地方政府债务置换的审计监督路径研究

刘骅，朱鹏

1.2.南京审计大学，江苏 南京 211815

一、引言

党的十九大提出 “防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”是决胜全面建成小康社会三大攻坚战，其中防范化解重大风险位列三大攻坚战之首。2018年全国两会将打好“防范和化解重大风险”列为三大攻坚战的首要任务，财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》更是对政府债务管理提出清晰导向与要求。随着中国地方政府债务规模不断增加，风险不断累积，地方政府债务问题也成为了学术界关注和研究的热点。2014年国务院43号文件提出通过发行置换债券来化解地方债务存量风险，次年经全国人大、国务院批准，置换债券正式登上历史舞台。在短短几年时间里，我国地方政府债券市场呈爆发式增长，如今已成为仅次于同业存单的第二大债券品种。在这样的背景下，如何在合理利用债务置换解决债务流动性风险的同时规避风险，是推进债务置换工作顺利开展的重中之重。

二、文献计量分析

本文运用陈超美博士研发的CiteSpace可视化分析软件，对债务置换相关文献进行分析研究，对特定的文献集合进行计量，探寻学科领域演化关键路径，并通过发文量分析、可视化图谱绘制和关键词分析对学科发展方向进行预测。

发文量是衡量一个领域研究成果的重要指标，该领域所发表文章数量越多，研究越趋于成熟。在中国知网CNKI上检索文献内容与“债务置换”、“地方政府债务”同时相关的CSSCI来源文献，检索结果发现，我国与该主题相关的文章最早发表在2003年，但由于当时地方政府债务风险问题并没有得到重视，直到2013年相关论文数量都较少。2014年国务院提出通过发行置换债券来化解地方债务问题后，债务置换受到广泛重视，相关文献数量迅速增加。

通过对检索到的文献进行分析发现，2003-2013年间内容相关的CSSCI文献只有4篇，2014-2018年相关文献总量高达264篇，且每年发文量都保持在较高水平。

以2014-2018年间的264篇文章为分析对象，时间区分为一年，进行关键词共现分析。如图1所示，关于债务置换的关键词知识图谱共有N=68个网络节点，E=99条网络连线，网络密度为Density=0.0435

图1中关键词共现网络节点的大小代表文献数量，从中可以看出，国内与债务置换有关研究中，高频关键词有债券发行、地方政府债务、债务置换、商业银行、债务风险、金融机构等，如表1所示。

图1 关键词共现网络

表1 高中心性关键词及其出现频次

将图1的关键词共现网络与表1的高中心性关键词结合分析，可以发现，国内围绕债务置换的研究中，尽管与债务相关的文献数量较多，但其中心性却极低，由此可见，出现频次高并不意味着中心性也高；而与“风险”相文献虽出现频次不多，但中心性却普遍较高。因此，本文对出现频次高、关键词中心性高的相关文献进行综述研究。

三、文献综述

1.传 统地方政府债务的风险防控研究

Allen Schick（2000）指出政府债务风险能够通过披露政府债务信息、合理安排财政预算、从源头控制举债行为以及充分发挥市场机制作用四种途径控制。Reinhard Neck等2006）通过对欧盟国家债务情况的分析，提出增速过快的政府性债务会引起经济增速放缓、失业率上升，而完善的监管机制和连续性的货币政策有利于对政府性债务风险进行防控。Bergstresser等（2011）分析了地方财政收入和债务之间的比例关系，在风险安全范围内研究债务资金利用效率。Mathias Dolls等（2012）对欧债危机进行了详细研究，提出欧盟作为一个整体，应对债务规模进行严格限制，成立一个具有独立性的内部控制组织对各国预算进行评价和监督。

章志平（2011）通过案例分析，测算出债务风险综合聚类系数，以此判断地方政府性债务风险水平，完善了债务风险预警和防范机制。由于债务信息披露不足，公众和政府信息不对称，公众难以对政府权力进行监督，因此就需要向社会公众公开债务信息，建立债务预警系统 （张佐敏、戴玲，2016）。2015年新《预算法》出台后，王朝才等人（2016）提出传统融资模式已经不能适应发展要求，地方政府融资模式必须向新的方向转型以规避债务风险。李升、王冬（2016）认为要完善风险管理制度，当务之急是转变地方财政职能、完善融资制度、形成协调发展的债务体系。

