全面实施预算绩效的实践考察、国外经验及实现路径

●杨志安 邱国庆 郭 矜

一、问题的提出

全面预算绩效不仅仅能够提高资金配置效率，是加快建立现代财政制度必然的运行目标，也是新时代经济高质量发展的应有之义。尽管现代预算制度正在逐步完善，但要想全面实施预算绩效管理仍有一定改善空间。近年来，党中央始终高度重视预算绩效管理工作，多次重大会议连续强调要全面实施预算绩效。党的十九大报告作出重要战略部署——“全面实施绩效管理”。在此背景下，从中央到地方、上级到下级都在积极谋划全面实施预算绩效管理的“蓝图”。无疑，全面实施预算绩效是未来我国政府预算改革的主旋律，某种程度上是对加快建立现代预算制度的一种战略性指引，当前迫切需要解决全面实施预算绩效与现代预算制度结构有效衔接的理论命题。为此，必须系统研究全面预算绩效的基本现状，并借鉴国外预算绩效的经验特征，为新时期加快建立现代预算制度提供重要理论支撑。

国内政府预算绩效相关研究颇为丰富，整体上呈现“一量三质”，由量到质、由浅入深的研究范式。“一量三质”中的“量”指的是预算绩效的定量研究范式。如徐莉萍等（2012）以政府预算绩效评价指标体系为基础，运用问卷调查的方式对政府生态预算绩效进行定量分析；尚晓贺等（2015）通过建立预算绩效指标体系，运用因子分析方法对1992-2012年我国政府预算绩效进行评估。

“一量三质”中的“第一质”指的是预算绩效国际经验及启示的研究范式。如邹靖等（2015）借鉴美国预算绩效的管理经验、于源（2015）依据先行国家政府绩效预算的理念、制度、模式的角度、丁丽芸（2017）从新西兰预算绩效改革历程的视角、辛兵海等（2015）从民间社会组织参与的视角；以及孙琳等（2016）从英国和俄罗斯中期预算和绩效预算的角度分别提出相应的对策建议。

“一量三质”中的“第二质”指预算绩效现状—问题—对策的研究范式。如白景明（2016）从政府规划的角度、岳洪江等（2015）从提升预算绩效质量的视角、马蔡琛等（2014）基于规范专家评价行为的视角、何文盛等（2018）从国家治理能力现代化的角度、蒋悟真等（2017）从善治的视角、程瑜（2014）从激励和约束两个方面，以及吴俊培等从预算效率激励机制的角度为全面实施预算绩效提供理论支持。

全面实施预算绩效管理是新时代加快建立现代财政制度的新阶段、新要求、新战略。“一量三质”中的“第三质”指全面实施预算绩效的路径找寻。《中国行政管理》在2018年4期对全面实施预算绩效管理的相关问题进行了专题研究①。比较具有代表性观点有：其一，王彩泽（2018）认为集程序规范化、服务标准化、决策科学化于一体的预算绩效体现结果导向，是新时代全面实施绩效管理改革的路径。其二，马国贤等（2018）从财政改革、行政改革、政府治理三方面解析了全面绩效管理改革意义，并从领导机制、评价机构、指标体系、信息系统四个方面进行了路径和方法研究。其三，卢扬帆等（2018）认为全面实施绩效管理的内在要求是厘清权责关系，倡导“人大主导、政府部门协同、第三方实施”的新型实践模式。其四；郑方辉等（2018）提出财政政策绩效评价可成为全面实施绩效管理的突破口，并认为建立现代民主预算制度需要基于政府绩效评价的价值导向与工具理性，包括政策需求的全过程，追求政策的公平性与回应性，强化“以人民为中心”的政策产出和效果。

另外，《中国行政管理》在2018年11期邀请专家学者对 《关于全面实施预算绩效管理的意见》进行深度的政策解读。从战略定位、背景阐释、政府治理变革、“三全”关系、责任政府建设的方面对《意见》进行政策解读和学理阐释。《财政监督》在2018年19期和21期亦分别从不同角度专题探讨全面实施预算绩效管理的路径②。

综上所述，国内预算绩效管理的相关研究逐渐形成了比较规范的研究范式和理论体系，重点聚焦于探索预算绩效管理的路径。上述文献从现实特点、逻辑路径、侧重点、国外比较等多个角度对预算绩效管理进行了广泛而深入探讨，有一定借鉴意义。本文则从现实出发，重点考察现阶段我国预算绩效的基本特征，在探讨国外新预算绩效经验特征的基础上，最后提出全面实施预算绩效的实现路径。

