“正负面”清单相结合：推动PPP规范发展

话题嘉宾

刘穷志：武汉大学PPP研究中心主任，经济与管理学院教授、博士生导师，珞珈特聘教授，财政部和国家发改委PPP专家库“双库”专家，财政部第四批PPP示范项目评审专家，国家社科基金重大项目“PPP中财政资金引导私人资本机制创新研究”首席专家

温来成：中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长、财税学院教授、博士生导师，中国财政学会财政投融资专业委员会常务委员等，主要研究方向为财政投融资、城市财政与城市公共管理等

马恩涛：山东财经大学财政税务学院副院长，三级教授，博士生导师，山东省优秀理论人才“百人工程”人选，山东省重点学科（财政学）首席专家，研究方向为财税体制、政府债务

邵颖红：同济大学经济管理学院副教授，管理学博士，主持和参与10多个国家级研究项目和若干政府、企业咨询项目，主要从事投融资管理、创新创业管理等专业领域的研究

曹堂哲：中央财经大学政府管理学院副教授，行政系副主任，财政部预算评审中心 “重点绩效评价专家审核委员会”财政支出绩效评价专家、中国行政管理学会会员等，主要研究领域为政府预算绩效管理、公共管理理论与方法、政策执行与评估

魏翔：中国社会科学院财经战略研究院副教授，北京大学国家发展研究院客座研究员等，主要研究方向为服务业新经济与分工经济，经济增长与新人力资本，经济发展政策分析等

李伟：北京第二外国语学院商学院教授、硕士生导师，入选北京青年拔尖人才培养计划，中国商业联合会投资项目分析师项目讲座教授，国家知识产权局知识产权公共管理专家委员会成员等

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

PPP是一项长期的事业。继今年《政府工作报告》明确提出要有序推进政府和社会资本合作之后，近日，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），向市场释放了PPP项目回归本源、规范发展的新信号。

《实施意见》要求各级财政部门要将规范运作放在首位，并采取正负面清单相结合的方式，细化了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。《实施意见》明确指出，规范的PPP项目形成的财政支出责任，是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，应当依法依规纳入预算管理。为防止地方政府假借PPP名义举债融资，避免增加地方政府隐性债务，对于不规范的PPP项目，《实施意见》明确应当依法依规予以整改，构成违法违规举债融资的应当依法依规予以问责。

在规范的同时，《实施意见》还从鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域、保障合理支出、加强信息披露、加强分类指导、强化PPP咨询机构库和专家库管理等方面明确为PPP规范发展营造良好环境，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。

近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，推动了一批项目落地。PPP的快速发展，在稳增长、促改革、惠民生等方面发挥积极作用的同时，一些如泛化滥用PPP等乱象也增加了地方政府隐性债务风险隐患。我国PPP发展现状如何？还存在哪些问题？可能引发哪些风险？PPP规范发展如何更多地吸引民资和外资参与？未来该如何创新发展PPP，以实现居民、政府和社会资本的多方共赢？本期监督沙龙聚焦PPP规范发展，围绕相关话题展开探讨。

透视PPP发展现状

主持人：过去几年，PPP模式备受青睐。财政部PPP中心统计数据显示，截至2018年12月末，全国PPP综合信息平台入库项目共8654个、投资额13.2万亿元；落地项目累计4691个、投资额7.2万亿元，落地率54.2%；开工项目累计2237个、投资额3.2万亿元，开工率47.7%。PPP模式“受宠”的原因是什么？取得了哪些成效？

刘穷志：一是“堵后门，开前门”的必然选择。地方发行债券受到额度限制，BT被禁止，可行的选项就是PPP了。二是PPP功能昭昭。短期内为基础设施和公共服务建设筹资，而更长期和根本的是提高了公共产品供给效率。

温来成：我国从改革开放之初，就已开始了PPP模式的探索，既有成功的范例，也有不少失败项目，但发展较为缓慢。2014年以后，在财政部、国家发改委的强力推动下，PPP项目呈现出爆发式增长，用二、三年的时间，项目增加的速度超过发达国家几十年的增长率。从客观需要来讲，主要包括在我国经济进入新常态后，经济运行下行的压力很大，政府需要PPP项目拉动经济增长；我国在新型城镇化过程中，大量基础设施建设对PPP项目有较大的需求；我国从2010年开始整顿地方政府债务，2015年后地方政府融资只有发行地方政府债券一种，而地方经济发展需要较多的融资，需要PPP项目。另外，我国在教育、医疗、养老等社会公共服务领域，对PPP项目有较大需求。当然，近年来PPP项目的发展，在保增长、缓解财政支出压力、增加公共服务效率等方面，取得了一定成效。

马恩涛：PPP“受宠”的原因：自上世纪90年代以来，PPP模式作为代替传统政府投资与私有化的重要途径，在世界范围内得到推广和流行，逐渐成为一种以更低成本提供更高质量公共服务和基础设施的可行性方式。当然，不同国家引入PPP的初衷可能有所不同：有的是出于财政赤字和预算压力的考虑，有的是出于基础设施供需缺口和公共产品提供低效率的考虑，还有的是出于将私人部门的管理技术和经营效率引入到公共部门的考虑等。就我国而言，PPP“受宠”也基本上源于财政压力和私人资本的高效率：一方面，自2008年美国次贷危机以来，我国地方政府面临着严峻的财政形势，特别是自《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19 号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号文）以及新《预算法》对地方政府债务进行严格的规范管理以来，中央政府斩断了地方政府通过融资平台进行债务融资的途径，而地方政府基础设施巨大的供需缺口和官员晋升的压力迫使地方政府寻求新的融资模式，于是PPP模式在中央政府的倡导下成为地方政府的“新宠儿”；另一方面，在PPP项目的不同实施阶段特别是建设、运营和维护等环节，社会资本在经济效益最大化的目标下往往比政府直接投资更有效率，能实现“让专业的人干专业的事”。