2.地 方政府债务置换的风险研究

国外现有文献中鲜有地方政府债务置换相关研究，我国对地方政府债务置换的风险研究主要集中在2015年新《预算法》出台以后。作为一种缓解地方政府财政压力的手段，债务置换并不能解决所有存量地方债问题，从近年工作结果来看，城投债的置换是未来债务置换工作的难点。同时，债务置换并不能消除地方政府未来偿债压力。此外，由于地方政府债券利率较低，作为该类债券主要持有者，银行可能会长期面对更高资产风险（刘振海、门宁，2018）。

崔兵、邱少春（2016）对我国债务置换模式和制度进行了分析，指出行政性债务置换只是过渡性安排，是权衡债务风险和商业银行资产损失后实现的 “约束下的最优”，未来地方政府债务置换仍存在改进空间。刁伟涛（2015）依据债务置换前后到期偿债规模数据，通过未定权益分析（CCA）估算我国地方政府到期债务违约风险，认为债务置换可以在短期内将债务违约风险大幅降低，然而从长期来看，随着置换债券到期，地方政府偿债规模反而会有所增加，地方政府偿债压力和流动性风险反而会加大。由省级政府统一为地方政府发行置换债券，能够激励省级地方政府对下级地方政府债务实施监管，监管强度提高能够有效降低地方政府与银行 “政银合谋”的可能，从源头降低债务风险（仲凡，2016）。周雷等（2016）对新常态下银行业与地方债务现状进行了分析，认为当前银行业要真正实现转型升级，必须突破对旧时期“政府融资平台”路径的依赖，发展综合服务，优化资源配置；同时以大数据、云计算等分析技术为基础，建立完善分级标准，依据融资主体、还款来源、资金用途等因素判断置换资产等级，对不同债务进行分级，从微观主体角度预防债务置换风险。鲁玉秀 （2016）从地方政府债务形成原因出发，提出税务改革、纠正地方政府考核方式和建立市场化的政府债券融资机制是解决地方政府债务风险问题的根本，同时指出债务置换作为化解债务存量风险的手段，需要辅以债券资金使用的中长期规划制度来提高效率。

综上，尽管现有研究对传统地方政府性债务风险的起因没有达成统一意见，但应对风险的措施却大体相同：完善财政制度，建立系统风险预警和债务监管机构。然而，对于债务置换的风险研究多停留在债务置换对于地方政府债务风险的影响上，少数研究尽管提及了新型债务风险防范却又缺乏全面性。因此，本文借鉴已有的审计经验，以审计全覆盖理论为基础，通过对传统地方债务风险以及债务置换工作对风险的影响进行具体分析，研究地方政府债务置换风险审计监督路径，以期为地方政府债务置换风险管理研究做出贡献。

四、地方政府债务风险及其传导路径分析

债务置换是缓解地方债务压力的一种手段，该项政策的实施对地方债务问题具有重大影响，因此在对其风险进行研究时不能简单地将其从债务风险研究中独立出来，而应在债务风险研究中充分考虑债务置换风险。

1.地 方政府债务风险的内涵

传统债务风险研究中多以债务率、偿债率、债务负担率等债务本身相关指标来评价债务风险。然而事实上，政府性债务风险水平并不仅仅取决于债务本身，还与该地区经济发展水平以及政府偿债能力等状况息息相关。即政府债务风险取决于债务规模和偿债能力，而偿债能力又取决于债务的使用能否为未来偿债提供支持，这又与债款使用合理性以及该地区经济发展状况密不可分。合理使用债务能够产生现金流，以保障债务可持续性，风险也就趋向于收敛，相反，若现金流与债务不匹配，则风险存在扩散的可能。因此，本文认为地方政府性债务风险是一种债务现金流与债务规模不匹配的不可持续状态，相应的地方政府债务风险不仅仅包含债务本身风险，还包括负债传导风险。

2.地 方政府性债务风险传导路径分析

根据地方政府债务的特征，债务风险可通过财政路径、金融路径、信用路径和资本市场路径进行传导。

（1）财政传导路径。财政路径指的是地方政府债务风险状况超过警戒线，地方财政不足以按时偿还债务，地方政府就不得不借入新债偿还旧债，当债务规模继续累积，最终地方政府无力偿还时，为维持社会秩序，上级政府很可能通过豁免部分债务、加大转移支付等方式减轻地方政府债务压力，尽管中央政府在《地方政府性债务风险应急处置预案》中表示不会对地方债务买单，但事实上，当地方政府债务不断积聚到无法化解时，中央政府并不能置身事外，只能担任风险接受者这一角色。传导路径如图2所示。

