军工科研项目预决算差异问题研究

●王 可

科学技术是国家发展的第一生产力，也是保证国家事业发展的强大动力。近年来国家针对军工科研项目的投入快速增长，促进了军工科研能力建设、人员待遇、研究层次的提升，项目管理、经费管理体系也在不断改进。但也存在科研项目预算与实际支出差异较大的问题，直接反映出承研单位经费管理的科学性与规范性问题，影响军工科研经费的效益。因此，研究军工科研项目预决算的差异问题，进行军工科研项目预决算的管理改革，对实现军工科研经费最优化配置、提升军工科研经费的运行质量、保障军工科研事业持续健康发展具有重要意义。

随着国家创新驱动战略的实施，各部委、军方进一步明确了军工科研项目“放、管、服”的总体发展思路，如何根据国家战略发展要求，研究军工科研项目预决算存在差异的原因，完善相关政策制度，让经费预决算反映科研项目的真实情况，提高经费使用效果、效益，对项目监管者来说，是亟待解决的问题。

目前我国关于科研项目经费的研究主要集中在科研项目经费管理存在的问题及对策研究上，而对科研项目预决算差异问题研究较少。李志学等（2007）针对科研成本预决算管理机制中存在的预算效用弱化和预算松弛问题，提出建立项目的全过程动态控制和风险管理机制，以及项目经费的审计和激励机制等完善科研经费预决算管理的途径。范丽（2018）认为当前科研院所科研项目经费预决算管理中存在预算管理不规范、预算执行数据不准确等问题，提出改变预算编制模式、加强信息化管理手段和预算执行过程管理等对策。吴高波等（2018）认为可通过对经费预决算进行对比、差异情况分析，对“三公”经费预算及经费使用情况进行评价。可见，科研项目经费预决算管理对加强科研项目经费管理有重要意义。

本文以2018年国家国防科技工业局管理的99个结题军工科研项目为例，对项目预决算数据进行分析，梳理问题、研究政策、剖析原因，为探讨解决科研项目预决算差异问题提供政策建议。

一、军工科研项目预决算差异问题分析

本文以2018年国家国防科技工业局管理的99个结题军工科研项目为例，对经费预算和支持情况，即预算和决算数据进行对比分析。具体情况如下：

图1 2018年结题军工科研项目各科目平均调整幅度

从各科目经费的使用情况来看，经费预决算明显存在差异问题，如图1所示。“工资及劳务费”和“设计费”预决算差异问题突出，两项费用的平均调整幅度均超过了50%，分别为77%和68%。“材料费”“会议费”和“燃料动力费”预决算差异问题较大，三项费用的平均调整幅度分别为30%、20%和18%。其中，“差旅费”“专家咨询费”“固定资产使用费”“事务费”“管理费”“专用费”和“外协费”预决算差异较小，“差旅费”“专家咨询费”和“固定资产使用费”的平均调整幅度均没有超过15%，其余四项经费的平均调整幅度均不足5%。

从经费调整的项目数来看，所有项目都存在经费调整幅度超过20%的科目，大部分项目中大多数科目的经费调整幅度超过了20%。如图2所示，超过50%的科研项目在执行过程中，“设计费”“会议费”“专家咨询费”“固定资产使用费”和“事务费”五个科目的经费降幅均超过20%，超过60%的科研项目中“工资及劳务费”增幅超过20%，40%左右的项目中 “管理费”“差旅费”和“事务费”增幅超过20%。有超过70%的项目中 “设计费”“工资及劳务费”“会议费”“固定资产使用费”“专家咨询费”“差旅费”和 “事务费”等七个科目的调整幅度超过了20%，占经费科目数的六成，仅仅只有“材料费”“专用费”和“外协费”三个科目，超过50%的项目对其调整幅度没有超过20%。

图2 2018年结题军工科研项目各科目调整幅度的项目比例

二、项目经费预决算差异问题的原因分析

（一）科研工作的不确定性是项目预决算差异的主要原因

从99个军工科研项目预决算差异较大的总体情况来看，12个科目中预算执行调整比例较大的科目占了9个。综合分析调整比例幅度大的主要原因是由科学研究内在特点决定的。

科研是一项具有探索性和创新性的工作，即使是基础科研等研究风险相对可控的项目，也可能出现反复试验、技术路线变更乃至研究失败的风险，研究过程中的潜在困难将极大影响项目的研究周期、人力、材料等成本。本次研究中的各项差异，都与此有关。如项目技术方案的变更，将不可避免地导致研究周期的调整，研究评审会议增加，会议费、专家评审费增加；试验次数的增加将导致试验费（材料费、燃动费）的增加；研究拖期也将导致工资及劳务费、差旅费以及分摊管理费的增加，以上情况都将影响预算、决算的一致性。