自从我国开始推行PPP模式以来，随着PPP工作实施中经验的不断积累和有关制度体系的不断完善，PPP模式不仅本身发展成效显著，而且在地方政府交通基础设施、市政公用设施、社会事业、保障性安居工程以及生态环境保护等领域，有力地盘活了社会存量资本、激发了民间投资活力，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，实现多层次、多角度撬动社会资本投入，放大资金效应。用《实施意见》中的话来说就是“在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用”。

邵颖红：国内PPP模式并非最近几年才出现，也经历了将近20多年的渐进式发展，但明确为PPP模式的制度顶层设计确实是从2013年开始。作为鼓励社会资本进入基础设施和公共事业领域的模式之一，PPP模式相比其他制度如政府传统采购模式、政府购买服务、特许经营等更受欢迎。为啥呀？一是上层力推。2013年12月，财政部会议正式提出大力推行PPP模式。之后，财政部与发改委竞相发布PPP操作与规范文件以指导我国PPP模式的运用。2014年至2018年间，财政部连续推出四批PPP示范项目，出版三辑PPP示范项目案例选编书籍，PPP产业如火如荼。二是地方政府热烈响应，地方政府都有自己的融资平台，通过举债进行基础设施建设，长期积累下形成了巨量隐性政府债务。如不采取措施，我国的地方政府债务率将超过国际警戒线，导致债务危机。PPP模式很多地方政府认为是一种新的融资渠道，有助于减轻财政负担，缓解地方政府债务压力。三是社会资本积极参与。基础设施和公共服务领域借由PPP模式向社会资本特别是民营资本开放，是我国深化市场化改革的重要举措，被一些民营资本视为重要的历史机遇。投资项目有政府信誉做背书，就有了更多信誉的保证，容易在银行获得融资。

目前我国正处在城市化持续推进的过程中，许多城市基础设施需要新建；已有的基础设施，需要更新、改造、升级。有了PPP这一利器，在社会资本的参与下，国内的基础设施建设、公共服务提供和公共事业建设等方面皆有了明显的进步。过去的四年，我国PPP改革工作成果显著，项目数量大幅增加，落地率稳步提高。PPP模式的推行有力地促进了新型城镇化建设，提升了政府治理能力，构建了现代财政制度。

曹堂哲：与传统的政府“单打独斗式”提供公共产品和服务的方式相比，PPP模式是新的资源配置方式、项目管理方式和政府治理方式，其受到青睐的主要原因是在以下方面具有“比较优势”：一是PPP作为一种新型的融资模式，既可以减轻财政负担，又可以增加社会资本的融资机会，可以有效地分散各方风险，促进资本市场发展。二是PPP引入了竞争机制，尤其是加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，有利于发挥社会资本在技术和管理上的优势，推动成本节约、技术进步、服务质量提升和经济增长。三是PPP推动政府职能转变，有助于政府治理现代化。在PPP中政府的角色从传统公共产品和服务直接提供者的角色，转向法治框架下的缔约者、制度设计者、监管者和市场维护者的角色，有助于形成契约式、法治化、竞争性、透明化和结果导向的公共治理。

PPP模式推行以来，不断总结经验教训，逐步走向规范和成熟，其应用领域已覆盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他行业。形成了一批优秀的项目，在推动基础设施建设和公共服务方面都发挥了积极的作用。

魏翔：中国的PPP模式“受宠”具有很强的现实原因和本土特色，最主要的原因不外乎两点：一是呼应了供给侧结构性改革，是地方政府在公共管理供给侧进行结构性改革的重要抓手，为政府的政策创新提供了启发和思路，造就了政府公共服务供给的新态势。PPP已成为地方政府“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”的重要抓手。二是在“土地财政”走到尽头之际，为地方政府融资和进行公共投资提供了新选项。当然，除此之外，PPP模式在国际上推行时所展现出的普适性优点也是该模式在中国受到欢迎的原因之一。比如，该模式为政府-市场提供了“效率再配置”的功能，使地方政府的长期目标和企业的短期目标通过投资效率和回报效率的交替配置，实现了“双赢”。也正是基于此，PPP模式在中国才有进一步深化、拓展的必要性和可行性。

中国PPP项目取得的成就骄人。第一，从最终结果的成交额来看，中国PPP项目成交额超8000亿元，稳居全球之首。其中，国有企业的成交额占总成交额的80%，中国PPP模式为全球公共治理领域提供了鲜活而重要的范例。第二，PPP项目覆盖的行业具有普遍性，已覆盖能源、交通、水利、环保、市政、农业、旅游、医疗卫生、教育、文化、体育等19个国民经济领域。第三，PPP项目中绿色环保项目受到重视，为中国的国际承诺和环保改革贡献了重要力量。