图2 债务风险财政传导路径

在这条传导路径中，债务置换能够将原先的短期债务期限延长，短期内缓解债务压力，然而从长期来看，随着置换债券到期，地方政府偿债规模反而会有所增加，地方政府偿债压力和流动性风险反而会加大。合理债务置换能优化地方债务结构，分散还款压力；而不合理的债务置换还可能会弱化地方政府的债务管理意识，不断重复新债偿还旧债，导致风险进一步累积。

（2）金融传导路径。金融传导路径指地方政府偿债困难可能会导致金融系统出现不良贷款，对金融系统产生影响，严重的甚至演化为金融危机，这是由财政与金融行业（目前以商业银行为主体）的密切关系所决定的。传导路径如图3所示。

图3 债务风险金融传导路径

在新《预算法》出台以前，我国地方政府债务主要是通过向银行借贷取得，据统计，2014年年初，银行信贷债务占地方政府债务总量的51%。在这样的背景下，如果地方政府财政收入不能偿还历史欠债，必然会导致银行体系出现大量呆账、坏账，最终引发金融危机。新《预算法》出台以后，尽管地方政府可以通过政府债券的形式在一定额度内举债，但目前由于政府债券并未完全对市场开放，银行仍是政府债券的最大买家，若地方财政收入在置换债券到期时不足以及时偿还其本金和利息，仍会对银行体系产生影响。此外，由于置换债券的利率低于地方政府从商业银行借贷的利率，大量置换债券的购入，不仅对商业银行盈利能力是一种考验，同时也会影响商业银行资产流动性，换言之，在当前背景下，债务置换增加了商业银行的经营风险，进而可能引起系统性金融风险，最终导致严重的社会问题。

（3）信用传导路径。地方政府债务举债主体为地方政府，因此任何债务风险累积导致的违约最终都必然会影响地方政府信用，造成信用危机。传导路径具体如图4所示。

图4 债务风险信用传导路径

新《预算法》出台以后，地方政府债务多以债券形式存在，随着未来债券市场发展，民众必定会成为置换债券的重要买方，倘若到期债券不能得到兑换，受到影响的不单单是债权人，地方政府公信力也必定受到波及。此外，由于我国地方政府收入高度依赖土地出让，地方政府的偿债压力会引起土地价格上升，最终可能会造成房地产泡沫，这类不可持续的偿债手段对地方政府的影响信用也不可忽视。

（4）资本市场路径。随着市场化的推进，地方政府融资方式趋于多元化，影子银行等新型融资方式出现，当地方政府偿债出现问题，政府信用下降，进而影响市场化利率，最终导致资本市场剧烈震荡。

五、审计在债务置换项目中的监督机制和路径

1.审 计在债务置换工作中的监督机制

（1）审计监督应基于审计全覆盖视角。基于审计全覆盖进行审计监督有利于形成连续、系统的管理体系，审计机关在不同阶段的主要任务不同，监督效果也存在差别，这就需要对审计阶段进行划分，针对不同阶段主要风险制定审计工作计划。为更好实现风险管理，工作不能着眼于节约审计资源，而应关注债务置换工作中整个系统的稳定性，基于审计全覆盖视角有利于将债务风险合理分散，避免风险聚集，在财政压力转移到金融体系的同时守住 “不发生系统性金融风险”的底线。

（2）审计监督应基于风险分担视角。地方政府债务置换其实是一个将当前部分财政还款压力在未来一段时间内转化为金融风险的工作，为实现风险管理这一目的，债务置换必须做好风险分担工作，因此审计机关应客观、公正评估风险分配合理性，按照风险合理分担和风险可控原则合理控制财政风险和金融风险，被转移到金融系统的风险不能过高，同时在未来这段时期内的金融风险要在时间层面得到分散。此外，审计机关还应关注各类在工作推进过程中可能出现的问题，在变数发生时确保相关部门能够按照风险分担原则作出及时调整，提高管理效率。

