地方政府政策性引导基金的作用途径与风险防范——基于河北省张家口市的实践探索与思考

●金银凤 张汝航

中国当下经济发展面临一系列机遇与挑战，对于地方经济来说，挑战往往更多，经济增长压力更大，尤其是在供给侧结构性改革、经济向高质量发展阶段迈进、财政风险趋升的大背景下，不少地方政府结合本地情况设立不同类型的政策性引导基金，在支持新兴产业发展、推动传统产业优化升级、推动科技成果转化、促进创新创业等方面发挥了较大的作用。目前，河北省张家口市迎来了京津冀协调发展、再生能源综合利用示范区以及举办冬季奥运会的发展契机，新的区域产业定位及结构调整，再生能源及重点应用，新型产业及奥运基础服务设施产业的发展需要政策性基金的引导。继先期基金建立以来，围绕产业重点发展要求，政府引导社会投资从资金规模、出资结构、基金投向等方面得到进一步的推进和深化，将会取得更为明显的成效。本文拟从地方政府政策性引导基金作用的具体途径与可能面临的风险视角进行探讨，并结合张家口的实践进行一些分析①。

一、地方政府政策性引导基金的功能定位

政策性引导基金有广义与狭义之分，广义的政策性引导基金是由政府发起设立的产业引导基金、创业投资基金、科技型中小企业创新基金、PPP引导基金、政府引导性基础设施产业基金等；狭义的引导基金主要指政府创业投资基金。根据国家发改委等部门发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116 号），创业投资基金应具备非营利性、不直接参与创业投资、市场化和有偿化运作三个主要特点。这三个特点也基本适用于广义的政策性引导基金，其功能定位主要体现在三个方面：

（一）以产融结合促进供给侧结构性改革

目前，中国的金融产业面临混业经营、资产证券化、利率改革、汇率改革、人民币国际化、互联网金融蓬勃发展等重大发展机遇。与此同时，“十三五”规划中提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，和“三去一降一补”（即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）的重大发展任务，以互联网+、工业2025、大众创新、万众创业为代表的产业大调整序幕正式拉开，标志着供给侧结构性改革正快速推进。与金融大爆炸和产业大调整相对应的是以混合所有制改革、PPP模式推广、多层次资本市场构建、农村住宅和土地承包经营权融资体系改革等为重大突破的产权大变革。当前的转型、调整和变革亟须“产业金融”来破题。为此，必须以产业思维改变金融服务，从而破解目前困扰中国资本市场的“资产荒”难题，也是金融机构取得差别化竞争优势的必经之路；同时，必须以金融思维渗透产业生态，从而强化企业家的金融意识，优化企业的现金流管理，解决中国“融资难、融资贵”问题。

（二）以政信融合创新地方政府融资机制

随着中央政府对地方政府融资平台公司债务规范管理监管力度的加大，尤其是新《预算法》和国务院 《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号，下文简称“43 号文”）的出台，使得地方政府陷入传统融资渠道全面受限而稳增长所需财政支出却持续增加的两难境地。

图1 43号文出台之后的地方性举债融资机制（中投咨询）

在43号文的框架内，通过设立政策性引导基金吸引社会资本以股权形式参与当地基础设施建设和运营业务。这种新型的政信合作模式，本质上是一种融资媒介，通过政信合作把社会资本纳入到城市发展建设当中，可以帮助地方政府解决新建项目融资问题、存量项目债务问题、城投公司资产负债约束问题，同时也可以促进平台公司实现市场化转型。

（三）以科技金融优化双创引导机制

政策性引导基金，特别是创业投资基金以创新型企业为主体，引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。针对目前中国纯市场化创投基金或PE基金主要偏好于投资周期短、见效快且处于偏成长期和成熟期的项目，而对于成长周期长、前期投资风险较高、尚处初创期、但属于国家战略性新兴产业的项目则投资较少的现象，通过设立政策性引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向节能环保、生物医药、新材料等战略性新兴产业领域，促进科技与金融有效融合，优化创业、创新引导机制，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于地方产业结构优化升级和推动地区“双创基地”的建设和发展。

二、地方政策性引导基金的重点发展领域与作用途径选择

财政部发布的 《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）规定，地方财政部门设立投资基金的领域主要包括四个方面：一是支持创新创业，即通过创业投资资金支持处于种子期、起步期的创业企业；二是支持中小企业发展，即改善企业融资环境和服务环境，激发企业创业创新活力；三是支持产业转型升级，即鼓励社会资本加大对重大关键技术产业化的投入力度，有效解决产业发展中的资金与技术问题，进而促进产业转型升级；四是支持基础设施和公共服务建设，即通过体制机制创新，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。同时《政府投资基金暂行管理办法》还规定了政府投资基金的七项负面清单。