主持人：PPP快速增长的同时，“泛PPP”“伪 PPP”等不规范项目充斥其间，给PPP的健康发展埋下隐患。当前PPP项目发展中还存在哪些问题？可能引发哪些风险？

刘穷志：最根本的问题是对PPP认识不清。PPP的基本涵义，简单地讲，是公共产品供给的新方式，其“新”在于引入私人部门属性的社会资本 （之前供给公共产品的部门主要是公共部门），是市场深化这一中国改革方向的表现，基本概念认识不清就会带来政策和实践的扭曲。此外，还有政府守信、财政承受能力、融资难、资本金、绩效评价等问题，这些都是PPP规范问题，必将随着认识上的正本清源而得到解决。

温来成：当前PPP项目存在的问题包括物有所值、财政承受论证不严格，甚至流于形式。这既使不符合PPP原则的项目进入采购、建设阶段，导致项目在后期失败的可能性增大；又使政府财政在今后20、30年的时间内，不能兑现政府承诺，造成政府违约的概率上升，财政风险加大。

马恩涛：PPP模式在中国是一个 “新事物”，因此在实施过程中不可避免地会出现一些问题。特别是当地方政府将PPP模式仅简单机械地视为一种融资方式时，“伪PPP”和“泛PPP”就会顺理成章地出现。

针对这些“伪 PPP”和“泛 PPP”，财政部陆续出台了相应的政策文件进行了应对。就当前我国地方政府PPP项目的发展来说，其还存在着两方面问题：一个是防范重大风险攻坚战，特别是“牢牢守住不发生系统性金融风险的底线”为PPP项目的发展带来了重大挑战，“去杠杆”以及国家金融政策的收紧使得签约后的项目公司，特别是民企作为社会资本方的项目公司融资更加困难，很多项目因此被迫终止，导致“半拉子工程”大面积出现，这是很多PPP项目始料未及的。另一个是在PPP项目中，各参与方之间的风险分担问题。虽然在PPP项目的实施方案中规定了要对项目参与方进行明确的风险分担，理论上也存在着政府和社会资本各自根据自己的风险处置优势承担相应风险的原则，但实际上一些PPP项目的风险分担往往是基于经验而笼统地将项目投资、建设和运营风险赋予社会资本并将政策、法律等风险赋予政府，不是给予准确的定量分析。我们甚至还无法确定PPP项目风险分担比例有无固定解、多大为合适，风险分担的合理边界比较模糊。

邵颖红：由于我国特殊的制度环境，PPP模式在我国的推广无经验可循。过快地推行，泥沙俱下，产生了很多问题。

政府认识和能力不足。一些地方政府对我国PPP模式的理解存在偏差，将PPP视为政策机遇，将各种项目包装成PPP项目，以各种名义套取财政补助资金。简单地追求经济增长和政绩的做法，后果必然是产生较多胡子工程，增加政府财政负担。

存在非正式制度壁垒。包括对民营企业存在观念上的偏见，PPP项目实施中对民营企业存在歧视行为，国有企业对民营企业的“挤占效应”，对民营企业的承诺存在不确定性。

一些地方和金融机构并未做到对所有意愿参与企业一视同仁，结果国有企业和地方政府控制的金融公司成为PPP项目建设的重要力量，这势必降低国家去杠杆的政策效果，造成PPP模式的异化。

政府执行偏差。社会资本方选择缺乏公开透明性，PPP项目社会资本方选择时可以不采用公开招标方式。由于政府采购市场不完善，缺乏竞争和低价恶性竞争并存。如何实现信息公开透明、公平竞争成为关键问题，不然长久下去，政府的公信力必将受到损害。

长期资本市场缺乏。PPP项目期限很长，回报时间很长，我国长期融资市场尚未成长起来，权益融资很困难，PPP项目很容易异化为明股实债、政府托底。后果必然是地方债务风险加重。

社会资本构成不合理。社会资本中承包商和金融资本为主，专业运营商奇缺。施工单位主要为了获得项目建设机会，短期行为严重，缺乏运营经验，金融资本明股实债，资金来源具有短期性，与项目期限不匹配。社会资本组成问题，极有可能引起PPP模式的失败。

民营资本介入不足。无论是PPP项目的参与数量还是投资总量和规模上，社会资本中央企和地方国企均占绝对优势，民营企业参与PPP项目相对不足，不仅如此，现阶段根据我们的研究民营企业参与意愿也较低。

曹堂哲：早在2015年财政部就印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）明确每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，拉开了PPP规范发展的序幕。2017年以来相关部门针对PPP发展中面临的问题，采用“小步快跑”“打补丁”的方式，从项目库管理、融资主体、运营管理等方面对PPP进行了规范。

一是PPP边界问题。针对PPP中存在的泛化滥用现象，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）明确要求纠正PPP泛化滥用现象，通过严把项目库 “入口”、开展项目库清理，厘清了PPP项目的范围和边界，使得PPP模式回归垄断性基础设施和公益性公共服务领域。

二是PPP的参与主体问题。国资委于2017年11月10日发布 《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），提高了央企投资PPP的门槛。

三是项目管理问题。2018年4月财政部印发 《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）针对PPP项目中立项不严谨、采购程序回避竞争、签署PPP项目合同主体不规范、明股实债、固定回报和保底承诺、运营建设割裂、政府隐性担保、按效付费机制缺失等问题从项目管理的角度提出了规范要求。

