中国自然资源资产收益分配研究

陈 曦

一、研究背景

自然资源是人类生存和活动环境的基本要素，是人类生产资料和生活资料的基本来源，也是经济社会发展的物质和环境基础。自然资源资产是具有稀缺性、能产生经济效益且产权清晰的自然资源，我国国有资产分类中的资源性资产便特指自然资源资产。

自1978年改革开放以来，自然资源资产的市场化进程不断加快，相关体制机制不断完善，但自然资源资产收益分配制度在学界尚鲜有研究。为顺应全面深化改革需要，弥补自然资源资产收益分配制度缺失，完善自然资源资产政府综合财务报告和自然资源资产负债表编制工作，促进自然资源资产主管部门治理体系和治理能力的现代化，笔者尝试建立一个自然资源资产收益从形成、形式、分配过程、分配影响因素到分配政策制定的系统分析框架，以在自然资源资产收益分配领域耦合“效率”与“公平”，实现自然资源资产收益的全民共享提供理论和技术支持。

(一)自然资源资产市场化进程中的管理和法律制度变革

1.十八大以来自然资源资产管理改革力度空前。

党的十八大以来全面深化改革统筹“五位一体”，将生态文明建设提升至前所未有的高度。五年间生态文明体制改革的“四梁八柱”已搭建成型，自然资源资产在具体制度和体制制度的各项改革也在稳步推进。如“完善公共资源占用及其收益分配机制。建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。建立健全公共资源出让收益全民共享机制，出让收益主要用于公共服务支出”[1]；“加快建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度，切实维护国家所有者权益”[2]；“探索中央、地方分级代理行使资产所有权，整合设置国有自然资源资产管理机构”[3]等。2018年自然资源部组建，整合了原国土资源部等八部委关于自然资源管理以及国土空间用途管制等相关职能[4]，自然资源资产自中华人民共和国成立后首次成为具有明确单一部门规制的国有资源性资产。

2.自然资源相关法律体系不断完善。

随着市场经济体制改革不断深入，各自然资源单行法也随着自然资源市场化进程而逐步完善。20世纪70年代末至90年代初，以《宪法》和《民法通则》重申国有自然资源地位和范围的规定为先导，我国逐步颁布了一批自然资源单行法，包括《森林法》《草原法》《矿产资源法》《水法》等，并随着经济社会发展相继进行大规模修订。目前以各自然资源单行法为代表的法群体系，对各类自然资源国家所有权和集体所有权进行了明确界定，土地、矿产等自然资源使用权出让制度相对完善，并不断放宽经营权和流转权，为提高自然资源配置效率和使用效率奠定了法律基础。

(二)自然资源资产收益分配存在问题分析

自然资源资产在不断探索市场化的过程中，利用程度显著提升，但由于产权、收益制度等长期缺位，造成自然资源资产过度开发、成本外部化、资源配置效率低下、生态环境恶化、贫富差距扩大等负面效应，同时也造成了自然资源资产收益的大量流失。

1.自然资源资产收益流失的根源是产权制度缺位。

自然资源资产收益流失的根源可总结为一句话——公权不公、私权不私，造成自然资源资产在市场化配置和使用过程中，经济上无效率，并导致治理成本和收益分配上的央地不公平、区域不公平、代际不公平。

“私权”是国家依据私法(如《物权法》)，作为自然资源资产所有者行使所有权。但由于制度上没有安排，全民所有、国家所有异化为部门所有、地方所有。国家所有权虚置、地方管理权和所有权混同，导致国家作为自然资源资产所有者的权益收益的大量流失。此外，出让制度不健全、不规范，以及行政配置和行政垄断，导致市场价格信号扭曲、市场主体获取自然资源使用权的机会不平等，产生资源配置无效率；资源无偿占有或低价使用、掠夺性和粗放型开发，产生资源使用无效率。“私权不私”不仅降低了自然资源资产配置和使用的经济效率，也产生了自然资源资产收益隐性流失，以及收益在中央和地方之间、政府和市场主体之间的分配不公平问题。

