上海市房产税改革的问题分析及对策建议

周利新，邵明振

1.2.河南大学，河南 郑州 475001

一、引言

1998年，我国房地产制度进行改革，房地产业迅速发展并且逐渐成长为我国国民经济的支柱性产业，大大加快了我国的城市化进程，同时也改善了人民的居住条件。但是随着房地产业迅速发展，相关的一些问题也日益突显，例如房价高涨、暴力拆迁、房地产业的税费混乱、税率不合理等问题。

在我国的三大税收体系中，流转税和所得税比较完善，财产税相对滞后，特别是房地产行业财产税的不完善已经影响到了我国房地产业的健康发展。针对房产税问题国内外学者做了大量研究。 国外学者的研究主要集中在分析房产税对经济的影响，采用经济模型对房产税归宿及经济效应等方面进行实证分析，提出房产税改革的方向。改革房产税的观点有三种：一是Simon和Netzer提出的消费税观点，该观点认为房产税税负完全由消费者承担，对资本收益是有益的，而且房产税只会对低收入者产生直接影响；二是Oates、Hamilton以及Fisher提出的收益税观点，该观点认为房产税不会影响价格和资源配置，而且还会使居民以较低的成本享受较高的社会服务水平；三是以Zorro、Arror为代表提出的资本税观点，认为房产税同时具有所得税和流转税两种效应。所得税下的税负由售楼商承担且会降低房价；流转税下的税负是由售楼商和买房者共同承担，房产价格相对不变。这些观点并不完全适合我国房地产财税制度，但是其中有些结论对于我国的税制改革还是具有很重要的参考价值。国内的学者针对我国房产税具体实践情况也作出了一些研究。孟国鸿认为我国房产税的征收主要集中在房产的交易环节，而不对保有环节进行征税，存在很大的缺失；何慧兰认为我国房产税制度具有“重流转，轻保有”的特点，对保有环节进行征税，会降低房价，仅仅通过对流通环节进行征税来降低房价效果并不明显。贾祖国认为对流转环节进行征税，使得税负转移到了购房者身上，从而使得房价变相上涨。

综合以上观点，本文对上海市房产税改革的实践成效及存在的问题进行了分析，并提出相应的对策建议，以期丰富房产税的文献研究，同时为我国的房产税改革提供参考。

二、上海市房产税改革成效分析

（一）上海市房产税改革的背景

上海市作为一线城市，是一个经济发达的大都市。改革开放以来，上海因其地理位置优越、国家政策支持、生活条件便利以及发展机会广阔吸引了大量人才。外来人员的涌入导致上海市人口迅速增加，住房刚需旺盛以及炒房团的投机，使得房地产市场迅猛发展，吸引国内外房地产公司纷纷涌入上海，而政府对土地供给的控制比较严格，从而使得上海的房价一直保持上涨势头，房价涨幅明显快于居民收入增幅。

（二）上海市房产税改革的内容

1.试点时间。2011年1月28日及以后新购买的住房，时间是以房产交易合同最后一页的日期为准。房产税征收的税额应该从购房人取得应税住宅产权的第二个月算起，按年来征收，不满一年的应该按月来计算应缴房产税税额。

2.试点范围。上海市行政区域。

3.房产征税对象：上海市居民在上海市购买第二套及其以上的房产以及非上海市居民在上海市新购买的住房。

4.房产免税对象。上海市户籍的家庭优惠：可以享受到人均60平方米的免税面积。非上海市户籍的家庭优惠：一是对持有上海市居住证，在上海市工作生活的高层次、重点产业紧缺急需人才，其在上海新购且属于家庭唯一住房的购房人暂时免征；二是对持有上海居住证满三年、在上海市工作生活、同时在上海市新购且属于家庭唯一住房的购房人暂时免征。

5.房产征税的计税方法。按照应税房产交易价格的70%来计算房产税，同时实行0.4%-0.6%的有差别的税率。

6.征税住房面积。对于上海市居民家庭，给予每人60平方米的免于征税的住房面积（住房建筑面积），综合计算以后的住房面积应包括两部分，即居民家庭新购房产面积以及其它住房面积。

