抽检次数与样品数量影响，由于缺乏先进、成熟的检测手段，使得农产品质量安全检测流于形式;另一方面，在样本采集的过程中出现的疏漏，同样也会使得检测结果不够真实、准确。

（三）监管体制不够科学

地方政府对农产品质量安全的监管之所以存在着动力不足、能力不够等问题，是因为我国的监管体制不够科学。我国实行以农业行政部门为主，工商、卫生等部门为辅的多元监管体制，在此体制下，能够实行专业化监管，但是也存在着缺位、越位与推责的问题。从地域来看，农村一直是我国农产品质量安全监管的重点，同时，也是农产品质量安全监管的难点，因此，县、乡等基层政府监管部门是我国农产品质量安全监管的主力军。然而，基层政府监管部门存在着编制少、经费少、设备少等问题，作为农产品质量安全监管的主力军，在挑起保障地方农产品质量安全这一重任上显得力量不足。

（四）农产品质量安全监管法律责任不够明确

我国农产品质量安全监管的法律亟待完善。政府监管部门的工作人员在农产品质量安全监管工作上有很大的责任。监管人员出现失职渎职行为的一个重要原因是我国农产品质量安全监管法律责任不够明确。一方面，由于执法主体的不明确，例如，提出机关不明确、批准机关不明确、执行机关不明确、监督机关不明确等等，造成了部门之间的缺位、越位和推责等问题。另一方面，由于法律条款没有对直接责任人员的法律责任进行明确规定，也没有对相关个人的法律责任进行具体规定，导致对监管人员的失职渎职行为难以追责。在对农产品质量安全进行监管的过程中，监管人员失职渎职、徇私枉法的行为，导致不合格的农产品流入消费市场，对消费者的健康造成了威胁。

（五）农产品质量安全监管人员伦理的失范

农产品质量安全监管人员的“寻租行为”，即通过向生产商索要贿赂或者接受贿赂来获得额外收入，这是工作人员伦理失范的一种现象。农产品质量安全监管人员凭借着手中的权力，以权谋私，权钱交易，对那些前来送礼的商户大开“方便之门”，在农产品质量安全检测上仅仅是走形式、走过场而已。监管人员伦理失范，没有依法履行监管职责，给农产品质量安全带来了隐患。

四、加强农产品质量安全政府监管的对策

（一）监管理念的转变：预防为主，防控结合

农产品质量安全事件事中的管控和事后的危机处理尤为重要，但事前预防也同样重要。“未雨绸缪”能够一定程度上减轻事件带来的影响，并能减少人力物力财力的支出，有时甚至能避免事件的发生。长期以来，农产品质量安全监管主要针对不合格食品，日常监管以查处市场上的不合格食品为主。导致了监管的被动性、盲目性、滞后性，缺乏对问题发生的预见性、预防性，不能及时预见农产品质量安全存在的隐患，往往造成亡羊补牢的局面。在“剧毒生姜”事件中，经媒体曝光后，政府采取了一系列危机处理措施，集中大量的人力物力财力进行短期突击式的检查和大力度的处理。这种“亡羊补牢”式的监管模式不适合对农产品质量安全的长期监管，也在一定程度上损害了政府的形象，降低了政府的公信力。在农产品质量安全监管上，要树立“预防为主、防控结合”的监管理念，将这一监管理念贯穿于农产品产前、产中和产后的全过程，建立长效的、科学的农产品质量安全监管机制。

（二）加大对检测部门的支持

随着科学技术的不断进步，我国农产品质量安全检测技术也越来越先进、成熟。为了更好地保障农产品质量安全，政府应逐步建立并完善检测体系，强化农业检测机构管理。首先，设备是基石。加大检测设备的更新频率，紧跟国际先进技术，确保设备和技术的先进性和科学性。其次，专业技术人员是重点。不仅要对检测人员的录用严格把关，还要不定期进行技术培训，促使检测人员及时更新专业知识，保持检测技术的先进性和成熟性。再次，资金是保障。加大资金投入，确保检测经费充足。在人、物、财三个方面保证农产品质量安全检测的正常进行，强化检测力度，使得检测更加科学、更加合理，能够真正地保证农产品的质量安全，使老百姓吃得放心、吃得安全、吃得健康。