“公权”是国家依据公法(如《宪法》、各自然资源单行法)，基于国家公权力对自然资源资产行使规制权，对自然资源开发利用行为进行矫正，使其外部性成本内部化。“公权”(即规制权)是对“私权”(即财产权)的限制，可通过经济手段，如征税或收费，也可通过行政手段，如行政监督或许可证制度来实现。自然资源资产规制权行使的缺位与薄弱，造成了环境污染、生态破坏、资源浪费和过度使用以至资源耗竭等风险不断扩大蔓延，区域治理成本和代际治理成本高企，从而产生区域不公平和代际不公平问题。

2.自然资源资产治理需要收益制度的完善。

完善适应市场经济的自然资源资产制度安排，包括产权制度的确立，也包括收益制度的确立。当前自然资源资产产权制度和有偿使用制度已初步构建并不断完善。而产权的本质是界定未来的收益权。在市场经济条件下，产权没有界定，收益及收益分配就没有界定。因此，无论是自然资源产权制度还是有偿使用制度的构建，其最终目标是获取预期收益并进行合理分配。

在明晰产权及有偿使用基础上合理划分收益，构建完善的收益制度，包括自然资源资产收益的征收、分配和监管等，有助于防范化解改革开放以来自然资源资产市场化制度不健全所导致的“不公平”与“无效率”。而当前，无论是在国家政策层面还是在学界，自然资源资产收益制度，尤其是收益分配制度的研究相较于产权制度等方面尚显薄弱，自然资源资产收益如何通过合理分配来耦合“效率”与“公平”，实现自然资源资产收益的全民共享，有赖于自然资源资产收益分配制度的确立和完善。

二、自然资源资产收益的形成

(一)自然资源资产的涵盖范围及分类

1.基于部门规制的自然资源资产涵盖范围界定。

自然资源资产是指具有稀缺性、能产生经济效益且产权清晰的自然资源。在联合国综合环境经济核算体系(SEEA)[5]中，自然资源资产是环境资产的一个子集，具体包括自然生物资源(包括木材和水生资源)、矿产和能源资源、土壤资源和水资源。《中国自然资源手册》[6]将自然资源资产分为土地、森林、草地、水、气候、矿产、海洋、能源和其他九大类资源资产。在本研究中，基于部门规制即自然资源部的职能范围，暂将以上国内外对于自然资源资产涵盖范围中，归口我国生态环境部管理的气候资源资产(光、风、大气)排除在外。

2.基于资产核算角度的自然资源资产分类。

由于研究对象为自然资源资产收益，本研究需要便于从财产权利、财产关系和资产核算角度探讨问题，更侧重区分自然资源资产的独占性、外部性等特征。借鉴国内外对于自然资源资产的分类，本研究主要根据空间界别及属性差异，将自然资源资产分为四大类：土地资源资产(农用地、建设用地)、生物资源资产(森林、草原)、矿产资源资产(油气矿产、非油气矿产)和水资源资产(地表水、地下水、海洋)。

(二)自然资源资产收益形成基础和收益形式

1.自然资源资产产生收益的前提是公共产权结构化。

自然资源资产的“公共产权”，可视为对我国国家(集体)所有自然资源资产“财产权”的特定称谓。公共产权的“公共”，既是基于我国生产资料公有制的所有制形式，也代表了国家可以对自然资源资产财产权进行限制的国家公权力。

自然资源资产收益的形成，是以公共产权结构化为前提的。通过公共产权结构化，自然资源资产所有权分解成不同权能，各项不同权能由不同权利人行使并产生权能收益，从而实现自然资源资产的经济价值。自然资源资产公共产权的结构化，应从私法(物权法)和公法(宪法、各自然资源单行法)两个层面进行探讨。私法层面对应物权体系，即权利人对自然资源资产的支配；公法层面对应规制权体系，即国家公权力对权利人的约束。基于公法和私法层面以及权利主客体划分层面，可构建自然资源资产公共产权的三重权利体系：所有权(自物权)体系、用益物权(他物权)体系和规制权(国家公权)体系。[7]

2.基于不同权能的自然资源资产收益形式。

一切自然资源资产，包括未经人类劳动并进入人类生产生活物质循环的自然资源，都是能产生收益的。广义上的自然资源资产收益应囊括经济收益、生态收益和社会收益。本研究界定的自然资源资产收益是自然资源资产公共产权结构化后，不同权能权利人因处置自然资源资产所有权、用益物权、规制权等权益所拥有的货币收入。自然资源资产收益也相应分为所有权收益、用益物权收益和规制权收益(见表1)。此外，由于本研究界定的自然资源资产特指开采或采伐以前的自然资源，因此相应的自然资源资产收益的涵盖范畴也不包括资源产品或原料及相关市场主体为计征对象的收益。