根据上述文件精神，可以将地方政策性引导基金及其关联创新方法归为以下四大类：以新兴产业培育和发展为目的的产业引导基金，以现有产业并购重组为目的的产业并购基金，以基础设施新建和改建为目的的PPP引导基金，以及以存量基础设施流动（包括基础设施投资基金的顺利退出）为目的的资产证券化基金（见图2）。

图2 地方政策性引导基金的分类矩阵

（一）政策性引导基金的核心细分领域

依据上述政策性引导基金的领域分类，同时结合张家口市的区位优势、产业优势、政策优势，将张家口市政策性引导基金重点关注的核心领域细分为以下20个方向（见图3）。

图3 张家口市政策性引导基金的细分领域

（二）政策性引导基金的作用途径分析

1、产业引导基金。发展产业引导基金的主要目的是支持科技型创业公司在张家口市的孵化、加速发展；支持成长型新兴战略产业在张家口市的培育、发展和资本化。从张家口市的产业发展现状及未来发展战略方向来看，产业引导基金的重点主要分布于可再生能源产业发展及应用基金、碳资产管理基金、精准扶贫产业基金、旅游产业发展基金、云计算产业发展基金，以及农业发展基金等六个领域。

其中，可再生能源产业发展及应用基金是重中之重。依据《河北省张家口市可再生能源示范区发展规划》及《河北省张家口市可再生能源示范区建设行动计划（2015-2017年）》，同时依据《关于推进“互联网”智慧能源发展的指导意见》（发改能源〔2016〕392号）有关文件精神，可再生能源产业发展及应用基金将在供热、市政照明、居民生活、工业、农业、农村、交通、建筑等领域，大力推进用能方式改革，促进可再生能源高效利用，打造多元化就地消纳示范样板工程。重点加快可再生能源供暖项目、太阳能热利用示范项目、生物质燃料综合利用项目、可再生能源产业消纳项目建设、分布式供能样板建设工程等重点工程的实施进度。同时加强国际先进应用案例研究及与国内外可再生能源应用开发机构的技术交流、商业合作，加快制定和落实低碳奥运专区建设实施方案、张家口电能替代专项实施方案、可再生能源科技创业城市实施方案、可再生能源综合商务区实施方案、农业可再生能源循环利用示范实施方案、旅游业与可再生能源及生态农业等深度融合应用方案等行动计划。

绿色奥运和可再生能源示范区的建设、可再生能源产业发展及应用基金的落实为张家口市建立碳交易市场体系、发展碳资产管理基金奠定了坚实基础。根据中央政府最新精神，为了履行中国在巴黎气候大会上所做出的节能减排承诺，中国将加快推进全国碳交易市场建设，建立健全碳排放权初始分配制度，这将意味着全球最大碳市场即将在中国诞生。来自中国控排企业的巨大的碳资产需求量将促使金融机构纷纷进入CCER市场。作为可再生能源示范区的张家口市及其入驻企业，通过建立碳资产管理基金，组织和整合光伏、风电、水电、生物质发电等可再生能源项目，促进碳资产交易做市业务、碳交易创新企业并购业务和碳资产支持融资业务的发展。碳资产管理基金不仅可为入驻企业创造额外收益，而且可促进原来的CDM买家，或者原来CDM有关参与人投资的公司、中介性的碳资产买家 （如金融机构）最终用户下设贸易公司或碳资产公司在张家口市的落户和发展。

精准扶贫和精准脱贫已经成为“十三五”期间中国各级政府工作的首要任务。根据目前国内精准扶贫的实践经验以及中央政府的政策支持导向来看，光伏扶贫、旅游扶贫和互联网扶贫已然成为中国精准产业扶贫的三大支柱。河北省张北县作为国家级贫困县和革命老区，紧紧抓住张家口市政府光伏产业快速发展、奥运主题旅游品牌快速形成的历史发展契机，以及张北县云计算基地的良好发展态势，率先打造光伏扶贫、旅游扶贫、互联网扶贫、生态扶贫、农业扶贫等可复制、可推广、可持续的精准扶贫模式。通过设立精准扶贫基金，将政府机构、NGO、政策性金融、商业性金融机构、扶贫实施企业机构等多元化参与主体有效动员起来，组建融产业、技术、金融、管理、法律、公关、社会活动领域的专业化团队为一体的多元化管理团队，探索政府性引导基金和市场化资金的结构化组合、从而实现精准扶贫的短期目标和长期目标的统一、社会效益和经济效益的统一。

