刍议公益二类公园的资金管理

于文彦

摘要：随着市场经济的迅速发展，物质文化水平的提高，人们渴望更加美好的生活，社会公益性需求强烈。公园按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标实现的前提下，依法开展相应经营活动，依法取得的收入主要还是回归到公益事业发展中。公益二类公园，为更好发挥社会公益服务职能，需要通过有效的资金管理，满足公园可持续发展，为公众游览、观赏、休憩、开展科学文化及锻炼身体等活动，提供完善的设施及优美的环境。当前，政府对事业单位资金管理的监管力度加大，不以营利为目的的公益二类公园，因没有经营的压力，资金管理工作相对滞后，存在资金配置不合理，资金使用效率低，甚至有些公益二类公园由于资金活动管控不严，出现资金被挪用或被侵占等问题，严重制约了公园的发展。如何在保证公园正常运转的前提下，合理高效实施资金管理工作，优化国有资源配置，是摆在公益二类公园财务管理工作中的重中之重。文章旨在通过分析现阶段公益二类公园资金管理存在的問题，从加强内控管理、营造良好资金运行环境、推动预算资金管理水平、完善内部监督体制等方面展开探讨。

关键词：资金管理；公益二类公园；社会效益；环境效益；经济效益

2011年我国推行事业单位分类改革，2012年将改革后保留在事业单位序列的公益类事业单位，细化为两个类别，包括公益一类和公益二类。事业单位公园，其公益性的特点突出，因资金收入来源不同，分为两类：资金全部来源财政的公益一类公园；资金部分来源财政，部分需要市场资源配置的或者全部通过市场资源配置资金的为公益二类公园。本文针对由财政和市场配置资金共担的差额预算公益二类公园，探讨其资金管理存在的问题及解决措施。

一、公益二类公园资金管理的涵义及其重要意义

（一）公益二类公园资金管理的涵义

公益二类公园的资金，就其来源可分为外部资金和内部资金。外部资金主要由财政、上级主管部门或其他单位拨入，由财政和上级主管部门提供的资金，可用于公园人员经费、公用经费、行业业务经费及项目支出，其他单位拨入资金则仅用于项目；内部资金则是由公益二类公园自身创造积累形成的，可用于公园经营与发展的各个方面。

公益二类公园资金管理是对单位资金来源和资金使用进行计划、控制、监督、考核等项工作的总称，是财务管理的重要组成部分，一般涵盖固定资金管理、流动资金管理和专项资金管理三个方面。

公益二类公园的固定资金管理，指的是长期性资产的管理，其实物形态表现为固定资产。公益二类公园固定资产全部为国有资产。

公益二类公园的流动资金管理，指的是对具有流动性的货币资金、存货、应收账款、应付账款等管理。货币资金中财政资金的管理，要严格按照财政国库集中支付相关政策规定管理和使用。

公益二类公园的专项资金管理，因涉及资金金额较大，要求对项目资金的使用，严格按项目资金使用流程规定，专款专用，不得随意支配，避免贪污腐败等廉政风险的发生。公园内部积累形成用于项目的资金，例如公园计提的修购基金和文保基金，可用于公益二类公园专项购置、专项修缮等，因已全部纳入预算管理，要按预算资金管理规定执行。

（二）公益二类公园资金管理的重要意义

1. 防范资金使用风险

资金管理的风险，强调对资金使用的合法性、合理性、合规性的把控。要求在执行各项财经制度前提下，严格管控资金运动环节各项活动，通过有效的资金管理手段，加强对经济活动的财务控制和监督，防范财务风险，保障公园资金安全及有效使用，推进财务管理的整体水平。

2. 体现社会公益服务价值

公益二类公园，大多属于财政差额拨款单位，其经营管理归根结底是不以盈利为目的。在公园正常运转的前提下，提高资金的使用、分配及管理水平，提高财政资金使用效率，落实好政府各项惠民政策及折子工程，为社会公众提供更好的服务，是摆在公益二类公园财务管理工作中的重点。

3. 提高国有资产使用效率

公益二类公园的资产，除部分是国家政府通过不同方式投入形成的，还有一部分是事业单位自行组织收入形成的资产，由于组织收入的过程基本上是运用国有资产进行的，也应当属于国家所有。因此说，公益二类公园的资产全部为国有资产。科学高效的利用国有资产，减少资产闲置及浪费的现象，使资金使用结构更加合理，也是对公益二类公园资金管理工作提出的更高要求。

4. 提高社会公众关注度

随着我国社会经济文化水平快速发展，人们对公益事业的需求日益强烈，对公益二类公园的关注和重视程度提高，公园资产状况的透明度也更趋于公开化，对公园资金管理工作提出更高的要求。