自然资源资产的所有权权益收益和用益物权权益收益，来源于自然资源因稀缺性和有用性而产生的价值。国家作为自然资源资产的所有者，在出让用益物权后获得所有权收益。自然资源的价值可分为两个部分，一部分是比较实的、有形的、物质性的商品价值，另一部分是比较虚的、无形的、舒适性的服务价值。[8]因此，自然资源资产的所有权权益收益，不仅包括开采开发生物资源和非生物资源所带来的直接经济收益，即基于商品价值的收益，也包括自然资源资产由于具有生态价值、游憩价值、教育价值、科研价值所带来的经济收益，即基于服务价值的收益，如国家公园、风景名胜区等旅游收益。用益物权权益收益，是自然资源资产用益物权权能进入市场流转后，市场主体占有、使用自然资源资产获得的收益，并可以根据权能的进一步分解，分为占用权收益和使用权(经营权)收益，由市场主体获得。

表1 自然资源资产收益分类

国家作为自然资源资产的管理者，也应获得规制权权益收益。规制权权益收益，是政府基于国家公权力，对自然资源资产各类开采开发经济活动进行经济调节和依法规制，所获得的税收收入和行政规费收入。税收收入是按超额利润征税，目的主要是将因自然丰度和开采开发条件不同而产生的级差收益收归国有，如资源税。行政规费主要是补偿性收费，其目的是矫正市场行为，使其外部性成本内部化，如资源耗竭补偿费、环境补偿费。资源耗竭补偿费主要是价值补偿，根据经营者和使用者占用自然资源的价值进行一次性或分期补偿，以促进自然资源的合理高效开发。环境补偿费主要是外部性补偿，对自然资源资产开采开发过程中所产生的环境污染等负外部性进行一次性或分期补偿，以达到外部性成本内部化。

3.当前我国自然资源资产相关收益计征有待完善。

当前我国四大类自然资源资产共涉及32种相关收益(见表2)，包括15种所有权权益收益、17种规制权权益收益。其中，市场化程度较高的城镇建设用地和部分矿产资源资产，以及海洋资源资产形成了相对完善的资产收益计征制度。财政部、国家税务总局在《关于全面推进资源税改革的通知》中指出，自2016年7月1日起实施矿产资源税从价计征；全面清理矿产资源收费基金，清费立税；开展水资源税试点；逐步将森林、草场、滩涂等自然资源纳入征收范围。但目前森林、草原等生物资源资产并未建立完善的收益计征制度。2014年以来我国启动水权交易试点和水权交易平台建设，但目前政府获取收益仅限于区域水权交易价款。

表2 各类自然资源资产收益的计征现状

续前表

自然资源资产分类所有权权益收益规制权权益收益大类中类小类商品价值收益服务价值收益税收行政规费矿产资源资产油气矿产非油气矿产石油天然气、页岩气、煤层气金属矿产非金属矿产矿业权出让收益、矿业权占用费、矿业权作价出资或入股分红、煤炭价格调节基金、石油特别收益金—资源税(5大类税目)矿产资源补偿费、矿山环境治理恢复基金水资源资产地表水地下水海洋河流湖泊、沼泽等普通地下水地下矿泉水、地下热水等近海领海内的远海区域水权交易价款———海域使用金、无居民海岛使用金——————水资源税试点海洋工程环境保护税排污费、污水处理费、渔业资源增殖保护费、废弃物海洋倾倒费、船舶油污损害赔偿基金

资料来源：根据各类自然资源现行税费征收管理办法总结绘制。

上述32种自然资源资产收益，都是基于自然资源资产的商品价值。基于自然资源资产服务价值的所有权权益收益，以及相关的规制权权益收益，则尚未被列入计征范围，如自然保护区、风景名胜区以及国家森林公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家海洋公园等，其收益多划归地方所有或部门所有，国家所有权和规制权从获取收益层面无从体现。

