上海合作组织扩员：新机遇与新挑战

郭连成 陆佳琦

摘 要：印度和巴基斯坦加入上海合作组织，对上海合作组织发展具有重要意义。扩员不仅意味着上海合作组织地理空间和政治经济空间的扩大，而且也表明上海合作组织已成为欧亚地区的重要国际组织，对本地区乃至世界的影响力进一步增强。笔者认为，扩员对于上海合作组织实行开放主义、维护本地区和周边安全与稳定、拓展经济合作发展空间、增强对全球治理的影响力、构建上海合作组织命运共同体和利益共同体颇具现实意义。本文围绕这些问题特别是上海合作组织首次扩员面临的新机遇和新挑战展开具体分析，包括：扩员后上海合作组织发展的不确定性;扩员对上海合作组织共同行动能力和凝聚力的检验;中俄两国在扩员后上海合作组织发展中的双引擎作用;上海合作组织内的中印和中巴关系;2018年青岛峰会后上海合作组织的进一步开放和发展方向等问题。

关键词：上海合作组织扩员;上海精神;命运共同体;利益共同体;机遇与挑战

中图分类号：F740;D814.1文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2019）03-0106-10

一、引 言

印度、巴基斯坦加入上海合作组织（以下简称上合组织），标志着上合组织成立17年来首次正式开启了扩员进程，是上合组织发展中的一个重要事件。扩员意味着上合组织政治空间和地理空间的扩大，尤其是将中亚和南亚连接起来，使上合组织成为世界最大的区域合作组织，也成为涵盖欧亚地区且具有更大影响力的国际组织。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫曾指出，印度和巴基斯坦加入上合组织，使该组织成为涵盖欧亚大陆大部分区域以及近一半世界人口和世界经济20%产值的国际组织[1]。俄罗斯更是对扩员持积极态度。普京认为，上合组织职能范围的扩大、成员的增加，特别是印度和巴基斯坦这样重要国家的加入，使得上合组织成为了不仅在欧亚地区而且在全世界都具有权威性的、受欢迎的国际组织[2]。上合组织成员国元首理事会第十七次会议与会领导人也一致认为，上合组织扩员将促进本组织发展、提升本组织潜力。应该以相互尊重、合作共赢、不冲突、不对抗、遵循国际法准则以及平等和不可分割安全、兼顾彼此利益等原则为基础，构建更加公正合理、符合各国共同利益及各自利益的多极世界格局，推动构建人类命运共同体。本文围绕上合组织首次扩员面临的新机遇和新挑战展开分析，包括：印度和巴基斯坦加入上合组织对该组织的影响;上合组织应对新成员加入后的新变化特别是新挑战;平衡和协调各成员国的利益诉求，从而使所有成员国能够凝聚共识、相向而行、深化友好务实合作等。

二、上合组织扩员的现实性

以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”为引领，遵循睦邻友好、优势互补、开放共赢、务实合作的原则，上合组织