上述问题会引发三个层面的风险：一是地方政府隐性债务风险；二是运营和绩效不彰的风险；三是破坏竞争性市场的风险。而此次《实施意见》则是规范PPP发展的纲领性、系统性指引，为PPP规范发展指明了方向。

魏翔：当前PPP项目发展中存在的问题主要包括：一是“明股实债”问题。如果在股东协议中约定由政府股东或政府出资方代表对社会资本方股东的股权进行回购，就形成了“明股实债”，属于具有刚性兑付的保本约定。二是民企参与PPP项目的成交额和市场份额偏低，某种程度违背了PPP模式的初衷。三是政府后续付费不考核绩效。政府付费与项目产出绩效相分离，承诺固定回报或最低收益等条款，形成地方政府债务。某些政府对PPP模式的理解存在误差，政府主导的成分有不断增强的趋势，过度重视PPP融资功能。四是通过签署“抽屉协议”提供担保。由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺。政府付费类和可行性缺口补助类项目的比重较大，为地方政府的持续性治理形成了较大风险。五是PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持，同时，PPP的政府-企业双方在法律支撑较为缺乏的情况下对契约的理解、遵守和风险把控均呈较低水平。

PPP“既要规范、也要发展”

主持人：此次《实施意见》要求各级财政部门遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，将规范运作放在首位，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。这些规范举措的实施将给PPP工作开展带来哪些影响？

刘穷志：一是在库项目的清库与整改，使在库项目操作规范化。二是未来对列入负面清单的项目建立隔离墙，PPP项目总量增速趋缓。三是PPP工作回归PPP本源，强调公共产品供给效率。

温来成：首先，进一步明确了PPP项目建设运行过程中的政策界限，便于PPP项目的具体操作和管理。PPP项目在提供公共服务过程中，既有提高公共服务效率、扩大公共服务规模和质量等方面的优势，又存在涉及主体众多、建设运营周期长、不确定因素多、风险大的问题，必须严格遵守政府制定的政策界限，才能有效管控风险，达到预期目的。这次《实施意见》的发布，有利于管控PPP项目的风险。其次，有利用适当调节PPP项目发展的速度，提高项目质量。如前所述，PPP模式本身存在较大风险，如果盲目快速发展，必然放大政府财政的风险、社会资本的风险。这次《实施意见》的发布，有关数量界限的明确，有利于管控PPP项目的盲目发展。最后，有利于PPP模式未来的规范发展，这次《实施意见》采用正负清单的方式，对PPP模式进行了规范，有利于PPP项目行稳致远。

马恩涛：财政部出于规范PPP运作和防范地方政府债务风险而出台了《实施意见》。我觉得这些举措的实施将给PPP工作开展带来两方面的影响：一方面，会提高PPP项目的质量，消除隐藏的风险。“正面清单”和“负面清单”的有机结合既明确了PPP的发展空间也规定了PPP的实施禁地，从长期来看，既有助于“求真”“求实”进而规范PPP的运作，也有助于“去伪”“去泛”进而防控地方政府隐形债务风险。举例来说，全生命周期管理要求以及落实项目绩效激励考核，将有助于改变PPP项目重建设轻运营的问题；限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划，防止中长期财政支出压力过快增长，等等。另一方面，不可否认的是，这些规范举措的实施在短期内可能会造成我国PPP项目落地率的下滑。实际上自去年下半年以来，由于不规范PPP清理风暴以及金融领域政策的收紧，我国政府付费PPP项目落地率已经出现了大幅度的下滑，《实施意见》的实施可能进一步加重这一问题。因此，需要采取切实有效措施加大对PPP的融资支持，鼓励民资和外企的参与。

邵颖红：从过去的实践经验中我们不难发现一味地追求速度而忽略质量的发展，其结果很可能是“欲速则不达”。那么只有做真正规范的PPP，才能为PPP项目的发展注入持久的动力和活力。此次的《实施意见》是以规范PPP项目运作为总抓手，将规范运作放在首位，排查潜在风险隐患，加强信息披露，严格项目入库，这是非常及时和必要的。对正负面清单的规范举措，有利于实现项目全生命周期的质量管理，积极效应明显：

第一，规范运作是全面实施绩效管理的应有之义。按效付费机制是PPP模式的核心内容，绩效考核指的不单单是建设期的绩效考核，更主要的是运营期的绩效考核，即项目建设成本要和运营期的付费绩效考核挂钩。通过强制挂钩绩效考核比例，有利于优化全生命周期一体化管理，落实全面实施绩效管理要求，发挥好PPP模式的正面效用。

第二，做好清查和规范工作有利于提高正负面清单项目管理的质量，保证项目可规范推进，示范项目得以充分发挥标杆作用。经过清理规范，表面上看PPP的规模可能会萎缩，但保留下来的PPP项目质量会很好、更容易实现融资，对于投资人而言可以说是有百利而无一害。但另一方面这对社会资本方运营能力的要求也会更高。

第三，及时将长期无实质进展的“僵尸项目”或不适宜继续采用PPP模式的项目清退出库，能够缓解地方财政支出压力，为更优质的PPP项目入库腾出财政承受能力空间，并充分利用好财政支出空间去拉动当地基础设施投资和公共服务提升，降低不规范的PPP项目可能造成的隐性债务风险。

