地方债管理的国际经验与启示

●景婉博

不少国家的地方政府具有发行地方债的权力，而对于中央政府，打造一把能够度量地方债风险的“尺子”是实现其政府治理体系和治理能力现代化的客观要求。总结国外地方政府发债机制，可以为我国地方债管理提供有益借鉴。

一、国外地方政府发债机制

国外的地方政府债务管理已有近200年的历史，因国情不同，做法各异。根据中央与地方的分权程度和政府与市场关系的差异，典型国家地方政府债券管理模式大致可划分为4种：中央政府统管型；单一性市场规范型；中央、地方政府共同协调型；政策规范型。

中央政府统管型是指中央政府对地方政府的举债有直接统管权限，由中央决定地方政府的年度举债上限，并批准举债的形式，也有由中央政府单一性地代地方政府发债的做法。典型国家有日本、英国、希腊、爱尔兰等。

单一性市场规范型是指地方政府借债完全依赖于市场，根据市场中的评级、评价、风险溢价等决定发行条件、借债条件。在这种形态下，中央政府对地方的举债上限等完全不进行限制或监督。加拿大、法国属于这种类型。

中央、地方政府共同协调型是指在中央政府和地方政府沟通交涉的基础上，决定举债总额以及个别地方政府具体内容的方法。澳大利亚、德国等属于这种类型。

政策规范型是指根据事先规定好的政策进行地方债管理的方法，如债务余额的上限、根据财政收入占比的本息偿还比率批准新债发行、对向宏观经济整体造成负面影响的借债 （外债等）的限制、将借债的用途限定在基础设施建设等投资性经费的黄金法则等，以及根据这些政策进行的规范。美国、瑞士属于这种类型。

IMF根据这种分类对世界53个国家的地方债管理方式进行了整理，实际操作中几乎所有国家都是综合运用这4种方法进行地方债管理的，只是某种方式在某个国家表现相对突出而已。IMF报告中进行的制度分类只是一个大致的梳理，实际上随着实践的发展，各国的情况已经逐渐发生变化，地方债管理模式也相应有所变化。例如，法国从20世纪80年代起地方政府可以自由发债，应该划为市场规范型，但另一方面，法国却严格执行实现平衡预算以及禁止发行资本预算以外的地方债等政策。瑞士从制度上规定州和地方政府举债只能用于投资项目并需要居民投票通过（Jouamard，2002）。 加拿大一些州在州宪法中规定了预算均衡主义的内容。因此，即使是在市场规范型国家中，也并非完全没有制度规范，只是重要度有所差别而已。

另外，比利时、丹麦等国的地方债管理模式被划为“中央与地方政府共同协调型”，虽然是通过中央与地方的协商决定举债上限，但由于地方政府裁量余地较小，实际上其地方债管理模式更接近于中央政府统管型。而中央政府统管型的挪威、西班牙，实际上地方政府发债却没有意大利（被划为政策规范型）那般严格的中央政府管制（Rattso，2002）。

（一）中央政府统管型的地方债管理

中央政府对地方政府举债进行统管主要出现在单一制国家，尤其是金融市场尚不完备、分权未充分发展的发展中国家，由中央政府实施强有力的统管的情况也较多。同时，不排除也有部分发达国家地方债管理实行中央统管型，如英国、日本等。英国是中央集权的单一制国家，在地方债管理方面同样实施强有力的中央集权，但近些年进行了一系列的制度改革，主要改革方向是由地方政府自行负责举债，重视自我规范。

一般认为，中央政府对地方政府举债的管制将随着地方分权的发展以及金融市场的开放而逐渐消除。从宏观财政运营的角度出发，中央统管型地方债管理模式有其一定的意义，具体包括以下四点：其一，外债发行与宏观经济政策有着紧密联系，有必要由中央政府负责管理；其二，发行外债时，与其进行个别的小批次发行，不如由中央政府协调共同发行更为合适；其三，一部分地方政府评级降低可能影响到别的地方政府，这点可以通过中央政府的担保来消除；其四，外国投资家在购买地方债时强烈要求中央政府进行担保。

理论上，在国内市场，为了防止地方政府借助中央政府的保证而轻易发起借债行为，应当由市场机制或制度来规范。随着地方政府财政运营能力的提高，中央政府可以且有必要缩小其职能范围。

