行政事业单位内部经济责任审计的解读与探析

支博 李莹

[摘 要] 经济责任审计是国家治理体系中的一种重要方式，是加强党政领导干部管理和监督的重要环节和举措。新常态下，我国行政事业单位内部经济责任审计面临着缺乏合理性、审计模式滞后等突出问题，本文立足于新时代背景，结合党的十九大对审计监督工作的重大决策部署，对行政事业单位内部经济责任审计进行了解读，并提出相应的应对策略。

[关键词] 行政事业单位；经济责任审计；内部审计

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 007

[中图分类号] F239.45 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）09- 0016- 03

1 引 言

经济责任审计是国家审计职能拓展的产物，也是最具中国特色的审计业务种类之一，在促进高效履职、保护国有资产安全、拓宽监督渠道、维护社会稳定、防治腐败等方面有着积极的作用。我国经济责任审计起源于20世纪80年代的“国企厂长审计制度”，经过30多年的演变和发展，现已逐步走向成熟。2010年《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计规定》（以下简称《规定》）全面系统地提出了经济责任审计的内容、组织领导、评价报告和成果运用；2014年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《实施细则》）的出台，进一步细化了《规定》，更加突出了“加强对党政主要领导干部的监督”的业务要求以及“全面从严治党”的政治要求；2016年《第2205号内部审计具体准则——经济责任审计》的颁布，建立了重要领导干部任期内审计的重要依据，将经济责任审计制度化、常态化。

2 行政事业单位内部经济责任审计的内容和特点

2.1 行政事业单位内部经济责任审计的内容

近年来，随着《行政事业单位内部控制基本规范》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》等一系列关于行政事业单位内部控制建设文件的出台，提升了我国行政事业单位的内控管理，强化了对公共权力运行的约束。而行政事业单位内部经济责任审计是对权力监督体系的有益补充，本文中所探讨的领导干部经济责任主要是指“领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务”①；而经济责任审计则是对以上活动的真实性、合法合规性以及效率效果进行的鉴证、评价与监督；该项审计制度是评价领导干部任期内承担经济责任、维护法纪、内部管理效率情况的一项重要制度，能够监督领导干部，促进勤政廉政、高效履职，防止滋生腐败，其主要内容如表1。

2.2 行政事业单位内部经济责任审计的特点

2.2.1 审计对象及其责任的复杂性与差异性

行政事业单位是行政单位和事业单位的统称，广义上来说，社会法人组织根据其性质不同可以划分为三个部门：政治部门、企业部门和非营利部门，这三个部门彼此独立但又相互联系；由于我国的特殊国情，又设立了事业单位这一组织，根据《关于事业单位分类试点的意见》，将现有事业单位划分为行政职能类、公益服务类的和生产经营类。狭义上来讲，我国行政事业单位是党政工作部门、检察机关、审判机关、人民团体和事业单位的集合。以上机构经济活动内容不仅涉猎广泛，而且跨度广，其经济活动自然也存在差异性，进而导致其领导者承担的具体责任存在不同。

2.2.2 行政事业单位经济责任审计内容的多样性

行政事业单位经济责任审计包含了多种审计类型，如合规审计、绩效审计、内控审计等，同时又涵盖了多种具体业务，如内控建设、财务管理、财政收支等，需要从行为、信息和制度三个维度展开审计活动，即对合规性、真实性和健全性；同时，由于行政事业单位经济责任审计的主要对象是各机构的党政一把手和领导干部，所以审计内容也包括相关机构贯彻落实党和国家各项方针政策的情况，这对审计人员的政治敏锐度和政策理解提出了更为严格的要求。

2.2.3 行政事业单位经济责任审计的风险性

一方面，由于领导干部的任期长，审计期限涉及的时间跨度较长，资料数据量、业务变化和人员变动等多方面因素会增加审计难度，同时也会增加审计风险；另一方面，由于审计结果很大程度上关系到领导干部的政治生涯和职业生涯，特别是党的十八大以来全面从严治党、落实中央八项规定精神以及加强党风廉政建设和反腐败斗争等一系列要求，将权力运行的制约和监督作为国家治理体系的重点内容，这对审计人员的业务能力又提出了新的要求，特别是发现问题、分析问题、审计评价以及线索移交等环节，如果对涉及违规违纪的问题处理不当，会增加审计风险。