曹堂哲：“正负清单”制度的实质是对政府和社会资本方的双向约束。对于政府而言“法无授权不可为”，需要正面清单对政府行为加以规范；对于社会资本而言，“法不禁止即可为”，需要负面清单对社会资本行为加以约束。正负清单制度是对PPP制度框架的一个原则性要求，有助于推动政府行为的规范化，也有助于激发市场活力，体现了既要规范又要发展的要求。同时有助于防范地方政府的隐形债务风险，提升政府的治理现代化水平；也有助于鼓励社会资本的积极参与。

全生命周期管理意味着PPP将进入内涵式高质量发展的新阶段，相对于由政府直接提供基础设施和公共服务的传统模式，PPP模式的“比较优势”将更加明显，通过全生命周期管理，把好PPP全生命周期的每一个关键环节，尤其是在运营阶段的按绩效付费机制的落地，将倒逼社会资本在管理创新和技术革新上下工夫，从而推动经济社会高质量发展。

李伟：采用PPP方式能大大提高政府提供公共服务的能力，在欧洲的发达国家都产生了广泛的效益。我们国家实施PPP的过程中，很多问题出在两个环节：第一是规则的完善，第二是规则的执行。从规则完善方面，财政部、发改委、其他部门及地方政府已经出台了很多规则，随着问题的出现不断完善PPP的法规制度体系。有了制度规范后，就重在监管，以及严格监管下的规范运行。所以，随着规范举措的实施，至少有三个方面影响：其一，有制度体系规范，并逐渐健全了具体流程、合同等内容，重在有了规则；其二，严格制度的执行，让流程符合规范，重在按规则执行；其三，执行有监督，重在各方监督规则的执行过程。这些都是PPP项目健康、有序发展的关键。

主持人：《实施意见》还要求强化财政支出责任监管。对于财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。而据统计，目前全国2519个已实施PPP项目的行政区（包括省、市、县三级）中，已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。您如何看待这种现象？为什么要对财政支出责任作出限制？实践中如何加强监管？

刘穷志：当前经济下行，国家减税但支出刚性，财政风险加大，加之PPP项目规范性不够，限制政府付费项目是必然选择。但拉动经济增长需要基建和公共项目，保持一定的PPP项目也是必须的。在实践中，财政部门要从严把握财政承受能力报告审查关口，要充分公开项目信息，增加透明度，接受公众监督。

温来成：这是因为PPP模式在各地区发展不平衡，有些地方政府比较重视，近年来新上了较多的PPP项目，在地方财力有限的情况下，就容易出现PPP项目财政支出责任占比超过了5%。此次《实施意见》提出了相应的限制措施。这些措施的实施，有利于PPP项目财政风险的控制，也有利于PPP项目的规范发展。在实际监管中，将上述规定付诸实施的关键环节有：第一，PPP项目的信息公开，并接受社会的监督。只有PPP项目信息公开了，社会各界才能了解本地区PPP项目发展与财政支出责任是否匹配，以监督政府履行职责，既防范财政风险，又保障社会资本的合理回报的利益。第二，及时查处违反《实施意见》的案件，保持高压状态，保证PPP项目的规范发展。即维护法律制度的权威性、严肃性，使有关的政府机关和公务人员不能、不敢违反PPP的法律制度，保持PPP项目的正常运行。

马恩涛：地方政府投资的冲动使得其总是想要充分利用中央政府给定的财政政策空间，甚至是采取一些擦边球的举措。既然中央政府规定PPP项目财政支出责任不得超过当年本级一般公共预算支出的10%，那很多地方政府就是按10%的上限来上PPP项目，甚至通过政府性基金预算和国有资本经营预算安排PPP项目支出来 “放大分母”进而规避10%的红线。而5%的新限制实际上是中央政府从控制政府PPP支出规模和维护国家财政整体安全的角度来考虑的。随着新《预算法》的实施，国务院早已明确地方政府负责偿还债务，中央政府不进行救助，各省也明确对下级政府实施不救助原则。因此，地方政府债务风险一定要控制。以前10%的公共预算支出标准是建立在财政收入持续增长的前提下，而近几年我国经济和财政纷纷进入新常态，部分地区财政收入增长趋势很不乐观，所以有必要对PPP项目财政支出进一步进行适当控制。

邵颖红：虽然有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%，但PPP整体风险控制在安全区间内。

PPP项目下融资的主体不是政府，而是社会资本方或特别目的公司（SPV），债务主体也是社会资本或SPV公司，但是政府潜在的债务风险很大。实践中也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至借PPP名义变相举债等问题，增加了地方政府隐性债务风险隐患。因此需要对财政支出责任作出限制，坚持必要、可承受的财政投入原则，防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务，防止政府支出责任过多、过重而加大财政支出压力。

对于财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目的规定是延续了“防风险”的政策方向，作为PPP项目三种回报机制之一的政府付费，给地方财政支出造成很大压力。为防止触及PPP项目的10%红线，将新增纯政府付费项目的红线从10%进一步压降到5%，进一步收紧政府负债敞口。有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划，防止中长期财政支出压力过快增长。同时由于国内不少公共服务项目具有纯公益属性，政府付费项目是地方政府的诉求，也是PPP项目的重要构成。《实施意见》中并未全部禁止，而是提出了具体标准，根据各地财政承受情况和项目类型而定，实务中更具操作性。