（三）提升地方政府的监管能力

地方政府的监管能力对保障农产品质量安全十分重要。现阶段我国农村以及偏远地区的农产品质量安全仍存在着很大的监管漏洞，加强地方政府的监管能力对地方农产品质量安全问题的解决至关重要。我国农产品质量安全监管体制的完善要重视提升地方政府的监管能力，要根据《中华人民共和国农产品质量安全法》中的相关要求，不定期地对基层农产品质量安全监管机构进行监督和抽查，及时发现监管中存在的问题，确保每个地方政府监管机构有人员、有制度、有技术。建立专业化、职业化的基层检测队伍，进行定期的培训与考试，实行严厉的奖惩制度，不断地提高工作人员农产品质量安全检测水平;严格落实监管职责，实现监管资源的科学配置和有效利用，实现各环节监管的相互衔接与工作协同。目前，农村市场监管真空存在重大隐患。地方政府要不断地提升监管能力，在农产品质量安全监管上取得实质性的进步，努力做好农村市场监管工作。

（四）立法与监管齐下，构建覆盖全国的立体监管网络

我国农产品质量安全事件频频发生，屡禁不止，在一定程度上说明我国农产品质量安全法律体系还有待完善。我国应该立法与监管齐下，完善农产品质量安全法律体系，严格规定每一位相关人员的法律责任;填补法律责任条款的空白和漏洞，明确规定直接责任人员的法律责任;以立法的方式明确监管职责，把责任落实到具体的执法人员身上，出现问题要逐级追查，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，真正加大执法力度。同时也要通过一系列的执法培训，有效增强执法人员的执法能力和执法素质，切实提升整个农产品质量安全监管领域的综合执法能力。除了加強立法、严格执法，还要加大监督力度，推进农产品质量安全检测信息的公开透明。

在“剧毒生姜”事件中，山东潍坊市峡山区的政府监管部门不仅对蔬菜行业的生产监管不到位，而且对农药的销售监管也存在着很大的漏洞。政府部门在对农产品市场加大监管力度的同时，要重视对整个农产品生产、流通链条的监管，要从根源处预防农产品质量安全问题的发生。构建涵盖农产品产前、产中和产后全过程的质量安全监管网络。在生产的源头，政府要对农药、激素的销售进行严格的监控，保证农作物生产的安全;在流通以及销售环节，为防止一些不法商贩使用不当的药物，政府的监管也不能松懈。要构建严格的、全方位的、立体的农产品质量安全监管网络，使得“四个最严”即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚和最严肃的问责得到真正的落实。

（五）科学问责，依法问责，奖惩分明

我国一些学者认为分段监管体制权责不清，难以进行有效问责，地方政府缺乏积极履行职责的动力，这是食品安全监管困难、重大食品安全事件频频发生的主要原因。一方面，现有的农产品质量安全监管体系看似对从生产到销售各个环节的具体监管职责进行了界定，实际上政府的监管难以涵盖所有环节，而且运输、存储等环节难以细分，对于这些环节的监管很容易被忽视。另一方面，从生产到销售整个链条的监管，涉及到多个政府管理部门，环节化管理容易导致各个部门间职权交叉，造成重复监管和多头监管等问题。在多个部门的监管下，难以对权责配置进行清晰的界定，造成了农产品质量安全监管中的“权威碎片化”，可能导致监管的疏漏以及重大农产品质量安全事件发生后的相互推责。政府应将监管程序透明化，便于公众监督，使相关部门的工作人员时刻保持警惕，同时，也能够对渎职失职的工作人员进行科学问责、依法问责。

政府应适当提高基层监管人员的薪资、奖金以及工作补贴，实行激励制度，奖惩分明，调动工作人员的积极性，让他们可以更好地服务于国家，服务于人民。