（二）市场规范型的地方债管理

随着地方分权的发展，中央政府对地方政府的行政与财政运营干预程度通常会随之降低。事实上观察地方分权较为发达的各个国家可以发现，市场机制取代中央政府管制成为了地方财政的规范并发挥重要作用。加拿大、瑞典、芬兰等国被认为是市场机制规律占支配地位的典型国家。另外，在美国和加拿大，实际上市场也发挥了重要的财政规范作用。例如，加拿大在制度上对州政府的举债没有限制，州政府的举债、还债能力由金融市场或主要评级机构来评价，不受中央政府的管制。

但市场规范要发挥功能，必须具备4项前提条件。

第一，充分公开举债方的举债、还债能力信息。

第二，市场完全开放，没有对金融机构投资组合的限制（国债、地方债的持有比例等）。

第三，当举债方出现无法履行债务的情况时，政府承诺不会向其提供救助，且这种承诺是可信的。

第四，能配合借方无法借入新款项之前市场出现的信号（评级下降）作出迅捷的政策决定。

由市场机制对财政进行规范的美国和加拿大基本具备了这四个条件。第一，遵循企业会计准则的发生主义，公开财务信息，美国根据MSRB（Municipal Securities Rulemaking Board，地方债规定制定委员会）以及 GFOA（Government Financial Officers Association，政府财务负责人协会）等制定信息公开指导方针，信息公开透明度较高；第二，已确立地方债市场，金融机构可以不受规定限制，承兑、流通地方债；第三，明确规定当州政府陷入无法履行债务的困境时，联邦政府不进行救助；第四，地方长官、地方政府财政负责人一般都非常重视评级机构给出的评级，并据此采取行动。

被分类为市场规范型的国家，也有不完全满足这些条件的。例如，“当举债方出现无法履行债务的情况时，政府承诺不会向其提供救助，且这种承诺是可信的”，但只有少数国家严格规定禁止中央政府救助，在瑞典、法国也曾有过中央政府对地方政府提供救助的实例。“能配合借方无法借入新款项之前市场出现的信号（评级下降）作出迅捷政策决定”，但当政策负责人将在短期内发生变更时，会偏向于采取在任期中完成项目等短视措施，容易忽略评级过低的情况。即使是在地方债市场透明度相对较高的加拿大，20世纪90年代前半期以前，也曾出现地方政府评级降低、评级溢价增大，而负债规模仍急速增加的情况。

根据市场机制进行财政规范是透明度高而且较为有效的方法，但在现实中，各个国家有着不同的社会经济情况、政治状况，市场规范不容易充分发挥作用。

（三）中央、地方共同协调型的地方债管理

从确保地方政府财政规范的角度出发，中央政府统管型未必是管理地方债最合适的方法，而如果仅靠市场机制进行规范，各国的政治结构、社会经济环境会妨碍各种前提条件的成立，也很难期待其能发挥充分作用。在这种情况下，必须通过中央和地方之间的协调、沟通或政策规范，补充其他地方债管理模式的不足之处。

协调规范型是指通过中央政府和地方政府的协调，规定发债上限等内容的方法。在澳大利亚，政府发债是通过联邦与州之间的协调决定的，在国家公债委员会（National Loan council）进行正式的协议。在此过程中，将考虑各州、地区的财政状况、基础设施养护水平和必要性、宏观经济状况等。

协调规范型使中央政府和地方政府信息共享，促进了沟通，从这个角度来说是有效的方法，与中央政府统管型相比，可以说是地方政府比较容易接受的方法。但这种方法也存在弊端，如中央政府和地方政府的沟通常会因为政治原因而拖延等。同时，如果一方政府处于弱势，且不论哪方处于弱势，“协调规范型”就无法充分发挥作用。当地方政府处于弱势时，实际上就会变成中央统管型，反之，则很难防止地方负债的增加。

（四）政策规范型的地方债管理

无论是联邦制还是单一制国家，对地方政府的借债一般都会通过宪法或法律等进行一定的政策规定。政策常见类型有对负债的绝对规模进行限制、将借债限定于特定目的、通过新增债务占财政收入比的本息偿还比进行限制等。