7.房产税收用途。用于上海市保障性住房建设以及上海市社会福利水平的提升。

（三）上海市房产税改革成效分析

1.房产税改革对于房价的控制作用不明显。上海实施一系列房地产调控政策之后，2011年上海市全年房地产投资共计2170.31亿元，相比2010年上涨了9.6%，2018年上海市房地产投资达到4033.18亿元，相比2010年上涨了103%。2011年商品房的施工面积12983.32万平方米，比2010年上涨了14.9%，其中商品住宅的面积是8386.26万平方米，增长14.7%。从表1可以看出在实行房产税改革之后，商品房的竣工面积基本呈现增长的趋势。

从商品房的销售面积来看，2011年上海市商品房销售面积为1473.70万平方米，同比下降12.6%，月均销售面积为123万平方米，2011年上海市商品房销售额共计2568.88亿元，同比下降13.2%，其中商品住房销售额为1981.91亿元，下降17.3%。2018年上海市商品住宅销售面积为1333.29万平方米，月均销售面积111.11万平方米，相比2010年有所下降，从销售额来说2018上海市的商品房销售额几乎是2010年的2倍。从图1和图2可以看出2006年以来商品住宅的月均销售面积呈现波动下降的趋势，然而商品房的销售额自2006年以来呈现波动上升的趋势。

图1 2006年-2018年上海市商品住宅月均销售面积资料来源：上海市统计年鉴。

图2 2006年-2017年上海市商品房及住宅销售额数据来源：上海市统计年鉴。

从商品房的销售价格看，2011年上海市商品住房的平均价格为每平米13448元，相比2010下降了5.4%，但从上海的各个区域来看，内环线以内销售价格为每平米48506元，比2010年上涨了1%；内环线之间每平方米为16886元，同比上涨了13.9%；外环线之外的区域每平方米11294元，同比下降了5.6%。2018年上海市商品住房的平均价格为平方米24866元，从区域来看，内环线以内每平方米107730元，内外环线之间每平方米54150元，外环线以外每平方米20151元，相比2010年均呈大幅上涨。

从以上数据能够看出，上海市房产税改革初期，房产税改革还是有所成效的，商品房的销售面积和房价相比2010年均有所下降，然而商品房的销售额却呈现基本上升趋势，2018年上海市商品房的销售额和平均房价均几乎是2010年的2倍，而且2018年上海市内环线的房价突破每平方米100000元。由此可见，房产税改革远远没有达到抑制房价的预期效果，甚至可能还无形中推动了房价的上升。

表1 2010年-2018年上海市商品房竣工面积 单位：万平方米

2.房产税改革调节收入分配的效果不理想。房产税作为一种税收制度，理应调节社会居民收入的分配，但从上海市房产税改革实际运行成效来看，效果并不理想。首先，试点方案在买房者和卖房者之间并没有形成收入再分配的作用，从上海市房产税改革内容来看，试点实行的房产税具有很强的流转税性质，税负最终会转嫁给卖房者。其次，试点方案在购房者和未购房者之间没有起到再分配的作用，改革中针对新购住房征税，会导致早期购买的房屋成本低而后期购买成本高。最后，试点方案对于本地居民和外地居民同样没有起到收入再分配的作用，试点方案对于本地居民和外地居民实行不同的房产税收政策，会阻碍人口的自由流动和增加外来人口在上海生活工作成本。

3.房产税改革对地方财政收入的影响有限。根据上海统计局相关数据，2011年全年上海市房产税收为73.66亿元，相比2010年增长了11.94%，2011年上海市财政收入3429.8亿元，同比增长19.4%，而财政支出为3914.9亿元。2018年上海市全年房产税收为213.8亿元，财政收入为7108.1亿元，财政支出为8351.54亿元。从上面数据可以看出，房产税的收入对于上海市的财政支出来说是杯水车薪，房产税改革对地方财政收入的影响不大。

三、上海市房产税改革过程中出现的问题

（一）房产税收税率设计不合理

上海市房产税改革将0.6%作为适用税率，但对于应税住房每平方米市场交易价格低于上海市上年度新建商品住房平均销售价格两倍的，税率可减为0.4%。此外，计税依据是按照房产交易价格的70%计算，折扣之后实际税率仅为交易价格的0.28%—0.42%，这远远低于国际上1%-3%的水平，由此可见税率并不高。房产税改革本是为了抑制房地产的投机者，但是低税率反而使得投机者更坚定了未来房价上涨的预期，上海市的房价很快就又出现了上涨的趋势，同时低税率也使房产税改革对于地方财政收入的作用微乎其微。