3 行政事业单位內部经济责任审计的现状

3.1 内部审计独立性差，审计人员配备堪忧

保证审计的独立性和客观性是开展经济责任审计的基础和前提，但是从现阶段情况来看，内部审计部门的独立性往往是形式大于实质，并未得到有效保障，导致部门和职能的权威性受到影响。一是开展经济责任审计时，检查结果受后任领导者的意志所影响，审计资源受到不同程度的限制，制约着审计工作的开展和审计职能的发挥；二是机构的设置上，一些单位缺少独立的审计部门，更多的单位虽然设置了内审部门，但人员的配备无法满足现实需要，很多单位出现财务人员兼职的情况，其审计人员的业务能力和素质无法达到新形势下经济责任审计要求，导致审计发现不充分，对审计结论的形成产生一定影响。

3.2 缺乏科学合理的评价标准

由于我国经济责任审计研究起步较晚，现阶段在该领域缺乏具有指导性的操作规范，同时由于全国各地发展情况不一，经济发展程度不均衡，各地区、各领域审计侧重点也存在很大差异，以上因素导致行政事业单位内部经济责任审计评价的标准不统一。一方面，部分指标超出了经济责任审计的内容和范畴，有些审计评价与财政收支审计评价没有明显区别，总体上评价指标设置缺乏科学性和客观性，难以满足基层单位的需求；另一方面，现阶段实务工作中主要以定性评价为主，缺乏量化指标的支持，缺少综合客观的评价方法，加大了经济责任审计的主观性和随意性。

3.3 审计时点存在滞后性，影响审计成果转化效果

一般来说，各级领导干部应当按照“先审计后离任”的方式开展，未经审计不得离任，被审计对象应对审计发现问题全权负责，但实际中，审计人员在开展经济责任审计时，往往是在领导干部离任之后进行的，这种“先离任后审计”的审计方式与人员任免环节严重脱离，无法真正地发挥预警作用和监督作用；对于审计后成果运用方面，囿于审计时点的滞后性，使得审计定责、事后追责变得较为困难，后任领导对于问题的整改重视程度降低，对审计的成果利用并不充分，审计建议难以落实，这对于单位的经营与管理也无法起到促进提高的作用；再者审计成果共享机制不完善，很多单位未形成良好的沟通联动机制，各部门间审计成果共享不到位，造成成果被浪费，间接提高成本，削弱了审计效果。

4 完善行政事业单位内部经济责任审计的对策建议

4.1 优化审计环境，提高审计独立性与客观性

各行政事业单位要加强顶层设计，从源头上提高经济责任审计的独立性。一是要从制度上约束，减少隶属关系的控制和领导权力因素的干预，包括：审计人员能独立行使审计职能，能够直接地向最高层领导报告审计结果，不受限制地接触和利用各种审计资源；同时还要保证审计人员自觉回避影响独立性的不利因素，避免个人因素影响审计意见的形成和审计报告的客观描述；二是要建立制衡机制，完善内设机构，科学合理地设置内部审计部门，配备专业、独立审计人员，避免出现内审主体缺位、跨部门兼职等情况；三是要加强内外部审计的结合，利用多种途径增强审计客观性，2018年中央审计委员会第一次会议中强调“加强对内审工作的指导和监督，充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”，这就要求将政府审计、社会审计与内部审计有机结合，充分借鉴其审计方法、审计思路、审计分析手段。

4.2 结合实际，完善经济责任审计评价指标体系

各级行政事业单位要结合单位性质和业务活动，完善领导干部经济责任审计的评价依据。从深度上来讲，可参照《规定》、《实施细则》和《行政事业内部控制规范》的具体内容，结合审计实践和历年审计发现，将评价指标进一步细化，为评价领导干部业绩提供可靠信息；同时将定量评价和定性评价有机结合，构建科学合理的评价体系，做到多重比较。从广度上来讲，应充分考虑新常态下新的要求，将审计对象落实党政一把手主体责任、廉洁从政、单位内控管理、国家政策贯彻落实等情况纳入考核体系，同时加强信息技术在审计分析中的应用，深入挖掘财务信息与业务信息之间的关系、趋势、异常与风险点，做到多面评价。

4.3 转变审计模式，积极推行领导干部“任中审计”

行政事业单位经济责任审计是内部审计重中之重的一个领域，必须通过合理的规划、高效的审计模式来提质增效。现阶段以离任审计为主、任中审计为辅的审计模式在一定程度上抑制了经济责任审计应有的作用，推行领导干部“任中审计”更加符合我国现实情况。一方面，“任中审计”避免了离任审计的突击性和滞后性，能够理清责任，领导干部也有充足的时间来关注审计中发现的问题，采取整改措施，也有助于对审计结果跟踪反馈，督促被审计单位及时整改，使审计成果得到落实和应用；另一方面，“任中审计” 能够推進领导干部履行经济责任审计情况全覆盖，根据风险分布突出审计重点，有效规避了由于换岗频率不同导致的接受审计频次与地区分布不同的问题，有利于合理规划时间、分期分批地实施经济责任审计，提高主动性与时效性。

主要参考文献

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