扎实推进各领域合作，为促进地区稳定和繁荣作出了重要贡献，在世界上的作用更加突出，影响力和吸引力越来越大，“朋友圈”在不断扩大。越来越多的国家希望深化与上合组织的合作，也有一些国家申请或准备申请加入上合组织，因而扩员成为上合组织发展的重大议题。鉴于此，国家主席习近平2014年9月12日在上合组织成员国元首理事会第十四次会议上表示，上合组织“扩员大门将正式打开”。他指出：“‘他山之石，可以攻玉。扩大对外交往、吸收新鲜血液，是上海合作组织自身发展壮大的需要，也符合本组织一贯奉行的开放包容方针。经过十几年审慎研究和协商，上海合作组织扩员法律准备工作已经基本完成，扩员大门将正式打开。我们欢迎有意愿且符合标准的国家申请成为本组织正式成员，为本组织发展注入新的活力。我们要加强成员国同观察员国合作，密切同对话伙伴的沟通，继续完善‘6+5工作机制，切实将观察员国和对话伙伴吸引到本组织相关合作中来”[3] 。在2015年7月启动接收印度、巴基斯坦加入上合组织程序的上合组织乌法峰会上，习近平发表了题为《团结互助 共迎挑战 推动上海合作组织实现新跨越》的讲话。他提出要坚持“上海精神”，打造本地区命运共同体。要维护国际公平正义，倡导多边主义和开放主义，相互尊重彼此利益，不干涉别国内政，以和平方式解决分歧争端，以共赢理念促进发展繁荣。2016年习近平在乌兹别克斯坦《人民言论报》发表署名文章指出：“随着扩员进程启动，上海合作组织朋友圈不断扩大，地域涵盖中亚、南亚、西亚、东南亚，组织合作潜力大大增强，国际地位和影响力持续提升” 。中俄两国2016年发布的《中华人民共和国和俄罗斯联邦联合声明》指出：（中俄）相信印度和巴基斯坦的加入，必将提升上海合作组织的合作潜力，提高上海合作组织的国际权威[4] 。2017年6月上合组织正式接纳印度、巴基斯坦为本组织正式成员国，实现了上合组织成立16年来的首次正式扩员。

（一）扩员是上合组织实行开放主义和自身发展壮大的需要

早在上合组织成立之初，于2001年通过的《上海合作组织成立宣言》就考虑到未来本组织的发展问题，强调上合组织应在协商一致的基础上吸收认同该组织框架内合作宗旨和任务的国家为该组织新成员。2004年，上合组织首次接纳蒙古国作为观察员国，迈出了上合组织对外开放的第一步。紧接着，2005年，上合组织元首理事會决定给予巴基斯坦、伊朗、印度观察员国地位。2009年，上合组织元首理事会第九次会议决定给予斯里兰卡和白俄罗斯对话伙伴地位。2012年6月，上合组织元首理事会第十二次会议接收阿富汗为上合组织观察员国、土耳其为上合组织对话伙伴国。但上合组织接纳正式成员国的扩员进程一直未曾开启。2010年，上合组织峰会批准了《上海合作组织接收新成员条例》。2014年9月，上海合作组织杜尚别峰会，又批准了《给予上海合作组织成员国地位程序》和《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》修订案，从而奠定了扩员的法律基础，也标志着上合组织开启扩员进程。印度在杜尚别峰会上正式申请加入上合组织，此前巴基斯坦也已提交了加入上合组织的申请。但正式启动接纳印度、巴基斯坦加入上合组织进程，是2015年7月召开的上合组织乌法峰会。2016年6月上合组织塔什干峰会签署了印、巴两国加入上合组织义务备忘录，使两国朝着成为正式成员国迈出了重要一步，推进了加入上合组织的进程。2017年6月，印度、巴基斯坦正式加入上合组织。可见，上合组织的扩员是十分审慎的。

笔者认为，上合组织实现审慎而稳妥的扩员，主要是来自其两个方面的需要：一是实行开放主义的需要。上合组织的开放性和地缘利益的广泛性，决定了扩员是一个必然的过程。早在上合组织成立之初，就强调要坚持开放主义，注意吸收新成员加入本组织。而正式接收印度和巴基斯坦加入上合组织，不仅是以实际行动来兑现上合组织扩大对外交往、奉行开放包容方针的承诺，而且也表明上合组织是一个开放的、平等的、包容的国际组织。上合组织开放和扩员的大门是一直敞开的。当然，成立16年才实现首次扩员，说明上合组织扩员的准入门槛较高。二是上合组织自身发展壮大的需要。经过17年的发展，上合组织在深化全方位合作的基础上得以不断发展壮大。不仅“朋友圈”越来越大，而且影响力越来越强，维护安全稳定水平越来越高，经济合作与发展动力也不断增强。在这种情况下，不仅需要继续发挥“成员国+观察员国+对话伙伴国”这种多层级合作机制的作用，而且更加需要吸收新鲜血液，增加上合组织体量和规模，从而扩大上合组织的辐射力和影响力。总之，实行多边主义和开放主义，坚持包容性和多元性;通过扩员求发展壮大，拓展务实合作，是使上合组织永葆旺盛生命力和强大凝聚力的根本保证。