旅游产业和农业是张家口市的传统优势产业，而云计算关联产业近期在张家口市取得了长足发展。通过旅游产业基金、农业产业基金、云计算产业基金引导增量、优化存量，并有效结合可再生能源、奥运、扶贫等要素，促进产业间融合，探索新的业态和商业模式。

2、政府资本与社会资本合作（PPP）引导基金。关于政府资本与社会资本合作，尽管中央政府密集出台了许多政策、法规和指导意见，同时联动国家开发银行、农业发展银行等政策性银行对于PPP项目给予低息贷款等金融优惠条件，并在2018年对前两年出现的盲目发展进行了清理整顿，目前是各地方政府规范发展并鼓励应用的引导基金之一，但PPP仍处于“叫好不叫座”的状态。究其原因，主要是大部分PPP项目和现有社会资本需求难以匹配。PPP模式与经营性、部分准经营性项目更加匹配，而非经营性项目和部分准经营性项目因不能产生足够现金流，相应的利益保障机制又尚未健全，不能满足社会资本的盈利要求和资金安全诉求。从国外的发展经验来看，非经营性项目，即所谓的公共服务产品本应由政府来提供，这部分项目的资金来源主要应为一般性预算（见图1）和借款方式或与借款类似的制度性安排。在中国，尽管通过资产组合和项目打包等方式以PPP模式解决了部分非营利性项目的融资问题，但大部分项目仍然像国外一样通过政府税收或政府借债来实现。

基于以上认识，张家口市的PPP引导基金主要分化为两种模式：一种为可通过PPP模式实现融资的营利性项目、部分准营利性以及部分营利性和非营利性组合项目；另外一种为不适用纯PPP模式，但通过将产业引导基金模式与PPP模式进行结合而实现融资的类PPP型非营利性项目和部分准营利性项目。第二种模式因其形式灵活、风控度高反而落地效果更为突出。但随着PPP模式落地效果的显现、金融机构基于项目本身融资方式的普及、PPP投资退出通道的进一步拓展，以及PPP相关法律法规的进一步完善、国家对于PPP预算管理制度的推出，第一种模式的PPP引导基金也必将取得巨大发展。

张家口的PPP引导基金关注的领域主要有奥运关联PPP项目、高铁关联PPP项目、棚改关联PPP项目、海绵城市关联PPP项目以及云计算基础设施关联PPP项目。能够通过资产组合和项目打包方式完成PPP融资的尽量采用PPP模式，对于确实需要政府税收和借款完成的项目，则考虑采用第二种类产业基金模式完成。

3、产业并购基金。随着产业大转型和新兴产业的大发展，并购重组将成为企业发展壮大、产业进化融合的最重要方式之一，产业并购基金的主要目的是促进地方产业并购和产业重组。基于以上认识，张家口市通过设立产业并购（重组）引导基金，结合当地优势产业发展和产业转型需求，引导上市公司、优质民营企业、央企，甚至外资企业参与张家口市企业的业绩改造、资源重组、价值提升、经营整合事务，特别是联合上市公司，通过“PE+上市公司”并购基金模式，实现张家口市政府、当地企业、上市公司以及PE机构的多赢。

“PE+上市公司”并购基金模式是指政府引导基金、PE机构和上市公司共同组建并购基金，以上市公司为产业整合主体展开投资、并购、重组等业务，助力上市公司市值管理，同时提高基金投资的安全性，促进张家口市产业融合发展。具体来说，对于上市公司来说，可消除并购前期风险、通过杆杠收购减少资金占用、提高并购效率、提高公司估值、降低并购风险，以及拓展新的业务领域；而对于PE机构来说，可提高投资退出的安全性、降低募资难度、提高并购专业判断能力等；而对于张家口市政府来说，则通过将政策性引导基金与市场化并购、重组基金相结合，以专业化、市场化乃至国际化的方式促进张家口地区产业升级转型、新兴产业外延型成长。鉴于张家口市并购引导基金尚处于前期摸索阶段，将关注领域定位为可再生能源领域、云计算领域、农业领域和旅游领域，待积累一定经验后再拓展至其他产业领域。