三、自然资源资产收益分配及其影响因素

(一)自然资源资产收益的分配过程

基于自然资源资产三重权利体系形成的三种收益，是通过初次分配和再分配两个环节进行的。初次分配是自然资源资产进入市场流转、拍卖，国家(政府)获取所有权权益收益，市场主体获得用益物权权益收益；再分配是国家获取的所有权权益收益和规制权权益收益通过预算安排，基于耦合“效率”与“公平”的原则，在央地间(纵向)、区域间(横向)、代际间(时间)进行分配并提供公共服务。自然资源资产收益通过初次分配和再分配过程，最终实现自然资源资产收益的全民共享。

1.基于市场机制的收益初次分配。

自然资源资产收益初次分配的过程，是自然资源资产作为生产资料、生活资料进行定价的过程，依靠价格来实现。在自然资源资产收益初次分配过程中，有两个主体：国家(政府)和市场主体。自然资源资产进入市场初次拍卖，国家向市场主体让渡用益物权获取所有权权益收益。而再次拍卖、转让或占有、使用过程中，则市场成为产权主体，根据生产要素定价，获取用益物权权益收益。

在初次分配过程中，存在由于自然资源资产市场价格不完整的问题。由于自然资源资产很多为非经营性资产，其中只有部分单一功能或具有直接短期收益的商品和服务形成了相对健全的出让制度。自然资源资产经济价值也没有外化成完整的市场价格，完整价格应既包括商品经济价值，也包括服务经济价值。因此，自然资源资产的经济价值并不等同于其目前的市场收益，而更多取决于对人类经济社会可持续发展的潜在经济效益。自然资源资产的经济价值评估也带有很大的不确定性。由于知识技术发展的不确定性和价值观念变化的不确定性，人类无法完备地认知其经济功能和潜在价值。因此，需要进一步探讨不同类型自然资源资产的完整价格问题，以保障国家获取合理的所有权权益收益。

初次分配过程中也存在公平准入问题。部分自然资源资产作为生产要素进入市场是有限制的，与技术标准有关，与经济体制有关，也与资源能源国家安全有关。市场准入门槛包括环境、安全等标准的设置，也包括垄断性的制度安排。这种限制是基于所有权的独占性，从而形成部分自然资源资产的垄断性开发。垄断对价格产生影响，进而影响分配问题。因此，基于不同类型的自然资源资产，应探讨多元化定价机制，逐步放宽市场准入，以市场机制提高资源配置效率。

2.基于财政职能的收益再分配。

国家获取的自然资源资产所有权权益收益和规制权权益收益，均应纳入财政预算范畴，用于公共服务支出。新一轮财税体制改革，要求建立全口径预算管理，实行一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。从15种自然资源资产所有权权益收益来看(表3)：3种纳入政府性基金预算，2种纳入国有资本经营预算，其余多纳入一般公共预算；有5种明确专款专用，5种明确中央和地方分享收益。

表3 各类自然资源资产所有权权益收益分配概况

资料来源：根据各类费用征收使用管理办法绘制。

从17种规制权权益收益分配来看(表4)：与自然资源资产相关的6种税收，除海洋石油企业的资源税由国家税务总局负责征收管理外，其他税种均为地方税，纳入地方一般公共预算管理；11种规制权相关的行政规费收益中，有4种按比例上缴和留存，另船舶油污损害赔偿基金全额上缴中央国库，但大都为相关行政主管部门征缴并专款专用。

表4 各类自然资源资产规制权相关行政规费收益分配概况

续前表

资产类别规制权相关行政规费征缴方式管理方式用途矿产资源资产矿产资源补偿费地质矿产主管部门会同财政部门征缴纳入各级财政预算管理,按分成比例分别入库:中央与省、直辖市5∶5;中央与自治区4∶6专款专用矿山环境治理恢复基金由矿山企业单设会计科目,按照销售收入一定比例计提计入企业成本专款专用水资源资产排污费环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单,去指定商业银行缴纳纳入财政预算管理,按比例分别解缴中央国库和地方国库专款专用污水处理费城市排水主管部门纳入地方政府性基金预算管理专款专用渔业资源增殖保护费县级以上人民政府渔业行政主管部门征缴按预算外资金管理,按比例留成和上缴一部分统筹使用专款专用废弃物海洋倾倒费海洋行政主管部门征缴按隶属关系分别上缴中央和省级国库船舶油污损害赔偿基金交通运输部所属海事管理机构征缴纳入政府性基金管理,收入全额上缴中央国库专款专用