二、公益二类公园资金管理存在的问题

（一）缺乏健全的资金管理制度

由于有些公益二类公园内控建设的不完善，存在不健全的内部资金管理制度，其结果表现为：资金管理及使用制度与单位实际相脱节，从上至下对资金使用没有切合实际的操作标准，制度的可操作性较弱，更有甚者，制度形同虚设，制度的存在仅仅是为了应付监管部门的监督检查。制度建设不完善，导致资金使用效率低下，最终可能带来资金安全风险问题，不能很好发挥事业资金应有的功效，不利于公益二类公园事业可持续发展，不能更好的提升社会公益性职能发挥其社会效益。

（二）缺乏有效的资金管理环境

公益二类公园由于其社会公益性职能的限制，市场经济的色彩不浓，更注重发挥其社会效益及环境效益，在资金获取及使用方面有局限，其经济效益的发挥，更多的是为了弥补国家供给的缺口，满足事业可持续发展的需要。受事业单位体制的影响，有些公益二类公园的领导层和财务人员对资金管理认识不到位，财务资金管理意识淡薄，简单的认为资金管理只是资金的收与付，只要按资金管理流程执行，保证单位收支平衡即可。

（三）预算管理不能更好的与资金管理融合

现阶段，虽然大家已经有对全面预算管理的概念，但实际上大多数公益二类公园预算管理工作还不能达到全面预算。普遍存在的现象是：只注重预算年度当年的资金需求，忽视或很少考虑与其部门的整体发展战略衔接及匹配，资金计划性不强，还做不到事业近期及长远发展的综合统筹；由财务部门主导编制的预算，常常不能做到全员参与，领导认识程度不到位的同时，部门的意识也较为淡薄，不利于发挥单位内部工作的协调效能，不能科学、合理配置单位各项财务和非财务资源，使得有些部门没有直接参与到预算资金管理工作中，造成预算编制偏离实际，预算实施有效性大大降低；预算编制过于粗放，导致不能真实反映各个部门和项目各个阶段的资金需求，预算管理与资金管理不能很好地融合，不利于公益二类公园整体发展目标的实现。

（四）缺乏行之有效的资金管理监督机制

公益二类公园的内部审计工作，是对其单位资金管理实施监督、评价和改进的关键环节，通过完善财政资金使用管理，提高资金使用效益，发挥社会公益性功能。目前，尚有部分公益二类公园未设置专门的审计部门，单位缺乏有效的内外部资金管理考核评价机制，尽管部分单位设置有内部审计部门，但对于单位内部资金管理的考核评价也仅仅停留在事后的监督和控制，不能对资金管理事前、事中和事后全过程实施内部控制，发挥资金和监督管理作用不强，不利于单位資金使用效益的发挥。

三、完善公益二类公园资金管理的措施

（一）建立健全财务内部控制制度

资金管理制度是公益二类公园内控制度的一部分，财务内控制度建设是会计内控的关键，是加强财务资金管理制度性的保障，尤其是随着政府对财政性资金使用监管力度的加大，公益二类公园资金管理制度需要进一步建设与完善，以适应新形势资金精细化管理的要求。

首先，要积极学习渗透理解现行的法律法规及政策条款，尤其是对新颁布的或经过修订形成的内容，针对不符合要求、不切实际、不适应公益二类公园发展需要的财务管理制度，要予以废止，及时调整财务资金管理制度。

其次，调研公益二类公园资金运动的实际情况，及时对不同的资金活动及资金管理流程进行梳理，重点关注资金活动的过程和关键环节，找到资金管理的盲区，把控资金管理隐患关键点，修订补充现有的财务资金管理制度。

最后，为保障财务内控制度在公益二类公园的贯彻落实，积极开展内部宣传教育，使每一位职工知晓并在日常的业务活动中自觉执行制度，避免不合理的资金使用，减少资金管理风险，确保资金管理制度有效执行。

（二）法制人，人执法，构建有效的资金管理环境

法可以制约人的行为，人要通过守法的行为来遵从法的严肃性。资金管理的法就是各种财经纪律，淡漠的财经纪律意识，一经触碰，就会受到法律的制裁。营造有效地资金管理环境，对于公益二类公园来说，迫在眉睫。

首先，在制度建设和岗位设定的环节上，要做到相互制约、相互牵制、相互监督，不留滋生腐败的死角，保证财经纪律执行的严肃性。资金活动过程中，明确哪些行为可为，哪些行为不可为，如何做，怎么做，有明确的指向。