（3）审计监督应重视事前审计。由于债权置换工作影响重大，同时金融系统存在复杂性，仅仅强调监督性远远不能满足审计工作需要，而应在更大范围内和更高层次上发挥其管理作用，推动工作科学进行。审计应着眼于对财政系统可持续性的影响，充分发挥审计揭示、预防、自稳功能，对置换工作重要环节及时介入审计，发现和评价问题，对债务置换规模、时间、利率等方面提出建设性和服务型建议，为债务置换工作营造良好环境。

2.审 计在债务置换工作中的监督路径探索

尽管基于审计全覆盖视角的审计方式能够更好管控债务风险，然而由于当前存在法律法规体系不完善、审计方式方法不科学以及审计资源不充分等问题，全覆盖式审计的实现并不能一蹴而就，而需要在探索中循序渐进。根据现状，本文建议从以下几条路径开展积极尝试，完善对债务置换的审计监督工作。

（1）创新审计资源整合模式，保障人力资源和信息资源充足。一方面，加强各级审计资源流动，统筹全国审计资源对债务置换工作中的重点省份、重点地区开展重大项目审计；尝试中央与地方审计人员联动，通过中央向地方派驻国家审计人员的方式提高地方审计工作质量，在此基础上充分使用地方审计成果；购买社会审计服务，通过外聘专家、建立有效的社会审计组织准入机制等手段缓解国家审计资源不足的压力；最后，积极培养审计人才，通过做好人才储备工作保障未来审计工作质量。另一方面，打破各部门、机关间的信息壁垒，通过充分披露地方债务置换额度加强中央对地方债券发行的监督，同时对暴露出的问题也便于国家审计寻找重点审计目标。推进相关监管部门大数据平台建设，实现跨部门数据共享，提高审计工作效率，降低审计工作难度。

（2）加快审计制度规范建设，为审计全覆盖提供体系层面的支撑。需要适时修订《审计法》及实施条例，把审计全覆盖的要求上升到国家法律层面；此外，要加快新型审计类型立法工作，由于不同审计对象具有特殊性，在一些新审计项目开展时无法照搬旧审计程序和审计方法，因此需要尽早出台相关审计准则和工作指南以指导实务操作。

（3）贯彻落实债务置换风险治理对策，为审计工作开展提供便利。首先，建立地方债务置换长期问责机制，降低道德风险。债务置换能够将当前债务压力分散到未来某个时间段，地方官员可能会通过骗取不合理置换额度缓解当前压力，引起道德风险。而长期问责制能降低置换过程中的道德风险，提高置换工作科学性。其次，建立风险预警机制，为审计工作指明方向。债务置换审计工作注重风险预测，然而，目前我国地方政府审计重心还停留在对问题的事后揭示，并不能满足债务置换审计的要求。这就要求政府审计机关协同其他监督机构，构建风险预警机制。预警机制的建立有助于审计工作人员依据风险预警指标对地方政府债务置换风险进行监控，为审计工作指明方向。此外，审计机关还需要在使用风险预警机制时及时修正相关指标，以保障预警机制的揭示风险功能得到充分发挥。再次，建立科学的政府绩效考核，做好资金全面监管。地方政府置换能在短期内缓解财政压力，但债券到期后地方政府若没有足够还款能力，商业银行仍将面临信用风险。要彻底化解风险，根本在于改善地方财政状况，这可以通过税制改革来实现，也可以通过审计监督，敦促地方政府在进行举债投资过程中注重控制债务规模，提升债务资金利用效率，减少不合理支出，减少新增债务的方式实现。最后，完善地方政府“市场化”债券融资机制。一方面，建立独立、有公信力的中介评估机构，以便在发行时对地方债券进行评估；另一方面，审计部门经常对地方债进行审计，在事前、事中、事后进行审计监督，定期公布审计报告，使公众对债务资金使用状况有所了解，避免出现违规使用资金、资金去向不明等状况。

六、研究总结

地方债务置换作为化解我国财政风险的一项重大举措，如何在缓解当前财政压力的同时避免系统性金融风险是亟待解决的问题。基于传统地方政府债务风险研究，本文对债务置换风险的影响及路径进行分析，提出审计在债务置换工作中的监督机制，并基于审计全覆盖视角，建议从创新整合审计资源模式、加快审计制度规范建设和贯彻落实审计风险对策三个方面实现政府债务置换风险的审计监督。