资料来源：根据各类费用征收使用管理办法绘制。

在目前自然资源资产各类收益分配中，普遍存在地方留存比例过高的问题，中央对于资源资产收益统筹利用、统一管理、统一调配力度较弱；且专款专用项目过多，纳入一般公共预算比例不足，用于一般公共服务的自然资源资产相关财力保障薄弱；此外，对各类自然资源资产相关税收的税率、税制、征管有待完善，尚未完全体现调节级差收益的作用。自然资源资产收益再分配过程中存在的问题，产生了央地不公平、区域不公平、代际不公平。

(二)自然资源资产收益分配影响因素

完善自然资源资产的收益分配，最终实现自然资源资产收益的全民共享，需要从两方面深入探讨：一是各类自然资源资产属性对收益分配的影响。此影响关系到国家(政府)对各类自然资源资产收益的规制力度，因资产天然属性不同而强弱不同，从而防范化解收益分配“区域不公平”和“代际不公平”。二是财政分权程度对收益分配的影响。在央地财政事权划分基础上，收益分配实质上是财权和财力的调配，从而防范化解事权与支出责任不匹配的“央地不公平”。

1.区域和代际不公平——基于资产属性的分析。

从经济学角度探讨自然资源使用问题，不论是新古典经济学还是新制度经济学，都是从资源稀缺性的角度来探讨界定产权、降低交易成本以及外部性内部化。其前提是当代人生命周期内的效用最大化，而并未考虑对后代人的影响，即代际公平问题。代际问题和外部性一样，很难通过具有强烈短期倾向的市场机制来矫正。另外，从我国自然资源资产存量特征来看，总量丰富但人均拥有量远低于世界平均水平，且自然资源资产存量空间分布极不均衡。而自然资源资产的可持续使用不仅关系到经济社会稳定发展,也会影响国家资源能源安全以至经济安全。代际分配问题和空间不均衡问题都决定了政府作为所有者和管理者进行经济规制以促进资源集约利用的必要性，以及进行收益再分配以促进区域公平和代际公平的必要性。

四大类自然资源资产由于其自身属性各不相同，决定了国家作为管理者的经济规制力度不尽相同，权益收益的再分配调控力度也不尽相同。总的来看，自然资源资产的独占性和外部性是影响区域公平的重要因素，可再生性和资源空心化程度则是影响代际公平的重要因素。进而可建立一个自然资源资产收益分配的四维影响因素模型(见图1)。

图1 自然资源资产收益分配四维影响因素模型

自然资源资产的独占性是自然资源在自然丰度和地理分布上的差异性，资源总是相对集中于某些区域而形成独占性。独占性可以从两个方面来解释：一是天然流动性，二是独占成本(包括实现独占的物质成本和行政监督成本)。没有流动性或流动性弱、独占成本较低的自然资源资产，如矿产，独占性很强。流动性强的河流，以及独占成本比较高的草原，则独占性较弱。独占性越强的自然资源资产，其产权界定成本越低，市场化越容易。独占性较弱的自然资源，由于难以建立明确的产权关系，通常市场经济调节手段难以实现而导致“市场失灵”。

外部性是自然资源资产利用过程中效益或负效益溢出，导致无法用市场价格信号传递的经济活动影响，使资源资产利用的个人成本(或收益)与社会成本(收益)分离。资源利用相关经济活动通常会造成负外部性，如环境污染和生态破坏。外部性的影响范围和边际治理成本可以看作是量度外部性的两个重要指标，如海洋污染其影响范围可达全球，而土壤污染的边际治理成本(包括经济成本和时间成本)则远高于水污染。

自然资源资产的可再生性是量度资源储量及资源形成速度的指标。矿产资源储量有限，其形成速度需上万甚至上亿年，因此在四大类资源中可再生性最弱。其次为土地资源，储量相对固定，且自然形成1cm厚腐殖质层需几百年。再次为生物资源，可以通过增加社会投入来增加其储量，砍伐森林和开垦草原恢复期一般需要数十年至百余年。水资源则可视为可再生性最强的自然资源，储量丰富且再生循环速度较快。但从某种程度上讲，并没有绝对的可再生资源，对于任何自然资源的消耗速度均应小于其再生恢复的速度，否则将打断资源再生循环链条而导致枯竭。