（二）现行设计费、工资及劳务费规定存在缺陷是项目预决算差异的直接原因

预决算差异统计中“设计费”和“工资及劳务费”的调整比例尤为突出，究其原因还是现行制度与实际情况存在较大差异。

一是设计费的预算内容难列支，造成设计费不实。《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发 〔2014〕11号，下文简称“11号文”）规定设计费只能列支从事科研活动的计算费、论证费、分析费，这三项费用在研究过程中无法实际列支。在项目评审过程中，该费用一般被分解为项目单位设计人员工资、外聘人员工资及劳务费、会议费、专家咨询费等进行测算。制度上的设计费预算内容在决算中难以实际操作，设计费申报不实，决算时设计费的人工成本并入工资费，前后脱节是该科目预算大、决算小的重要原因。

二是工资费预算不批，决算列支，导致工资及劳务费超支严重。11号文要求有事业拨款的单位不允许在项目预算中列支人员费用，此规定与实际情况差异较大。审计发现，各军工事业单位普遍存在工资缺口，事业费拨款远不能覆盖人员费用，特别是一些技术基础类研究的军工科研项目以智力投入为主，工资费和管理费占整个科研成本的50%以上。项目不分类、一刀切地控制工资费，造成了科研成本不完整的问题，同时科研单位也将承担较大的资金压力，导致此规定在实际操作中难以执行。

（三）预算编制不合理，预决算口径不统一是项目预决算差异的重要原因

一方面，部分项目单位思想认识上存在误区，重科研申报立项、重验收，轻过程实施、忽略经费管理的现象普遍存在。项目单位普遍存在科研管理部门和财务部门管理不协调的现象，科研管理部门注重争取项目，申报时预算编制与财务部门不做沟通，不结合单位实际，导致拨来的钱与实际脱节，财务部门对科研经费的筹集和使用缺乏实质性的了解，不参与项目前端的预算编制，支出过程中只履行合规性的审核，不监控项目预决算的差异。

另一方面，研究发现，部分项目单位仍采用《国防科研项目计价管理办法》（科工计字〔1995〕1765号）的8项成本核算，预决算的科目不能一一对应。如决算的材料费由预算材料费和燃料动力费两个科目组成，而决算的试验费又由预算燃料动力费、材料费、差旅费、专家咨询费等实验过程中的各项费用对应；预算中的会议费、差旅费、专家咨询费同时在决算的设计费和试验费中核算。虽然本次研究按预算重新分配了13项成本，细分了决算支出，但预决算制度“两张皮”，财务人员归集成本与预算编制人员无法统一口径，造成预算方案难以指导决算支出的问题，导致部分项目预决算仍然差异很大。

三、解决科研项目预决算差异问题的政策研究

自2008年的11号文，即《国防科技工业科研经费管理暂行办法》（财防〔2008〕11号）出台以来，中国的产业结构升级速度不断加大，军工项目承研单位内部的管理模式、承担项目的规模、技术层次也发生了巨大变化，但11号文始终没有进行更新修订。

近5年来，根据创新驱动发展战略的要求和产业升级的需要，国家出台了一系列新文件，解放科研人员思想、激励科技创新，与现行11号文的管理思路差别很大，相关制度将深刻影响项目的预算、决算管理模式，也为解决科研人员列支工资、科目间预算调配的问题指明了方向。全面解决预算、决算差异的问题，要以服务国家战略为目的，合理修订11号文，使之与科研项目管理实际更加匹配。主要政策梳理及思路分析如下。

（一）预决算管理应服务于项目成果，大力推进“放、管、服”管理思路

近几年中办、国办《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）、国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）等重要文件都体现了简化预算编制、经费管理要服务于项目研究，进一步激励科研人员的创造性和积极性的思路。文件逐步加大了“放、管、服”力度，相关措施主要集中在项目管理和经费管理上，具体措施如下：

第一，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50 号）①指出，“简化预算编制，下放预算调剂权限……实行部门预算批复前项目资金预拨制度，保证科研人员及时使用项目资金。下放预算调剂权限，在项目总预算不变的情况下，将直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费及其他支出预算调剂权下放给项目承担单位。简化预算编制科目，合并会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，由科研人员结合科研活动实际需要编制预算并按规定统筹安排使用，其中不超过直接费用10%的，不需要提供预算测算依据。”

第二，国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）②要求：“优化科研项目和经费管理……（四）赋予科研人员更大技术路线决策权……（五）赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权。”同时要求“创新服务方式，让科研人员潜心从事科学研究”。

上述文件反映出国家非常重视科研项目管理工作转型，希望通过下放项目管理权限、预算调剂权限等一系列具体措施来简化经费管理程序，激发科研人员的创新活力。根据这个思路，11号文应配合“放、管、服”的管理模式进行修改，项目经费的评审规则将变得更加灵活；预决算管理应以项目成果效益为导向，项目后期应从预决算整体差异出发查找原因，进行项目后评价。

（二）改革科研项目工资费列支范围，解决工资费预决算的畸形问题

军工项目科研人员工资费能否在项目成本中列支，一直是一个影响项目预决算差异的重要问题。本次研究统计显示，工资费及劳务费的决算总金额达到预算的2.02倍，平均调整幅度76.89%，在13项成本对比中差异最大。研究工资费偏差的原因，不仅是为了解决项目预算科学性、缩小预决算差距的问题，更是为了研究合理政策措施，体现以人为本的理念，激发科研人员的工作热情，为国家科技发展创造价值。