对于实践中的监管措施，提出以下建议：一是细化PPP财政承受能力评估，规范财政部门PPP财政承受能力论证工作。PPP项目财政承受能力评估报告的编制应更加深入，地方政府财政承受能力论证工作应细致分析项目政府资金来源及组成，并提供测算依据。有必要时可以聘请第三方机构协助完成。二是细化PPP财政支出责任检查内容，严格检查程序。检查要点细化为财政支出责任测算、预算管理、财政支出责任台账管理等。制定财政检查工作操作规范，履行现场检查、复核审理、处理文书制发等规定程序。

曹堂哲：“对于财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”，这一规定为各地政府付费类项目设定了红线。“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，明确了新签约PPP项目的运营补贴支出来源，避免了支出责任超出10%一般公共预算的支出从政府性基金预算、国有资本经营预算列支。“本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”则明确了地方本级PPP财政支出责任的总盘子。

这意味着财政支出责任占比超过5%地区新的政府付费项目将无法入库。这一做法将倒逼地方政府加强PPP项目支出责任的计划和统筹，将政府付费类项目限制在合理的比例，在支出责任的总盘子中，用好可行性缺口补助。对财政支出责任进行限制，在宏观上有助于风险防控，在微观上可以倒逼地方政府强化绩效考核，建立按效付费的机制，推动社会资本向管理和技术要效率，提高服务质量。

加强财政支出责任的监督，需要健全财政支出责任监测和风险预警机制，用好全国PPP综合信息平台，充分披露PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

李伟：从目前项目管理库的入库项目来看，超过40%的项目采用政府付费方式，这就意味着目前PPP项目的确增加了政府支出的负担。而且随着前期大量PPP项目落地，政府支出责任已经吃紧，如果不对政府支出责任划出红线，就会造成政府支出责任负担过重，既影响政府当前职能的履行，也加大了政府风险。虽然规范的财政支出责任并不构成地方负债，但这只是技术角度，而从表内负债的角度，广义上看合同支付仍然形成政府的长期负担。所以必须对财政支出责任作出限制。

加强监管，一是要防范过度乐观估计未来财政收入，在做大分母的时候降低PPP项目中政府付费所占比重；二是要防范从一般公共预算之外安排资金支出，比如政府性基金预算、国开行贷款预算等；三是要防范没有全口径统计所有PPP项目支出，这些都是从内容上强化监督。从形式上，一是要强化政府承受能力报告的编制责任，防止流于形式；二是建立测算的具体范围和参数；三是要制定PPP项目具体信息披露的框架、准则和技术规范；四是强化监督还要建立实时财政支出责任的预警系统，做到实时反映。最后还要有处罚机制。

主持人：为了给PPP规范发展营造良好环境，《实施意见》提出鼓励民资和外资参与、加大融资支持等七项举措。统计显示，累计落地的895个示范项目中，签约社会资本共1589家，其中民企占39.8%；民资背景项目数467个、投资额7881亿元，分别占落地示范项目的52.2%和39.2%。您对此作何评价？PPP规范发展如何更多地吸引民资和外资参与？

刘穷志：现阶段民营企业参与PPP从总体上看还是具有相当规模的，民营企业参与PPP最符合PPP本来面目即公私合作伙伴，未来还应当进一步加大力度引入民营企业参与PPP。吸引民资外资参与PPP最根本的路径是建立合作伙伴关系，近期主要的具体措施，一是取消歧视民资外资参与条款，与国企一视同仁；二是落实民资外资优惠政策。

温来成：这反映了我国PPP项目发展的阶段性特点。PPP项目的规范发展，如要更多地吸引民资和外资参加，需要重点解决以下问题：一是加快PPP立法，依法保障民资和外资的利益。PPP项目的建设运营时间长达20、30年，如果没有完善的法律制度，民资和外资对PPP项目的投资，往往是望而却步，裹足不前。二是进一步推进PPP管理政策、制度的规范化，增强民资和外资PPP项目投资的信心。目前我国PPP项目管理的政策、制度由财政部、国家发改委两个系统分别发布、实施，这种状况，给PPP项目的建设运营带来很大的困难，需要尽快解决这个问题。三是加强地方政府信用制度建设。通过地方政府信用建设，有效解决新官不理旧事，一届政府一朝政策，地方政府随意撕毁合同、不履行合同的问题，为政府与社会资本合作创造良好的环境，吸引民资、外资投资PPP项目。

马恩涛：目前，地方政府在实施PPP项目的时候更愿意与国有企业合作，而与民资和外资企业合作的意愿比较低。这源于两个方面：一是因为民资和外资的各方面实力往往与国有企业存在较大的差距，特别是在融资方面，民资和外资相比于国有企业具有天然的劣势，这会使得项目未来风险和不确定性增加；二是绕开国有企业而与民资和外资合作有时会让地方政府遭受种种臆测，认为与民资和外资合作而不与国企合作，里面可能有腐败和猫腻。要想更好地吸引民资和外资参与PPP项目，对于政府来说，就应该舍得将一些优质项目拿出来给民资和外资，不能有“肥水不流外人田”的思想。如同《实施意见》中所规定的“向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持”；而对于金融机构来说，不要只把眼光盯着国有企业，也要对民资和外资在PPP项目参与上进行融资支持。