4、基础设施资产证券化基金。中国资产证券化（ABS和MBS）业务经过20年的发展已经比较成熟，2016年，李克强总理在政府工作报告中明确指出：“深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”与注册制暂缓、上海战略新兴板前途未卜形成鲜明对比，中央政府重申加大力度发展基础设施资产证券化业务，可见中国金融创新的风向标也悄然发生改变。其背后的核心逻辑是中国政府寄希望于资产证券化业务来盘活业已庞大的基础设施存量，加快PPP模式下的增量扩张，从而实现“以供给侧改革为主、以需求侧改革为辅”的动态平衡发展目标。目前困扰PPP发展的一大核心要因在于PPP投资期限长、流动性差、投资退出通道不畅。而通过政府PPP引导基金和基础设施资产证券化创新业务的组合（见图4），则有望有效缓解PPP项目下资产的流动性难题，从而解除社会资本的顾虑，使其投身到PPP项目建设和运营业务中来。张家口市主要针对未来增量PPP项目下的基础设施资产，结合PPP引导基金来展开基础设施证券化业务的创新实践。未来，伴随着可再生能源资产的大量形成，也可将此模式拓展至可再生能源领域。

三、政策性引导基金在促进地方经济发展中的作用

（一）形成社会资金集聚供给效应

创业投资的期限长、风险大、流动性差，这种先天不足导致民间资本偏好性差，完全通过市场不能充分解决资金问题。所以，政府通过设立政策性引导基金，引导民间资本、社会资本、国外资本等进入创业投资领域，为创业投资提供好的资金来源渠道。相比传统的支持方式，产业投资基金旨在用金融化运作改进财政资金分配方式，发挥财政资金的杠杆作用。政府基金类似于种子基金，通过基金链式传导效应，吸引带动金融资本和社会资本增加投入。基金改变了之前专项资金针对单个项目的直接扶持或资金分配方式，主要通过市场发现和培育新的增长点，有利于维护公平竞争的市场环境，也减少了设租寻租的空间。从资金统筹看，基金解决了专项资金“专项多、方向散、规模小”的问题。同时，产业基金通过设计一套完整的股权式投入、退出机制，可滚动、循环使用，有效实现资金积累（即所谓的资金池），对化解地方政府债务等风险非常有利。如鼎尚基金模式，由张家口市经开区、怀安县与上海鼎尚基金合作建立，县区政府以国企平台为政府代理出资主体（劣后级LP），引导的社会投资（优先级LP）共同投资的产业主要进入了其产业园区，对于产业招商确实发挥了很大作用。

图4 基础设施资产证券化的创新业务链（源自思脉产融）

（二）推动产业结构优化升级

一方面，促进产业结构合理。政策性引导基金通过对相关行业及企业的投资，参与企业的市场扩张和战略布局过程中的战略融资或重组、横向扩张或纵向产业链兼并收购，从而带动行业及产业链整体水平的提高；同时在短期内快速积累产业资本，从而扩大规模，快速发展，在重点产业发展的同时，也能提升改造传统产业，从而实现产业间的协调发展。另一方面，促进产业升级。产业结构高度化表现为产业结构从低水平向高水平状态发展的变化过程，具体表现为沿着劳动密集型、资本密集型、技术（知识）密集型产业分别占优势地位顺向递进方向演进。政策性引导基金通过推进第三产业发展、培育高新技术产业和战略性新兴产业，实现提升产业结构高度化的功效，基金立足于为引导企业提供资金支持和管理服务，促进技术、资金和管理的无缝隙连接，成为培育和辅导创业企业快速成长并助推高新技术产业发展强有力的杠杆。如张家口重点投资引进了“TMT”、生物医药、新材料、新能源、高端制造、大数据、云计算中心等一系列新兴产业，实现了产业的高起点、高标准，为产业结构调整和发展奠定了良好的基础。

（三）实现政府调控与市场调节的有效结合

过去，政府主要通过专项资金拨款、融资担保等方式对企业进行支持，在实际操作中往往存在公正性和道德风险等问题。政府通过设立政策性引导基金，厘清了政府与市场的边界，弱化了政府微观方面的管理职能，由市场决定资源配置，实现了财政支出与市场机制的有机结合。比如，产业投资基金不直接投入企业，而是通过设立具有投资功能的中小企业服务中心或创业投资基金，按照“项目选择市场化、资金使用公共化、服务促进专业化”的原则，对有待扶持企业或项目进行筛选，然后通过参股、投资等方式，引导社会资本进入创业投资领域，进而实现对初创型企业或具有发展潜力企业的融资的扶持。