政策规范型的特征在于透明度较高，能确保公正性，也有避免国家与地方讨价还价的优点。反过来，缺点包括有可能造成地方政府试图模糊经常性支出和投资性支出的分类而达到实现均衡预算的目的，或存在设立平台或企业等进行账外交易的行为。

为了使政策规范型有效发挥作用，地方政府必须具备明确统一的会计准则并严格限制账外交易（最好能彻底废除）。同时，必须建立信息化系统，提供有关所有层级的政府支出的可信数据信息。尽可能缩小地方政府创立平台机构、进行账外交易的空间，并出台引入私人资本的政策。

二、典型国家地方债管理的实践

从国际比较来看，英国、日本等国的地方债曾经以间接融资为主，美国则以直接融资为主。但随着社会经济的变迁，直接发行债券融资是趋势。地方政府在选择债务融资工具时，能否得到中央政府或上级政府支持，是其考虑的重要因素。相比英国，美、加、澳、德等国地方政府由于缺乏来自中央政府的支持，地方政府债务融资渠道更为多元化。

当地方政府发行债务却不履行时，很多国家都有在其地方政府陷入财政危机时实施救助的规定，如美国《联邦破产法》第9章对破产进行了相关规定；日本则没有进行这样的规定，而是以市场信用评级推动对地方政府发债行为的约束。本文主要以美国、法国、德国、日本这四个典型国家为例，总结其上级政府对地方债担保的相关制度安排。

（一）美国

在美国，相关制度明确规定地方政府可以破产。而地方政府发行债券的信用相当于该层级政府本身所具有的债务偿还能力，各项债券都由评级公司进行评级。

美国地方政府一旦发生破产，主要需要办理以下3种手续。

一是由州政府提供财政金融援助。

低碳权益是指企业在生产经营过程中，在环境保护方面所产生的经济利益，包括直接经济效益和间接经济效益。例如政府为了鼓励电力企业在环境保护、节能减排、降低碳排放量等方面设置的基金。

二是由州政府任命破产管理人进行重建。

三是依据联邦政府颁布的联邦破产制度进行重建。

一与二的不同点在于该地方政府是否承认自治，例如，1991年马萨诸塞州切尔西市破产，采用了第二种方式由州破产管理人进行财政重建，市长被免职，州长任命破产管理人管理市政府，市议会作为立法机构的功能被停止，变为建言机构。

三提到的联邦破产制度是在《联邦破产法》第9章中通过“地方政府的债务调整”进行规定的，根据该法规定，由联邦破产法院受理地方政府破产案件。按照该法的定义，破产是指进行债务调整（重排日程、减额），旨在实现财政重建的行为。根据这个定义，破产并不意味着一定要解散地方政府，但对于地方债的债权者而言，有进行财务调整的可能，因此在投资地方债时，就有必要把握该发行团体的债务偿还能力，即信用。

在美国，投资者一般选择通过评级公司发布的评级去了解各个地方政府的信用。因此，评级高低不同，发行条件（资金筹集成本）随之不同，信用等级低的地方政府会通过信用补充制度提高信用等级来发行地方债。信用补充是指由金融保险公司提供的信用担保、银行等金融机构的L/C（Letter OF Credit）提供的本息支付担保，以及通过州债券银行（State Bond Bank）进行州政府信用补充。

（二）法国

1982年《地方分权法》实施以后，法国的地方债制度由中央集权性质调整为分权性质，废除了发行地方债的提前审批制，地方政府可以就利率、偿还条件等与金融机构进行自由磋商。

法国中央政府给地方政府提供债务担保的代表性案例是“安古兰事件”。安古兰市向金融机构借入1400亿法郎的巨额资金，却在20世纪90年代后无法偿还。金融机构向中央政府提出返还要求，却被中央政府告知《地方分权法》实施后，国家没有义务偿还地方债务，结果金融机构只得与该市进行协商，并接受了重排日程及债务减额的方案。经过该事件，金融机构、投资者切实感受到地方债是不受中央政府担保的，有必要严格审核地方政府的独立信用①。