二、预算绩效的实践考察

预算绩效历经十多年探索和尝试，从中央到地方各级政府在预算绩效管理方面进行积极有益的探索，预算绩效逐步由财政支出绩效评价改革试点走向全面实施预算绩效的建设阶段。一般公共预算绩效已经初步建立了相对规范的项目支出为主的预算绩效管理体系，也正在不断地完善、延伸与扩展。虽然我国预算绩效起步晚，但总体上呈现“效果好”、“效率高”、“力度大”的发展趋势，具体表现为以下三方面特征：

第一，预算绩效由分散走向协同。其一，一般公共预算绩效初步实现了绩效目标、绩效监控、绩效评价、绩效责任等有效衔接与协同，杜绝了预算绩效安排“各自为战”、相关规定之间并不关联、自成体系、缺乏衔接和协同的困境，逐步实现了预算绩效从分散治理到协同治理的转变。近年来，财政部着力加强预算绩效目标的管理，注重预算绩效运行过程的监控，注重完善预算绩效评价体系，以及强化预算绩效责任约束。同时，预算绩效管理规定也要完全适应加快建立现代财政制度的现实要求，促使预算绩效每一个环节都能够有效衔接，防范陷入预算绩效分散治理和治理安排重复的困境。其二，预算绩效主体从分散走向整合，预算绩效逐步建立起“人大主导、政府参与、第三方执行”的预算绩效管理模式，预算绩效利益相关者可以有效地衔接和协同，进一步明确预算绩效目标、监控、评价、责任的主体，确保预算绩效管理落到实处。其三，预算绩效已经链接到预算管理全过程中。全面实施预算绩效作为加快建立现代财政制度的重要内容，成为推动国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，说明国家治理体系、现代财政制度正在整合和吸纳预算绩效管理体系，从中央到地方“自上而下”共同编织全面实施预算绩效管理体系。

第二，预算绩效由模糊走向精准。其一，预算绩效目标从模糊走向精准。现阶段中央层级部门一般公共预算项目已经实现了绩效目标全覆盖，一级预算科目实现了技术专家会诊和部门充分论证，预算绩效目标的科学性、合理性和规范性进一步提高。针对重点项目预算绩效目标实施执行监控，确保预算绩效目标的精准实施，保障财政预算资金的最优配置。近年来，财政部针对中央和地方的转移支付项目也实施绩效目标管理，2018年财政部将绩效目标管理进一步延伸到中央层面的政府性基金预算和国有资本经营预算，这说明我国预算绩效目标已经从模糊走向精准，预算绩效约束效力进一步强化。其二，预算绩效评价体系由模糊走向精准。目前，各级政府、部门、单位所有项目都实行了预算绩效自评和重点绩效评价相结合机制，财政部对绩效评价体系作出清晰和明确的界定，但所有预算项目必须进行绩效自评，并规定预算绩效自评要有理有据。其三，预算绩效责任从模糊走向精准。中央本级一级预算项目和转移支付项目的绩效目标实现了随同预算同步批复下达，实现了绩效与预算的精准衔接，二者具有同等的约束力，进一步强化了预算绩效责任效力。

第三，预算绩效从被动走向主动。各级政府、部门、单位已经从被动接受走向主动实施预算绩效。在制度建设方面，党中央不断强化预算绩效管理的顶层设计，财政部也建立了预算项目中期检查制度、重点项目执行监控制度、预算项目绩效自我评价制度。在监督执纪方面，有针对性开展了预算绩效管理专题活动，重点项目签订预算绩效目标协议，促使各级政府预算绩效目标、监控、评价、责任可以有序开展，某种程度上能够促进预算绩效意识的增强，从根本上改变了各级政府、部门、单位被动接受到主动执行预算绩效的困境，有利于加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。另外，预算绩效评价和结果应用也主动向人大报告公开，主动接受民众预算绩效监督。同时，各省级政府也积极尝试绩效评价结果的应用，如年终考核、绩效工资、预算分配等。未来全面实施预算绩效将继续在“现代财政制度”理念和“国家治理能力和治理体系现代”内在要求下进行渐进式改革，实现了预算绩效安排的精细化，层层压实了预算绩效责任，进一步体现了在全面实施预算绩效中的责任与担当。