邵颖红：从总体实力来看，统计数据显示民营企业税收贡献超过50%，国内生产总值占比超过60%、技术创新和新产品占比超过70%、城镇就业占比超过80%、对新增就业贡献率超过90%。在PPP模式中，虽然民营背景投资项目占比超50%，但是总额却还未达到40%，可以看出民营企业中标的PPP项目平均规模并不大，民营企业在PPP项目中的参与度与其自身实力还是存在一定差距的。因此，民营企业的参与度还需要并且能够进一步提高。

中国作为特色社会主义国家，存在大量实力雄厚的国有企业，这些国有企业长期占据着基础设施和公共服务领域，在这些领域也积累了丰富的经验。因此国有企业不管是在资金还是经验方面都领先于民营企业，这就导致了在中国情景之下，实施以基础设施和公共服务为载体的PPP模式无法完全剥离国有企业的作用，民营企业很难成为PPP市场的主力军。

但是PPP的本质应该是启动民营资本参与基建设施从而起到分摊国家公共部门财务压力以及提高整体效率等作用。发改委在2017年印发了 《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》，从分类施策支持民间资本参与PPP项目，科学合理设定社会资本方选择标准，依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同，加大民间资本PPP项目融资支持力度等10个方面，提出了可操作、有针对性的政策措施。在各方努力下，示范项目中民营企业参与率有所提高，政策成效初见。此次《实施意见》也从推介优质项目、加大中国PPP基金支持力度等方面加大政策力度向民营企业倾斜。

下一步，仍需要持续优化营商环境、破除体制机制障碍。对此提出以下补充建议：一是建立问责机制，增强民营企业对政府部门的信任。民营企业是问责制中的问责主体，民营企业有权对公共部门在PPP项目中可能或已经发生的影响民营企业利益环境的决策或行为问责。完善的问责机制需要具备以下条件：首先，在PPP项目建设初期，民营企业能够通过相关的法律法规和合同条款规范公共部门的决策和行为；其次，在项目进行的过程中，民营企业能够通过评估制度和信息披露平台约束公共部门的决策和行为；最后，如果项目由于公共部门的失责而发生损失的时候，能够有完善的法律制度来惩罚公共部门的违约行为。二是完善保障机制。风险具有客观存在性，再完备的机制设计，也无法完全规避地方政府的违约风险，须建立保障机制，为地方政府违约给民营企业带来的损失进行救助。例如可考虑建立省级保障机制，对进入省级PPP项目库的项目，若市政府出现违约，可由省级财政垫付一定金额，该金额在以后年度中从省级财政向市政府的转移支付中逐年扣除。三是建立PPP项目信息共享平台，完善信息公开机制。基于网络技术，信息共享平台整合所有参与者的信息资源，能够成为PPP项目高效的内部管理工具。与一般项目相比，PPP项目具有信息量大、信息来源广、动态变化和类型复杂等特点，作为信息劣势的一方，为了保持民营企业平等和公平的社会交换地位，民营企业需要获得更多的信息来改变其在PPP模式中信息不足的不利地位。信息共享平台建立能够缓解甚至消除民营企业与公共部门之间信息流动的滞后性和不对称性。通过信息共享平台，公共部门和民营企业可以了解和掌握PPP项目的实时情况，更好地分配任务和资源，协调双方的利益冲突。在信息披露质量方面，还可以通过专业第三方独立验证PPP项目信息，建立现代化社会多种信息披露渠道。

PPP模式应用主要的问题还是在各级政府身上。政府利用PPP模式主要是吸引民间资本、分散政府的风险和提高效率。但是，在当前没有完整配套的法律环境和技术支持的情况下，要注意可能产生的负面影响：政府为了吸引民间的受让方，往往出让商业利益好的项目，或承诺政府付费。这样，有利可图的项目给了民间，而没有财务效益的项目留给政府，使政府的现金流陷入困境，有可能陷入更严重的债务危机。在这过程中也难免出现寻租和腐败的可能性。政府提供过多的担保使风险又重新回到了政府身上，也使民间受让方免受市场竞争的压力，这就从根本上违背了PPP模式的初衷。

曹堂哲：吸引民资和外资参与有助于PPP回归其本源初心，避免“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目”所可能引发的融资风险和效率风险。

加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。

李伟：民资和外资的积极参与本来就是PPP项目应有之义，有了民资、外资的参与才更能实现PPP扩大社会服务资金投入范围和提高项目运行效率的初衷。但是一方面，多数民资、外资在融资渠道和融资成本方面相对于国有资本处于劣势；另一方面，民资、外资逐利动机更强，如果没有坚实可信的使用者收费方案以及稳定的公共财政对后期收益的背书，民资、外资参与PPP项目的动机也会更弱。

PPP项目要更多地吸引民资和外资的参与，一是要强化分类管理和分类推进，对PPP项目在宏观层面进行细化管理，明确PPP项目的各种适应类别。比如，旅游PPP项目具有较强的运营型需求和盈利性空间，就需要民资甚至外资在操作中提供更多的操作性和运行性介入，获取更多甚至更短期的回报，同时提供更全面的承诺框架。二是要强化约束地方政府行为、树立政府信用的法律建设。地方政府的失信是社会资本最大的不确定性来源。三是呼应目前中国开放金融业和基建投资的方略，在地方政府层面上创新出台相关的扶持政策，对民资和外资提供区别性的激励政策。