（三）德国

在德国，州与州之间有横向转移支付制度，用以调整各州之间的财力差距。通过这一体系的实施，各州的人均税收（调整后）差距缩小，但并非州债的信用在各州之间就不存在差距。

对州债券进行评级的S&P认为：“虽然在财政收入方面的差距获得了调整，但财政支出是由该地方政府酌情判断后框定的范围，不存在对财政赤字、债务等所有方面均进行规定的系统，因此，州与州之间的信用仍然存在差别。当审核州债的信用时，必须审核该州独立的经济、财政状况指标。同时，联邦政府无法给予明确的担保，在法律方面也不存在明确表明联邦政府将及时干预的必要条件。”虽然州债券在德国尚未发生过债务不履行的事例，但实际上前西德的不莱梅城市州以及萨尔州在20世纪90年代曾濒临财政危机，且都获得了联邦政府以财政重建特别补助金的名义提供的资金援助。1994年到1998年间，萨尔州每年获得16亿马克的补助金，不莱梅城市州则每年获得18亿马克的补助金。这些补助金规模较大，分别占萨尔州和不莱梅城市州财政支出的比重为18%和22.5%。虽然后续的资金援助规模逐渐减小，但一直持续至2004年。

（四）日本

日本《地方财政法》第5条规定，地方自治体必须遵循将地方债以外的收入作为其支出的财政来源这一基本原则。但该条也规定公营企业、投资款及贷款、地方债再融资、抗灾应急项目及公共设施完善等经费，允许地方政府发行地方债作为其财政来源。

一般来说，只要地方政府之间存在信用差别，就无法避免融资成本之间差距的产生。但在日本，一直以来总务省反复说明，日本三千余地方公共团体发行地方债的信用是不存在差别的。按照该说法，无论是居民人数100人的村庄还是居民人数超过1200万的东京都，其发行地方债的信用都是相同的。这说明，日本地方债的相关制度使得日本地方债能够得到一种“默认的政府保证”，地方债不会出现不履行的情况。而另一方面，1999年3月R&I首次针对日本地方政府发行的地方债发表评级，之后日本信用评级机构JCR也发表了日本地方债评级。R&I发表的地方债评级认为日本地方公共团体之间存在差异（东京都AA+—大阪府AA-的差别），地方债在信用方面也存在差别。

根据 《地方分权一揽子法》，2006年4月以后，地方自治体发行地方债由原来的许可审批制改为协商制，不必得到总务大臣或都道府县知事的审批。但所谓的协商制度，是指地方政府（包括地方公营企业）发行债券时必须向总务大臣（都道府县政府发行地方债时）或都道府县知事（市町村等政府发行地方债时）提出发债申请，如果得到许可，则可以自主发行地方债。但如果得不到许可，只要获得地方自治体议会的批准，也可以发行地方债。协商制度有可能出现获得许可和未获得许可两种结果。获得许可前提下发行的地方债，其好处在于地方债的融资财源和偿债财源都纳入地方财政计划，享受中央政府的优惠政策；没有获得许可前提下发行的地方债，必须依靠公开市场来融资。因此，同样在协商制度下，取得许可与未取得许可，其信用度也是有差别的。

另外，主要国家中央政府对地方债发行的干预、发行等相关规定见表1。

三、借鉴与认识

地方政府作为地方行政机构，与中央政府一起为特定区域内的居民、企业提供义务教育、社会福利、基础设施等各类公共服务。所需资金来源包括自主资金来源和依存资金来源，自主资金来源是基于其自身的征税权征收的地方税以及收取的各种手续费等，而依存资金来源是为了弥补财政收支缺口发行的地方债以及从中央政府等处获得的资金补助等。通过若干发达国家地方政府债务管理实践，可以看出不同国家中央对地方的担保机制是不同的，在地方政府出现债务风险的前提下，中央对地方的救助程度也是不同的。纵观国外地方债管理模式，本文提出以下借鉴和认识。

表1 主要国家中央政府对地方债发行的干预、发行等相关规定

（一）中央对地方的担保机制是衡量地方政府信用的重要指标维度

总结国外实践可以发现，衡量国外地方政府的信用，可以有多个指标体系，具体来说可以划分为微观和宏观两个层面的指标。微观层面的指标可以包括地方政府自身区域内的经济实力、债务水平、财政状况、财政运营政策及能力、国有企业的动向以及流动性等。宏观层面的指标主要包括中央政府以及上级政府的信用补充或担保。中央政府以及上级政府对地方政府信用补充的强弱程度进一步可从其国家的制度、规定、惯例等方面分析，具体可以从：中央政府、上级政府与地方政府的责任分担机制、财政转移支付制度，以及与地方政府破产相关的法律规定三个方面分析。