（四）发挥地方政府财政资金的政策引导作用

地方政府设立政策性引导基金的初衷是贯彻国家和地方产业政策，落实地方政府经济发展战略，促进地方相关产业发展。通过设立政策性引导基金，激发企业活力，扩大引导基金的乘数效应。以美国为代表的一些发达国家，在电子信息技术、新材料等领域培养了一大批具有核心竞争力的高成长性企业，其重要经验之一就是建立了新型产业投资基金制度。政策性引导基金使政府政策目标和社会资本盈利目标趋于统一，发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，用财政资金引导社会资本设立产业投资机构，扶持自主创新企业和风险投资企业，促进新兴产业技术的萌芽、发展、壮大，推动传统产业技术改造与升级。

四、政策性引导基金在具体运作过程中存在的风险点

尽管政策性引导基金在地方供给侧结构性改革、引导产业升级等方面发挥了很好的作用，但在具体运作过程中也存在一些需要注意的风险点，主要表现为：

第一，基金管理的市场化和专业化水平较低，容易引发资金错配损失和使用效率下降等风险。对于地方政府而言，限于人力资源因素，一些基金管理机构，对基金的操控能力相对偏弱，基金管理的专业化水平和市场化水平相对较低，主要表现为：政府政策性引导基金的管理机构大多是国有企业或国有控股企业，优秀的私募投资机构较少，受决策流程和程序的影响，决策时间较长、效率不高，加之信息不对称等因素作用，往往会出现资金错配问题；在基金具体运作过程中，少数政府部门直接参与基金运作，行政干预较强，市场化运作程度不高，容易导致资金使用效率不高等问题。

第二，引导社会资本参与不足往往导致政策性引导效果大打折扣。目前，地方政府已设立的政策性引导基金大多基于对发展本地经济、培植壮大财源的考虑，一般都规定了基金投向，即必须将大部分资金投向本地，这在一定程度上限制了项目的选择范围，影响了社会资本参与投资的积极性。同时，引导性基金所投项目往往因为收益低、周期长，对社会资本不具备吸引力，即便采用PPP模式，往往以银行配资的方式来满足项目资金需求。如果引导性基金无法带来更多的社会资本，不仅导致政策性引导效果大打折扣，而且未来地方经济发展也将会面临更大的财政风险。

第三，项目来源渠道比较单一，非市场投资风险程度加大。地方政府政策性引导基金项目大多要求投资于本地区的项目，就可能会出现因项目有限导致一些投资价值不高的项目中标的结果，在项目选择上加大了投资风险；同时，在这些项目中，由政府职能部门推荐的项目占了较大比例，往往由于利益驱动，政企合谋的可能性也会加大投资风险。

第四，基金规划和专业投资能力欠缺，导致财政资金大量结存。根据张家口等地方政府的调查显示，政策性引导基金普遍存在资金到位率低、财政资金结存较大的情况，这是政策性引导基金质量与效率不匹配的具体体现。其根源主要表现为：地方基金管理机构有的缺乏基金发展规划、有的缺乏专业投资能力、有的优质项目储备不足等；随着各类基金规模的快速扩张，受专项资金管理规定所限，因项目准备不足或缺乏投资能力，资金不敢花、花不好的现象并存，导致财政资金大量沉淀，也给地方政府带来了一定的财政风险。

第五，相关制度不健全可能带来的风险。有关政策性引导基金的风险控制制度、绩效评价与退出制度等，是建立各类政策性引导基金时必须考虑的配套制度。然而，在实际运行中，各类政府政策性引导基金仍然缺乏归口管理，个别基金设置重复，运作方式差异较大，运作结果将会面临效益低下或收益流失的风险。同时，引导性基金面临财政部门、发改部门、证监局等多个政府部门的监管，不同部门的监管侧重点也不同，因此，无法避免重复甚至是矛盾冲突；由于缺乏一套合理的绩效评价体系和合理的基金退出条件，在具体操作时，较多关注投资项目成功率而较少关注项目的综合收益率，导致基金难于真正投向那些有潜力的行业；有时基金过于侧重盈利性，忽视其公益性，与政策性引导基金设立的初衷往往相左或预期效果较差。