总之，尽管近年来中央政府对全面实施预算绩效作出了重要战略部署，已经取得了突出成绩，但仍需理性审思预算绩效执行情况。张建波等（2018）认为地方政府和中央政府的利益差别是客观存在。尤其是中央与地方政府的委托代理关系中，地方政府才是本区域信息的充分掌握者，对预算绩效管理具有更大的信息优势，在隐性契约执行博弈中占上风。由于多层级代理结构中信息不对称，导致中央对地方预算绩效信息掌握不充分，难以有效约束地方预算绩效，且政府层级越多，预算绩效监督有效性越差，难以避免造成中央和地方预算绩效存在执行偏差。长期以来，地方既履行“裁判员”角色，又发挥“运动员”角色，某种程度上多重身份会影响预算绩效。省级以下政府、部门、单位预算绩效意识有待进一步提升，虽然总体上从中央到地方政府一直高度重视预算绩效，但基层政府、部门、单位预算绩效理念仍有一定改善空间。虽然预算绩效范围正在逐步扩展和延伸，但预算绩效范围尚未完全覆盖，预算绩效框架仍需进一步细化，还没有真正做到“横要到边、纵要到底”的预算绩效体系。

三、国外预算绩效的经验特征

在西方“新公共管理运动”思潮影响下，强调以企业家精神重塑政府，预算绩效成为政府再造的重要内容，掀起以绩效为主的预算改革之风。通过对典型国家预算绩效改革分析，归纳和总结国外预算绩效的经验特征，以对我国预算绩效改革提供参考。

（一）规范的绩效指标体系

绩效指标体系的完善是预算绩效的逻辑起点。国外预算绩效指标设计普遍遵循“3E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性 （Effectiveness）。随着预算绩效改革的不断完善，国外预算绩效指标更加注重结果对社会产生的影响，强调以结果为导向的预算绩效模式，注重对绩效目标完成情况的考核。如英国预算绩效改革过程中，在财政部预算绩效工作委员会和预算绩效技术专家征询建议的基础上，由本部门完成相应的绩效目标、绩效指标的制定；荷兰高度重视绩效指标的效率性和有效性，突出预算绩效结果的外部问责性和确定资金分配水平的指标；波兰在征询预算绩效技术专家的基础上，建立预算绩效指标库，更加注重预算绩效指标的全面，有利于提高预算绩效指标的质量；澳大利亚预算绩效指标设计遵循结果、产出和管理三方面，坚持绩效管理循环和绩效完善循环相结合的预算绩效框架，将预算绩效指标与产出框架、战略规划有效结合起来，有利提升预算绩效指标设置的规范性和科学性。与国外预算绩效指标体系相比，我国预算绩效指标体系在系统性、整体性、结构性方面仍需进一步完善。

（二）健全的绩效法律保障

法治化是预算绩效的重要保障。国外预算绩效更加重视立法机关的参与，其预算绩效法治化程度非常高，逐步建立起法律驱动为主、行政驱动为辅的预算绩效改革模式。比较典型国家预算绩效法案有：如美国于1993年颁布了《政府绩效与成果法案》，成立国家绩效评估委员会，标志着绩效结果具有法律效力；2010年美国进一步完善了政府预算与成果法案，国会通过《政府绩效与结果现代化法案》；法国于2006年全面实施《财政组织法》并建立结果导向型的预算绩效改革模式；澳大利亚于1997年颁布《公共服务法案》并实行部门绩效预算制度；加拿大于1977年公开发布《绩效评价政策》，以及2001年发布《加拿大政府绩效评价政策和标准》的通知，构建行政导向型的预算绩效改革模式；波兰于2009年实施《公共财政法案》并明确要求审查机构监督预算绩效计划实施情况，内阁提交年度绩效报告，并上交三年期预算框架；新西兰先后于1989颁布《公共财政法案》，以及1994年颁布《公共财政责任法》，构建法律驱动型的公共支出绩效管理改革模式。通过以上典型国家预算绩效方案分析，结果发现一个突出特点是通过立法推动预算绩效改革进程，每个国家成功实施预算绩效都有相应的法律基础。与国外健全的绩效法律保障相比，我国预算绩效相关规定都是以 “指导意见”“管理办法”“工作规划”“意见”等形式。虽然新《预算法》对预算绩效管理以法律形式提出新的要求，为我国政府预算改革由传统的投入预算转向以结果为导向的绩效预算奠定了法理基础，但预算绩效法治化程度仍需进一步提高。