（二）中央与地方的责任分担机制决定了中央对地方债务风险救助责任与程度的大小

就一般原则而言，联邦制国家各级政府间不存在行政隶属关系，政府间财政关系体现为财政联邦制，地方政府在本级辖区内享有税收立法权，独立承担支出责任，发行债券也不需要经过上一级政府或者联邦政府的批准。财政联邦制的特性，奠定了联邦制国家地方政府债券发行的市场化和财政责任自负的法理基础。美国是典型的联邦制国家，各级政府事权划分相对清晰，有独立的财权，地方政府发行债券不需要向证券交易委员会报告。但在一些经济转轨国家，具体支出责任划分不清晰，导致公共服务提供主体不明确，服务低效。拉美各国在财政分权过程中，分给了地方税收权力而支出责任停留在中央，事权和支出责任不匹配，导致中央政府债务负担沉重，出现财政危机。在经历1982年债务危机之后，拉美国家拉开了改革序幕，在中央政府与地方政府之间重新划分财政支出责任和收入，以及完善相应的弥补地方财政赤字的转移支付制度。但总体而言，对这些国家地方债信用的考量仍需要审慎。

（三）政府间财政转移支付制度的完善与否一定程度上能补充地方政府的信用

通过一个国家的财政转移支付制度可以看出地方政府财政方面的可预期性以及灵活度。如果一个国家的地方政府其税收收入占全国总税收收入的比重不高，不足以覆盖本地区的财政支出规模，为了弥补财政支出缺口而发行了地方债，在这种情况下，只要有完善的转移支付制度，通过有条件的、无条件的转移支付就能够达到补充地方财力的效果。相对而言，其地方债的信用要高于地方政府本身税源不足而转移支付制度又不健全的情况。但同时也需注意，如果中央通过转移支付方式对地方行政进行种种干预，容易导致地方政府提供公共产品的成本意识淡薄。

（四）明晰与地方政府破产相关的法律规定有利于防止出现道德风险

西方国家的“地方政府破产”法律程序包括与债权人协商、资产处置程序等。一般而言，在地方政府陷入财政困境而仍具偿债能力时不能轻易宣布破产。因为一旦宣布地方政府破产，会严重损害其提供公共服务的能力。系统性的地方政府破产还会阻碍地方资本市场的发展，减少基础设施融资空间，给宏观经济和金融带来不稳定性。主要国家通常采用的做法是，对债务高风险地区实施财政重整计划。国外地方政府发生或濒临发生债务危机的案例屡见不鲜，不仅美国、日本、德国、英国等发达国家发生过地方政府债务危机，巴西、墨西哥、印度、俄罗斯等发展中国家20世纪80年代以来也发生过多次地方政府债务危机，甚至违约，并一度使得中央政府处于爆发债务危机的边缘。一些国家有明确的破产相关法律。如，美国《破产法》规定，原则上“美联储不能向没有偿债能力的借款人提供紧急援助或贷款，除非国会通过其援助申请”（《金融改革法案》，2010年），同时，《破产法》第9章规定，市、县、镇政府等可以申请破产保护。南非、匈牙利等国也有破产相关法律，只是申请破产的资格要求因国家而异。如，美国只有地方政府能申请破产，南非和匈牙利则规定任何债权人均可起诉申请地方政府破产。各国实践表明，在中央层面制定约束地方财政运行以及完善的事后处理机制十分必要。当地方政府陷入财政困境，中央政府无条件救助的软预算约束会诱发道德风险，导致地方政府的财政失责行为和肆意借贷。只有在硬预算约束的财政纪律下，同时具备地方政府破产机制，才是化解地方政府债务危机的有效手段。明晰的破产规则有助于投资者进行精确的风险定价和信用评级，防止产生道德风险。■

注释：

①Alain SCHEBATH《法国的地方债》以及日本地方财政学会编《财政危机及地方债制度》2002年收录。