近三年的中央文件中，国家不断倡导突出科研人员的价值，激发创新活力，主要措施如下：

第一，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）③指出，“（二）提高间接费用比重，加大绩效激励力度……加大对科研人员的激励力度，取消绩效支出比例限制。项目承担单位在统筹安排间接费用时，要处理好合理分摊间接成本和对科研人员激励的关系，绩效支出安排与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩。”

第二，国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）④指出，“加大对承担国家关键领域核心技术攻关任务科研人员的薪酬激励。对全时全职承担任务的团队负责人（领衔科学家/首席科学家、技术总师、型号总师、总指挥、总负责人等）以及引进的高端人才，实行一项一策、清单式管理和年薪制。项目承担单位应在项目立项时与项目管理专业机构协商确定人员名单和年薪标准，并报科技部、人力资源和社会保障部、财政部备案。年薪所需经费在项目经费中单独核定，在本单位绩效工资总量中单列，相应增加单位当年绩效工资总量。”

综上所述，军工科研项目工资费的改革应通盘考虑科研项目人工成本的实际情况，对项目分类管理，逐步放开科研人员工资费在项目成本中列支的束缚。这一措施将有力调动科研人员的积极性和创造性，也将切实解决预算工资无处可列、决算工资超列超支多，预算、决算差异大的畸形问题。

（三）绩效评价是检验项目成果形式的趋势，预决算差异评价是检验科研经费使用的效果、效益的重要指标

目前军工科研项目的管理模式，主要以项目验收、满足项目任务书要求为目标，但对成果完成质量、可持续发展的影响力等效果效益缺乏有效评估。目前国家科研管理趋势更加鼓励科研项目以成果为导向，对科研项目开展积极有效的绩效评价，将成为促进军工科研项目组织管理水平和实施成效提升的重要方式。

项目经费是科研项目开展的基础条件，科研项目规模、研究难度、市场前景等关键因素与经费预算规模成正比，预算编制合理规范，项目执行将有效发挥资金效益，经费结构差异能反映出项目资源的分配变化情况，总经费支出与项目预算差异也能控制在合理范围内。因此，军工项目预决算差异评价是检验项目绩效的一个重要指标。

军工科研项目预决算支出的绩效评价应从两方面进行。一是评价预算编制和财务支出是否符合国家法律法规和行业的文件规定；二是评价项目经费支出发挥的效果效益是否显著，在项目技术验收后，项目经费超支过大，或者结余过大，都将对项目效果效益的评价产生较大影响。

由于军工科研项目种类繁多，研究工作存在不确定性，国家“放、管、服”的管理思路要求简化预算编制审批程序，军工项目的预决算差异评价更应关注项目总经费的预决算差异，而按项目特点，分类编制预决算差异评价指标是客观评价科研使用效果效益的重要条件；此外，利用大数据科技，大规模梳理项目的预决算差异，分类开展原因分析，将有助于进一步掌握科研项目预算与项目规模、难度等特点的关系，缩小项目预决算的差异，更好地发挥军工项目科研经费的使用效益。

四、对军工科研经费预决算管理的相关建议

（一）完善经费管理体制机制，推动监管机构“放、管、服”

一是科学制定科研人员工资列支标准。充分尊重科研人员的价值，鼓励一线科研人员发挥创新能力，提高预算间接费的比重，进一步加大科研人员绩效激励力度。二是统一科研项目预决算科目。遵循科学研究、技术创新和成果转化规律，根据项目不同特点，实行分类管理，统一预算、决算管理办法。三是简化预算编制，下放预算调剂权。将项目直接费中除“专用费”的成本科目预算调剂权下放给承研单位，项目应重点关注成果效益及总体预决算差异的分析。

（二）项目单位应加强项目管理，硬化预算执行刚性约束

科研管理部门与财务管理部门之间要加强沟通和协调，一是在预算编制过程中，优化支出结构，保障重点支出，加强前期项目调研，规范预算编报，保证预算编制工作做实做细，对实际支出有明确的指导意义。二是在预算执行过程中，硬化预算执行的刚性约束，加强对预决算差异的监控，认真研究预算调整较大、工资及劳务费比例较大等问题，多从项目管理中查找和分析原因，努力减小项目预决算差异，提高资金使用效益。

（三）强化项目绩效管理，提升科研经费成果效益水平

监管部门及项目单位应将绩效管理融入预决算管理，预决算管理的最终目标即是实现项目绩效目标。在军工项目管理中探索实行科研项目绩效分类评价，编制科学、合理、具体的项目绩效目标并严格实施。项目结束后，结合项目审计、验收开展军工科研项目综合绩效评价，建立以成果为导向的绩效评价体系，突出评价科研成果对军工科技发展的各项指标，全面反映科研经费使用的效益效果。■

注释：

①《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）第二段，第一条。

②《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）第二段，第四条，第五条。

③《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）第二段，第二条。

④《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）第二段，第九条。