（三）完善的绩效结果应用机制

绩效结果应用是预算绩效的基本要求。马蔡琛等（2018）认为国外绩效预算核心是要将绩效和预算衔接起来，利用绩效信息实现资源的优化配置，并运用绩效评价结果进行决策。其一，将绩效结果与预算过程、部门战略决策进行融合。通过制定战略规划确定政策目标以及实现目标所需资源，从而设定公共支出优先次序和预算限额，使资源配置与部门职能、战略目标相适应。如美国《政府绩效与结果现代化法案》中明确要求联邦机构向管理与预算办公室和国会提交不短于五年的战略规划；澳大利亚依据政府任期年限，政府各部门需要制定中长期预算计划、部门战略规划及未来支出重点。其二，将绩效结果与绩效问责有效连接。新西兰是实施绩效问责的典型国家，通过签订相应的绩效协议建立公共服务责任机制。根据签订绩效协议进行事后绩效评价，绩效结果需要向部长报告，部长再向国会负责。其三，将绩效结果与外部监督进行结合。国外绩效结果公开具有良好的法制保障，确保外部监督主体可以有效获得绩效信息。如美国普通民众可以随时访问管理和预算办公室网站，了解预算资源分配和完全情况，查看年度预算绩效评价报告；英国政府需要向议会提交春、秋预算绩效评价报告，重点说明政府部门执行预算绩效协议规定任务的完成情况，而且两份绩效绩效评价报告完全对外公开。从中国预算改革趋势看，加强预算绩效结果应用是中国预算改革的主要趋势，未来我国绩效评价结果的应用体系需要进一步构建、整合和优化。

（四）民间社会组织充分参与

民间社会组织参与是预算绩效的重要载体，社会性团体参与预算绩效被认为是提高政府责任感的重要途径。社会性团体主要包括非政府组织、研究机构和社区组织。从国外经验看，一些国家已经建立起立法监督、审计监督与社会团体参与的预算绩效监督体系。如秘鲁于2003年颁布《预算参与法》、玻利维亚于1994年颁布《公众参与法》。社会性团体参与预算绩效活动主要表现在两个方面：其一，参与预算绩效分析和提供政策建议；其二，参与监督预算绩效完成情况，及时反馈绩效监督信息。如墨西哥预算研究分析中心借助知情权揭露政府违规使用公共预算资金的腐败现象；印度工人和农民权力组织发起审计运动，民众广泛参与监督政府预算支出；克罗地亚依托公共财政研究中心进行预算绩效评价，并借助各种媒体平台公开预算绩效结果；巴西依靠社会经济研究院定期参与预算绩效评价，并拥有自己的门户网站定期更新预算绩效信息。总之，国际民间社会组织参与预算绩效监督呈现出专业技术水平高、法律保障体系完善、绩效信息公开透明、民间社会组织公信力强的特点。相对于国际数量众多且专业化的社会性团体，我国非政府组织不仅仅数量有限，而且缺乏相应的公信力和专业技术能力。目前，我国民间社会组织参与预算绩效监督仍然处于探索和尝试阶段，尚未完全建立起社会性团体参与预算绩效监督体系。

四、全面实施预算绩效的实现路径

新时代经济高质量发展对中国预算改革提出非常高的要求，对提高全面实施预算绩效质量和管理水平提出了具体要求。针对现阶段我国预算绩效所暴露出的问题，结合国外预算绩效的先进改革经验，为新时期全面实施预算绩效管理提供政策建议，具体内容如下：