资源空心化程度则是衡量经济社会发展的资源基础强弱程度，是资源相对于经济增长的耗竭速度和紧缺程度，可以用资源经济指数(η)来表征。设R为资源指数，G为国民生产总值指数，η等于R与G的比值。η=1表明资源量与国民生产总值同步增长，资源与经济均衡、协调发展；η>1表明资源量的增加快于国民生产总值的增长，资源发展基础越来越雄厚；η<1即为经济发展中的资源空心化现象，即随着国民生产总值增加而资源基础不断削弱的情况。[9]

2.央地不公平——基于财政分权的分析。

自然资源资产收益再分配的过程，是中央和地方提供自然资源资产相关公共服务所需财权和财力的分配过程。而财权的划分和财力的调配很大程度上取决于两级政府的支出责任，新一轮财税体制改革也明确提出建立事权与支出责任相匹配的制度。因此，自然资源资产收益再分配的基础和逻辑起点，是央地事权划分。收益分配中“区域公平”和“代际公平”，也最终需要通过明晰央地事权来实现，进而依据事权划分来分配财权和财力满足两级政府支出责任，从而实现 “央地公平”。

财政分权理论是研究政府间财政关系的基础理论，也是研究在一定政治框架下，财政体制三要素事权、财权和财力在不同级次政府之间匹配来实现资源最优配置。财政分权理论认为，公共物品供给的事权划分应考虑的因素主要是公共物品层次性和供给效率。公共物品的层次性，取决于受益范围和效用外溢程度；供给效率的影响因素则包括技术水平和信息复杂性。在明确事权划分基础上，财权和财力的调配则应考虑激励相容性，即考虑对地方政府的财政激励，以提高地方政府对公共服务供给的积极性。

3.自然资源资产收益分配影响因子矩阵的构建。

基于以上两方面影响因素的分析可见：从自然资源资产属性的角度来讲，独占性越弱、外部性越强、可再生性越弱、资源空心化程度越强的自然资源资产，国家(政府)规制的力度应越强；从财政分权的角度来讲，受益范围越广、效用外溢程度越高、技术水平要求越高以及信息复杂性较低的公共服务，则应更多由中央履行支出责任。结合以上两类影响因素，可进一步建立自然资源资产收益分配影响因子矩阵(见表7)，进而计算各类自然资源资产收益的国家(政府)规制程度以及财政分权程度的相对指数。加权指数1越高，则表示国家(政府)对收益的规制力度应越大；加权指数2越高，则表示财政分权程度越高，即更应由地方履行事权和支出责任，也即收益配给更偏重于地方。

选取典型自然资源资产加以说明：如建设用地、耕地等土地资源资产。受粗放型城镇化、生态环境恶化等影响，资源空心化程度严重，18亿亩耕地红线和城镇发展由增量扩张转为存量挖潜等政策的提出，都是体现了国家(政府)规制力的不断加强，因而加权指数1较高。而受信息复杂性等因素的影响，更宜以地方行使规制权，即表征分权程度的加权指数2也较高。再如海洋资源资产，虽然其独占性程度非常低且外部性可波及全球，但海洋的可再生速度较快，且支持经济社会发展的资源发展基础相对于其他资源非常雄厚，因此国家(政府)规制力相对弱化，即加权指数1较低。而由于公共物品的层次性较高，尤其是远海，应主要以中央行使规职权为主，因此加权指数2很低。

表5 自然资源资产收益分配影响因子矩阵

注：影响因子的赋值限于研究篇幅和精力并未作定量计算分析，仅以经验值表征各类自然资源资产不同属性因子的相对评分并进行简单加权。影响因子矩阵包括6个正向指标(白底)、6个负向指标(灰底)，以及无(0)、弱(1)、中(2)、强(3)四档评分。

四、自然资源资产收益分配政策建议

(一)初次分配环节应注重“效率”

自然资源资产进入市场，进行产权分离和流转，完成资产收益的初次分配，需要依靠市场机制形成能够反映稀缺性和供求关系的价格信号，提高资源配置和使用效率，其前提则是健全资产定价机制和产权流转机制。

1.完善各类自然资源资产定价机制。

自然资源资产定价的大趋势应是逐步弱化行政力量以趋向市场化，其定价模式可分为市场定价与非市场定价。市场化定价机制可以有效发挥市场对资源配置的作用。但前述对于自然资源资产属性的分析表明，单纯依靠市场机制容易导致“市场失灵”，难以使资源配置趋向帕累托最优，且市场难以完整准确地覆盖其使用的区域和代际治理成本。根据新制度经济学理论，纠正“市场失灵”最有效的手段就是通过制度供给来引导并规范市场主体行为。因此，在自然资源资产定价中，需要政府适当干预其定价模式，以建立能够体现供求关系和外部性所产生风险对价的完整资产价格，逐步放宽市场准入，对不同类别的自然资源资产建立多元化和层次化的定价机制。