五、进一步发挥政府政策性引导基金作用与风险防范的对策建议

（一）界定政府职能，科学设立政策性引导基金

作为一种金融创新，基金的设立应坚持市场化原则，政府在其中的作用应定位于引导服务，不宜干预其具体运作。地方政府应全面掌握国家和省级相关产业政策及基金情况，立足地方产业布局、产业特点和发展优势，综合考虑社会各方面的投资需求，通过本地产业政策和区域发展规划，明确政策性引导基金的具体投向；与此同时，政府职能部门也应科学分工、各司其职、密切协作，在本地产业政策和区域发展规划统领下，科学设立政策性引导基金，把控好政策性引导基金投资的负面清单，指导基金按规划要求投向鼓励投资的领域。

（二）建立完善的退出渠道，推动基金实现良性发展

从国内外先发地区的实践看，政策性引导基金退出方式主要有上市和场外交易两种。因此，应积极开发和完善资本市场，打通资产变现的关键痛点，解决社会资本投资回收难的问题，进而可以从根本上实现地方政策性引导基金良性循环目标（即投资→培育→变现获利→再投资）。与此同时，可考虑开发“创业板市场”和场外交易市场，这类市场具有准入标准低、交易成本小等优点，与公共资源交易市场有效结合，可以充分发挥市场在引导基金进出方面的功效，为产业发展和企业成长开创更加有利的市场环境。

（三）加强人才队伍建设，为政策性引导基金长期发展夯实人力基础

通过基金投资方式，借助成熟的基金管理机构实现专业招商成为弥补政府 “短板”的一个有效手段。因此，基金投资对于管理人的要求很高，传统的政府招商有很多局限性，特别是缺乏专业团队和产业资源。在张家口“久有基金”的设立和投资中，其上海管理团队具备较为明显的“两头”优势，在产业投资项目选择上，拥有上海张江、深圳特区以及海外项目资源和项目筛选团队优势，为基金投向的收益和风险防控提供了保障；在基金后期退出时，其优秀的资本市场运营团队也为股权交易、出让、并购等投资回收及收益取得提供了保证。正是因为高素质的人才队伍是产业投资基金成功运作的必要条件，所以，应加强基金管理人才队伍建设，培养高水平的基金管理从业人员；着力打造一支熟悉产业投资基金业务、国家产业和行业政策及监管政策的高素质专业队伍；同时，通过引进和培养高层次人才方面的优惠政策，吸引国内外基金高级管理人才，培养本地基金管理人才，高效运作基金，提升基金的运营绩效。

（四）加强制度建设，政府监管和行业自律相结合，防控基金运行风险

政府引导基金作为公共资金，在市场化运作过程中会面临诸多风险。随着产业投资基金业的不断扩大，为强化风险防控，应着力将风险识别、防范、控制、化解纳入引导基金管理运作流程，逐步实现“适度”监管。首先，加强制度设计，建立健全项目筛选机制，明确与项目相关的投资运营、风险控制、绩效评价等事项，强化对收益让渡项目的风险分担和考核评价。其次，推行基金备案制，以行业自律管理为主，以政府监管为辅，确保基金行业健康有序发展。再次，构建合理的风险分担机制。政府仅仅以出资额为限承担有限风险，不对项目进行财政补贴，不为项目提供配套基础设施等特殊承诺。最后，加强审计监督，防范政策性基金操作风险。基于政府基金的政策属性和财政性资金属性，对其进行审计时应重点关注政策目标任务实现情况、合法合规情况、基金的退出和终止情况以及制约基金发展的体制机制问题等。做好对政府基金的审计监督，增强政府出资人、基金管理人的法制意识，积极配合审计监督；同时，国家审计机关也应强化审计力量，处理好审计监督和其他监督之间的关系。

（五）构建政策性引导基金的保障机制，促进基金作用的有效落实

政策性引导基金的设立和创新实践是一项动态的系统工程，需要与时俱进和切实的机制保障。首先，要善于借用“外脑”，提高各部门的金融思维和专业能力，通过与外部专业基金管理机构、细分产业领域的研究机构、产业龙头企业的多赢合作，确保创新业务的有序开展；其次，要深挖潜力，加强对本市内的优势项目、优势政策、优势品牌的挖掘、打磨，确保潜在优势标的的可投资性；最后，要加强内部联动，政策性引导基金涉及财政、住建、金融、环保、交通、农业、林业、发改、扶贫等众多部门，要切实构建好内部联动机制，确保运营高效、服务到位；最后，要加强与省政府及中央政府的互动，认真做好政策研究工作，提高政策提案、政策公关能力，确保创新业务得到各级政府的支持。■

注释：

①本文是基于前期张家口地区的调研及其相关研究报告进行整理分析而得。