其次，从领导层面，要重视和掌握经济管理和财经纪律知识，只有领导层面重视，才能保证单位的经济工作顺利推进，避免在经济活动中出现大的偏差，同时带来廉政风险。

最后，从财务人员层面，要主动、认真的对财务规章制度及业务知识进行学习补充，提升依法办事的业务执行能力，更好的把控公园资金管理的各个环节。

（三）科学编制全面预算，强化预算执行，提升预算资金管理水平

全面预算编制工作的顺利开展，需要公益二类公园通过预算工作由上至下的宣传布置，推行到每个部门每项业务甚至落实到每个人。通过统筹公园整体发展战略，将其分解到各部门各项业务中，优化公园资源配置，经过精细化测算，科学编制公园细化预算。

预算资金管理工作中，不能随意改变已下达的预算资金的用途和预算批复金额。公益二类公园资金支出要按实际资金预算的内容进行，严格管理每一项经济活动的支出，可以通过会计电算化系统对预算指标的控制设定，科学实施有效的资金控制，提高预算资金执行力度。

公园预算资金支出管理，除满足基本的人员经费和事业发展公用经费外，还需要满足行业业务发展需要。公园行业管理主要涉及绿化养护、园容卫生、护园安保、文化服务、票务服务、科普宣传等业务。近些年，随着国家提出“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，研究推进政府向社会力量购买公共服务”的发展方向，公益二类公园也在逐步加大行业业务向市场化发展的步伐。预算编制过程中，公益二类公园要充分考虑行业发展需要，与相关业务部门实地调研，结合以往资金需求，合理测算行业定额预算资金，将公园行业业务通过设立项目，按照政府购买服务实现社会化管理，推行市场化行业业务管理，增强行业竞争力，提升公园资金使用效力，更好发挥公园社会公益效益、环境效益和经济效益。

项目资金管理，是公益二类公园资金管理的重要组成部分，项目资金使用效率的高低直接决定公益二类公园日常经营活动是否有效，它贯穿资金使用的全过程，包括预算项目的编制和审批，项目实施过程中的资金监管以及项目完成后的资金使用绩效评价。为有效的降低项目资金使用的随意性，减少资金浪费和滥用，科学有效的预算资金管理尤为重要。首先，结合公益二类公园事业发展长短期规划需要，可以运用SWOT模型，分析公园内外部环境，确立项目，并据此进行数据等资料的分析收集，制定切合实际的公园预算管理体系，为资金的管控提供一定的标准。通过事先确立的预算标准进行项目资金的实施管理，预算标准不得随意变更。其次，在项目资金管理中，项目资金的支出管理是整个管理过程的核心，对于纳入预算管理项目库中的项目，从立项、运行到完成全过程都应该重视项目的支出管理，平衡好项目资金预算与支出关系，发挥预算管理的作用。最后，通过建立项目资金绩效评价体系，对已实施完毕的项目的资金使用进行分析评价，考核项目预算的完成情况，对未完成预算目标的项目分析其原因，对已显现的问题进行归纳总结，提出解决的方案，避免不良情况再次发生，促进项目资金管理良性循环。

（四）建立有效地内部审计监管，增强资金管理规范性

随着政府对事业单位资金监管力度的加大，每年外部审计逐渐增多，公园内部审计监督建设也被行业部门越来越重视。内部审计机构的设立，要保持高度的独立性，保证不受公园内部权力和关系的干扰，认真履行审计职责，能够在资金使用过程中对出现偏差的行为及时纠正，控制资金流向，发挥有效的资金监管。内部审计监管，可结合公园实际情况，开展资金定期审计和不定期审计，定期审计实行常态化，比如票务资金审计、资产盘点审计等，另外可以对项目资金的关键阶段实施不定期审计。加强合同管理，对合同事前审批、事中执行、事后评价，进行严格地监控与分析。对资金使用各风险节点情况进行认真梳理，实时监控可能发生的风险，有效应对，将风险控制在最低。变过去的“事后监督”为事前、事中监督和适时监督，围绕公园的发展目标和年度预算，对资金流向、财务状况变动等情况实施全过程的跟踪和监控，定期检查，及时反馈，防微杜渐，确保预算的严肃性和公园发展目标的如期实现。审计人员要不断加强自身业务知识学习和职业道德素质培养，通过规范的内部审计行为对公园资金管理和使用实施有效的审计监督，促使公园各个部门严格按照规章制度尽职尽责，提升资金管理效率。

四、结语

综上所述，公益二类公园资金管理水平的高低直接影响公园事业发展，我们应该重视公园的资金管理工作，通过建立健全内控管理制度，营造良好的资金管理环境，推行全面预算管理及注重内部审计监督，加强职工财经知识和道德素质培养，不断提升公园资金管理水平，通过资金高效使用为社会公益事业服务，促进公园事业可持续发展。

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（作者单位：北京市天坛公园管理处）