第一，健全绩效法律法规体系。全面实施预算绩效是一项系统性工程，不仅需要结构合理且符合现代财政制度构建逻辑的法律法规体系。虽然中共中央、国务院多次出台系列全面实施预算绩效的规范性文件，新《预算法》也明确了预算绩效管理的基本要求，但仍然难以满足实现预算绩效法治化管理的需求。其一，新《预算法》及《预算法实施条例》进一步细化预算绩效管理的目标、监管、评价、责任等方面内容，促使全面实施预算绩效管理工作有法可依、有章可循，为全面实施预算绩效管理提供重要法律保障。其二，由于省级政府出台诸多有关预算绩效管理的具体规章制度，但在预算绩效具体内容方面相对缺乏统一标准且相对比较零散。因此，需要整合和健全省级预算绩效管理规定，在 《关于全面实施预算绩效管理的意见》的基础上，省级政府需要坚持预算绩效共性和个性相结合机制，逐步建立起相对统一的预算绩效管理规定，实现预算绩效的系统性、整体性及独立性。其三，进一步完善预算绩效配套制度，如预算绩效结果与预算资源分配深度融合，加快实现预算项目绩效评价“横要到边、纵要到底”的全覆盖，预算绩效实施动态监控与结果监督有机结合，更需要规范预算绩效工作人员行为，加强教育培训着重提升预算绩效信息鉴别能力，进一步明确预算绩效管理工作责任，进而有利于全面提升预算绩效质量。

第二，完善绩效结果应用机制。预算和绩效深度融合是全面实施预算绩效管理的关键所在。目前，我国预算绩效结果应用机制相对“碎片化”，需要进一步将预算绩效结果与预算全过程有机结合。一是绩效结果与政府战略规划、中期预算框架的深度融合。因为预算绩效结果能够反映政府部门战略规划所需要预算资源的可行性，预算绩效结果则能够体现政府部门战略规划的社会效果。因此，未来我国预算绩效改革应建立预算绩效结果与政府规划的动态协调机制，运用预算绩效动态监控结果及时微调政府中期预算框架。二是绩效结果与行政问责有机结合，将绩效结果纳入政府绩效考核机制中。虽然我国部分省份在预算绩效评价结果应用方面形成了一定经验，但未来我国预算绩效评价结果应用重点不是问责，是全过程预算，将预算绩效评价结果真正应用在项目、政策、部门整体预算的编制、执行、监控、评价及问责方面。三是绩效结果与预算外部监督有效衔接，绩效信息公开透明是发挥预算绩效评价监督作用的关键所在。因此，需要健全政府预算绩效评价结果信息公开机制，如门户网站及时更新预算绩效完成情况，主动接受公众监督和反馈，这是完善预算绩效结果应用的有力举措。

第三，构建科学绩效指标体系。《意见》非常明确提出了绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。因此，基于《意见》相关要求基础上，预算绩效指标设置需要从以下方面加以努力：一是采取分部门、分行业共性+个性指标的构建思维。共性指标是指本部门、行业普遍认可的绩效指标体系，个性指标是需要按照部门、行业、支出性质独立构建指标。二是绩效指标力求量化。预算项目产出、效益都尽量量化，要求指标数据资料易于收集和操作，指标解释和绩效评价方法简便易懂。三是绩效指标构建需要经过充分科学论证。由于预算绩效工作人员并非都有财政学、统计学等专业背景，预算绩效理论知识和技术需要进一步加强，在我国预算指标构建方面需要高等院所的技术专家参与论证指标的科学性。四是预算绩效指标构建需要从法律层面加以保障，提升预算绩效指标的法律效力。在2013年财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》的基础上，省级政府尽快从地方性法规角度为预算绩效指标提供法律保障。总之，我国预算绩效指标科学分类尚在探索阶段，绩效指标体系框架建设任重道远。

总之，伴随着现代预算制度结构的动态调整，关于预算绩效的研究将由宏观到微观、由整体到部分的过程，研究对象也将聚焦于预算制度结构中利益相关者的微观作用机制，需要以更加真实地呈现转型时期现代预算制度的发展趋势。目前，中国预算改革正处于关键时期，预算绩效整体上呈现从分散走向协同、从模糊走向精准、从被动走向主动的基本特征，但全面实施预算绩效是一项复杂系统性工程，不可能一蹴而就，说明未来我国预算绩效改革仍然将是一个纷繁复杂、泥泞前行的过程。因此，本文在借鉴国外预算绩效改革经验特征的基础上，从预算绩效法律法规、指标体系以及结果应用三个方面提出全面实施预算绩效管理的对策建议，为构建现代预算制度提供理论支持。

注释：

①资料来源：《中国行政管理》2018年第4期和11期《本刊专稿》。

②资料来源：《财政监督》2018年第19期和21期《专题：全面实施预算绩效管理探讨》。