土地资源资产和矿产资源资产是独占性很强的资产类别，产权设置相对容易，依靠市场自发调节能力强。但两类资产的可再生性弱且资源空心化程度很强，在定价过程中需要注重覆盖其开采开发的代际成本，促进其集约高效使用。水资源资产，尤其是河流和海洋，是独占性很弱的资产类别，产权设置成本较高，需要加强行政干预以覆盖区域治理成本。生物资源资产，尤其是天然林和天然草原，虽然独占性相对较强，但其作为陆地最重要的生态系统，对改善生态环境的贡献极大，在定价过程中需要注重覆盖区域外溢的生态效益和环境效益及相应的治理成本。而重经济价值、轻服务价值(生态、游憩、教育、科研价值)，也是当前各类自然资源资产定价的通病。这不仅造成出让过程中资产价格不完整问题，也导致了由资产服务价值带来收益的流失问题。

2.健全自然资源资产公共产权交易平台。

目前我国土地资源资产、矿产资源资产在长期市场化过程中都建立了各自相对完善的产权交易中心，2016年中国水权交易所也挂牌成立。林权则主要集中在集体林权制度改革方面，且主要是规范林权二级流转市场，草原产权流转市场尚未建立。而2016年发布的“十三五”规划纲要第四十三章推进资源节约集约利用中指出：“建立统一规范的国有自然资源资产出让平台。”国有自然资源资产出让是国家所有权权能分解后，形成公共产权体系，其中用益物权进入市场进行出让和流转。自然资源资产公共产权交易平台实质上是租赁市场，是用益物权各项权能自由流动、配置、重组得以有序进行的市场，也是在经济上实现国家作为自然资源资产所有者权益，实现资产收益全民共享的重要平台。

自然资源部的成立为建立统一的国有自然资源资产交易平台提供了强有力的体制保障。国有自然资源资产公共产权交易市场，应由两级市场构成：一级市场，是各类自然资源资产用益物权的出让市场，是所有者和使用者之间的交易市场。在一级市场上，是国家(政府)法人代表把各类自然资源资产一定年期的用益物权权能出让或出租给市场主体，收取地租或资产出让费，自然资源资产的所有权在经济上得到实现。二级市场，是自然资源资产用益物权权能进一步分解和流转的市场。在一级市场取得用益物权的市场主体，把部分用益物权权能再转让给其他公司或企业来获取收益。二级市场是使用者之间的交易市场。而统一的国有自然资源资产交易平台建设，其作用不仅限于权能交易，也将是克服多头监管和碎片化监管，统一行使国有自然资源资产管理、国土空间用途管制和生态保护修复监管、污染排放监管等职能的综合性平台。

(二)再分配环节应兼顾“公平”

各类自然资源资产的所有权权益收益和规制权权益收益纳入财政预算范畴后，应形成高效使用、公平分享的收益再分配机制，进而通过财政支出安排，缩小自然资源资产收益带来的马太效应，促进社会公平正义和自然资源资产收益的全民共享。

1.规范自然资源资产收益的预算管理。

目前32种自然资源资产相关税费收益中，虽然绝大多数纳入财政预算管理，但上缴地方国库占比过高。其中6种税收收入均为地方税，26种非税收入中除石油特别收益金和船舶油污损害赔偿基金全额上缴中央国库，央地分享的有10种，中央分成比例最高是5成(矿产资源补偿费)，大比例收益分成和其余种类收益均纳入地方国库，自然资源资产收益业已成为“地方第二财政”。此外，非税收入中绝大多数为各类自然资源资产相关主管部门征缴，13种明确规定专款专用，“部门财政”现象严重。自然资源资产收益地方化和部门化问题阻碍了国家预算权的统一，导致财政资金安排和使用碎片化、重复化，资金脱节和沉淀问题严重。因此，应大力破除地方和部门对于自然资源资产收益的“二次分配权”，统筹财政资金使用。