（二）房产税收计税依据不合理

上海市房产税征税对象为上海市居民二套房和非上海市居民新购房。可见房产税只是对流通环节征税，虽然在一定程度上增加了房产的交易成本，但由于不对房产的持有环节进行征税，对一些投机者起不到实质性的抑制作用。上海市房产税改革对于改革时间节点前购买的住房不征税，这并没有触动既得利益者，显然不符合税改原则，有悖于税收的公平性，不利于调节收入分配，缩小贫富差距。

（三）税收减免范围过宽

根据上海市房产税改革试点方案，对于上海市居民家庭在上海市新购买的且属于该家庭第二套及以上的住房，综合计算的人均面积不超过60平方米免征收房产税。若以一个普通三口之家为例，这个家庭免税面积就会有180平方米，这样就会使得很多房产免于被征税，从而使得上海市房产税改革效果不明显。

（四）缺少必要的法律依据

上海市实行房产税改革的依据是国务院常务会的决议，并没有通过全国人民代表大会的立法程序，实行的方案也只是上海政府制定的暂行办法，没有真正有效力且成文的法律规范进行约束。即便上海房产税改革只是作为试点，也应该有相对应的法律进行调整和约束。没有了法律的支撑，房产税的征收也就没有了权威性，纳税人不遵从纳税的现象时有发生，从而不利于房产税的征收。

四、政策建议

（一）合理扩大征税范围

上海市房产税改革的征税范围主要是对居民的增量房，而存量房并未纳入其中。这样不仅不利于房产税调节作用的发挥，同时也违背了税收公平性原则。为了促进房产税收的公平性，充分发挥房产税的调节作用，应该将存量房纳入房产税的征收范围，这在一定程度上也有利于增加地方财政收入。但是也应该根据房产的不同作用，来制定不同的房产税征收范围，如给予经济适用房、公租房以及廉租房一定的税收优惠。

（二）改革房产税计税依据

上海市房产税改革试点的计税依据是应税住房的市场交易价格，而大多数国家把房产的市场评估值作为房产税的计税依据，将评估值作为计税依据的好处在于能够更公正地反应房产的实际价值。然而，目前我国没有完善的房产税征管和财产登记制度，也没有专门的房产税基评估机构，从而使得税收无法达到预期的效果。因而，我国必须加快建立完善统一的财产登记和评估制度，合理确定财产计税依据。在具体的实行方案上可以借鉴国外的一些经验，设立和地方税务机构、房产管理机构相互独立且平级的税基评估机构，以确保评估结果的准确性。

（三）适当加大持有环节的税负

居民购买房产的两大动机：满足居住需求以及投机需求。出于投机需求购买房产的行为不同于另外一种，对利益的追求会让他们在投资时更多的考虑其它资产收益和房产收益之间的比较。制定房产持有的税收政策，明确征税对象，从房屋的面积、价格、户型等方面进行详细划分，制定详细征税方案，增加房屋持有成本，抑制投机投资性的购房需求。

（四）建立健全房产信息管理系统

建立健全房产信息系统是征收房产税的基础。以城市住房信息为重点、房产登记为基础，建立省、市二级住房信息系统网和数据库，使之成为一个透明、准确、完整的房产信息管理平台，通过充分利用社会资源建立信息共享，以达到通过该系统集合分析相关数据和信息，自动生成房产评估，并自动打印税票。这样数据库的建立不仅可以达到约束房产投机行为的效果，同时也削减了投机者逃避房产税的可能，为在全国范围内推开房产税改革打下基础。

（五）完善相关的法律制度

此次房产税改革是在原来房产税政策的基础上形成的，没有相关的法律作为支撑。房产税的立法对于房产税改革具有重大意义，应该根据市场的需要和目前存在的问题，尽快制定出合理的房产税收制度以及相关的房产税法，同时在中央立法的规范指导下，给予地方政府充分的自主权，在法律制度的保障下有效地发挥地方房产税的调控作用。