推动PPP事业行稳致远

主持人：财政部金融司有关负责人表示，PPP是一项长期的事业。此次出台《实施意见》，希望通过传递明确的政策信号，能够稳定市场预期，提振市场信心，推动PPP事业行稳致远。您认为未来该如何创新发展PPP，以形成财政与社会资本间的良性循环，实现居民、政府和社会资本的多方共赢？

刘穷志：一是从制度上严格操作规范，坚决禁止列入负面清单项目；二是建立政府与社会资本之间的平等地位，将PPP适用的法律关系定性为适用民法而不是适用行政诉讼法；三是尽快出台PPP条例，稳定各方预期。

温来成：我认为主要做好以下几点：一是坚持PPP的基本准则，防止对PPP模式的泛化、滥用；二是加快法律制度建设，依法保护PPP模式的行稳致远；三是解决PPP管理体制的统一问题；四是PPP管理政策、制度的统一，以及规范化、科学化。

马恩涛：从地方政府的角度来说，要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；要树立好正确的政绩观，既“尽力而为”，又“量力而行”，根据自己的实际情况，控制好PPP项目的政府支出规模，坚决防范地方政府隐形债务的形成。

从金融机构的角度，当前，金融对PPP项目贷款要求条件比较苛刻，使得PPP项目融资成本也比较高。金融机构的不给力，配套不到位，可能成为制约我国当前PPP项目发展的关键。当然，防范化解重大风险特别是“守住不发生系统性金融风险”的底线也要求金融机构在进行贷款时要严格监管，量力而行。

从社会资本的角度来说，要发挥自己的优势，不能一心追求暴利，更不能重建设轻运营。

邵颖红：一是PPP与互联网融合发展。除了利用互联网技术搭建大数据信息平台，为各项信息提供公开化的环境以外，还可以运用科技赋能、科技力量结合PPP行业当前的诉求加强合作，统筹各个方面的资源。比如在PPP项目上，引入区块链技术记录项目每个阶段的信息，能够保证数据不被篡改，最大限度地保证隐私。用人工智能技术，通过多维度的分类和建模，实现地方一般公共预算支出的科学预测，把地方商界支出和债权数据进行联合计算，实现对未来各个年度的PPP项目财政承受能力红线动态预警。

二是创新PPP发展模式。近年来一些地方政府与社会资本深度合作，探索将PPP与我国制度背景相结合，产生了包括产业新城、特色小镇、园区开发、全域旅游等的“开发性PPP模式”。这一模式发挥市场机制优势，避免传统开发模式的弊端。此外，在未来基础设施和公共服务领域，也可考虑推动TOD、EOD、XOD模式的资源补偿型项目落地。另外，为加大基础设施资产的流动性，也可以建设相关股权交易市场、衍生金融产品交易市场等。

三是加强地方政府PPP管理创新。地方政府立足地方实际，突出问题导向，坚持实事求是，注重内容创新，避免立法完全照搬中央部委政策文件。地方政府PPP制度化管理应不断加强，根据当地经济与PPP行业的发展，逐步出台有针对性的地方制度规定来指导行业发展。比如出台地方PPP绩效管理办法。随着越来越多的PPP项目进入绩效考核阶段，国家相关部委对PPP规范操作的要求不断完善，更加凸显绩效管理的重要性。目前财政部、发改委出台的相关PPP规范性文件虽有涉及绩效管理内容，但非常缺乏针对PPP绩效管理的专门政策文件，不利于地方持续推进PPP项目的规范发展和实际运行，因此需要当地政府结合地方实际出台PPP项目绩效评价管理办法。

曹堂哲：未来需要按照规范发展、高质量发展的要求，切实让PPP回归本心，发挥其物有所值的比较优势。按照文件精神，把好入口关，做好全生命周期规范管理，营造良好的发展环境。一是强调绩效导向。PPP项目发挥比较优势的关键是相比于传统基础设施和公共服务供给模式而言，具有效率优势，显得物有所值。以物有所值为主线，建立PPP全生命周期绩效管理体系，做好事前评估，建立按效付酬机制是当前亟需完善的地方之一。二是加强风险监测与预警。强化对地方政府支出责任的监测和预警，提高制度执行力，做好信息披露，防范债务风险。三是营造健康的营商环境和信用环境，进一步激发民营资本和外资的积极性，为PPP市场注入新的活力。

李伟：创新发展PPP，要做好几个方面：第一，创新发展PPP的融资方式。比如资产证券化，为PPP项目发展提供长期资金支持。但是目前采用资产证券化支持PPP项目融资，也存在项目周期与现有ABS产品不匹配、基础资产标准化难度大、项目信息不透明、社会资本借机“甩包袱”等问题，只有好好解决这些问题，才能实现真正创新发展PPP。第二，创新政府考核的绩效标准。创新政府考核的标准，除了经济发展之外，更多地考核向居民提供的社会公共服务的数量和质量，倒逼地方政府有动机去利用多种资源提高公共产品的供给，优化营商环境。第三，创新PPP信息披露的形式、内容、规范。以方便披露、统计分析和评价为基础的PPP信息披露规范应尽快出台，为全面和全方位监管打好基础。第四，创新对咨询机构和专家的管理。只有创新对咨询机构和专家管理的内容、流程和机制，才能更好地发展PPP。第五，聚焦重点领域和适合做成PPP的项目。■