首先，加大自然资源资产收益调入中央国库的比例，以统筹平衡自然资源使用和生态环境治理的区域成本和代际成本。对于可再生性较弱、资源空心化程度较强的土地资源资产，其3种税收收入应设为中央与地方共享税，8种非税收入中央均应参与分成；对于外部性较强的生物资源资产，其3种收益也应按比例上缴中央国库。此外，应逐步完善森林、草原所有权权益收益计征制度，尽快纳入资源税计征范围。尤其是生态价值外溢性很强的天然林、天然草原等服务价值权益收益应全额上缴中央国库；对于不可再生且资源空心化程度很强的矿产资源资产，资源税也应该为中央和地方共享税，其余7种非税收入应加大现有中央分成比例和种类；对于独占性很弱且外部性较强的水资源资产，相关2种税收收入应纳入中央税，其余8种非税收入应加大比例上缴国库，并进一步扩大水权交易范围。

其次，加大自然资源资产收益调入一般公共预算的比例。目前32种自然资源资产收益中，除6种税收收入，仅11种纳入一般公共预算，13种明确专款专用。但自然资源资产收益不仅应用于反哺资源再生和环境治理外，更应为基本公共服务提供财力保障。而一般公共预算主要涉及基本公共服务，将目前各类纳入政府性基金预算和国有资本经营预算中的收益按比例调入一般公共预算，加大自然资源资产收益调入一般公共预算的力度，意味着自然资源资产支持公共财政力度的增强，可以更好地保障百姓享有的基本公共服务，进一步实现自然资源资产收益的全民共享。

2.自然资源部财政体制调整建议。

2018年4月10日自然资源部正式挂牌，是我国生态文明体制改革和自然资源资产管理领域的重大机构改革。近日公布的自然资源部三定方案明确了对自然资源工作的主要职责，但并未涉及央地职责划分。作为财政体制三要素之一，央地财政事权划分是理顺部门治理和政府间财政关系的逻辑起点，只有明确自然资源部中央和地方事权，才能界定各级政府相应自然资源资产治理的支出责任，再通过合理调配财权和财力满足履行支出责任的财政资金需求，也即是通过定事权来定收益分配。

《生态文明体制改革总体方案》中提出：“中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。”但行使所有权的提法太过笼统，拆分开来无外事权和财权。事权包括决策权、执行权、支出权以及监督权[10]；财权则包括决定权、征管权和使用权。定事权、定财权，再通过上级转移支付和下级上解收入等手段调配财力，这个过程不仅是“行使所有权”的过程，也是完成自然资源资产的收益再分配的过程。

按照《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)中适度加强中央事权、保障地方履行财政事权、减少并规范中央与地方共同事权的改革思路，以及前述各类自然资源资产属性和财政分权程度分析，研究粗略提出了各类自然资源资产相关事权和财权的央地划分框架(见表6)。而以上对于事权和财权的划分是依据执行要素的，事权按照职能又可分为保护事权、利用事权、管理事权和研究事权；财权按照财力来源也可分为收税权、收费权、举债权和国有资产收入权。

表6 自然资源资产相关事权和财权划分

续前表

自然资源资产分类自然资源资产相关事权自然资源资产相关财权大类中类小类决策权执行权支出权监督权决定权征管权使用权矿产资源资产油气矿产非油气矿产石油1113111天然气、页岩气、煤层气1113131金属矿产3223322非金属矿产3223322水资源资产地表水地下水海洋河流1113131湖泊、沼泽等3223322普通地下水3233323地下矿泉水、地下热水等2222222近海3233322领海内的远海1113111

注：1代表中央履责；2代表地方履责；3代表中央和地方共同履责。

本文研究的重点是自然资源资产收益分配与产权制度、资产价值、资产属性、财政分权的逻辑关联，建立了一个自然资源资产收益从形成、形式、分配过程、分配影响因素到分配政策制定的系统分析框架。对于各类自然资源资产属性、财政分权影响因子的量化分析以及收益分配数理模型的建立完善，需要进一步细化研究。无论是自然资源资产产权制度还是有偿使用制度的建立，其最终目的都是为了合理合法、公平公正、高质高效的界定和分配收益。因此，自然资源资产收益制度是实现收益全民共享的最终制度保障。而收益制度不仅包括分配制度，还需要计征制度、监管制度等一系列制度体系的健全完善，这些还有待进一步深入探讨。