（二）扩员是上合组织维护本地区和周边安全与稳定的需要

上合组织各成员国对安全领域的合作极为重视，继2009年6月签署《反恐怖主义公约》后，2017年6月上合组织阿斯塔纳峰会又签署了《上合组织反极端主义公约》，并发表了关于共同打击国际恐怖主义的声明。这进一步夯实了上合组织执法安全合作的法律基础[5]，也增强了上合组织安全合作的行动能力。印度和巴基斯坦与中国毗邻，在地缘安全上与中国密切关联。而巴基斯坦又紧邻阿富汗，对稳定阿富汗的安全局势具有较为重要的影响。可见，印巴两国加入上合组织能为本地区的安全合作增添新动能，拓展上合组织多边安全机制，进一步维护本地区和周边的安全稳定。

第一，扩员能够加强上合组织自身的地区安全合作，强化上合组织的安全和反恐能力，特别是有利于打击中亚“三股势力”和南亚恐怖力量，使上合组织的安全合作网络得以进一步完善。印度和巴基斯坦地处西亚、中亚和东亚的连接地带，在应对本地区相互交织的传统安全和非传统安全方面可以发挥重要作用，也为上合组织提供了预防南亚极端主义势力向成员国边疆渗透的更大空间。

第二，上合组织需要增强对周边安全的影响和应对来自周边安全的挑战，以营造更好的生存发展的外部环境。印度和巴基斯坦加入上合组织，能够在阿富汗周边形成安全缓冲地带，并形成联合打击阿富汗境内国际恐怖主义、毒品走私和跨境有组织犯罪活动的安全网络，有助于推进阿富汗的战后重建与民族和解进程，促进阿富汗的社会安全稳定。

第三，加入上合组织对印度和巴基斯坦两国自身也有重要意义。长期以来，印巴两国不仅龃龉和摩擦不断，而且双方在克什米尔地区的军事对抗和直接冲突，也成为导致南亚地区不稳定和不安全的主要因素。不仅如此，双方还曾一直指责对方支持恐怖主义。而印巴加入上合组织有助于消除两国间的分歧，推动双边关系的改善。俄罗斯外长拉夫罗夫认为，印度和巴基斯坦加入上合组织可为改善两国之间的关系创造可能性。而且，印度和巴基斯坦的协作规格和交往规格越高，两国克服分歧的机会也就越多。印巴加入上合组织还能够促使双方采取共同步骤使本地区免受恐怖主义威胁。这样可以形成上合组织打击南亚、中亚恐怖主义的合力。总之，在维护地区和周边安全方面，印度和巴基斯坦加入上合组织的作用不容小觑。正如中国外交部发言人洪磊曾在2014年9月18日表示的，中方高度重视印度、巴基斯坦在本地区的重要影响和作用。中方相信，印度、巴基斯坦加入上合组织将有利于本组织的进一步发展，增进其维护地区安全、促进共同发展的努力[6]。外交部发言人华春莹2017年6月1日在记者会上也表示，真诚地希望印度和巴基斯坦加入上合组织之后能够相向而行，友好合作，改善彼此关系，共同为上合组织发展注入新的活力。

（三）扩员是上合组织拓展经济合作发展空间的需要

经过17年的发展，上合组织经济合作的基础更加扎实，合作的层次不断提升，合作的领域更加宽广，合作的规模也在扩大。本次上合组织扩员不仅增大了“朋友圈”，而且成员国之间的经济合作也步入重要的战略机遇期。成员国间的经贸合作已不仅仅局限于国际贸易和一般性的项目合作，而是逐步上升到发展战略的对接合作，如上合组织与欧亚经济联盟对接合作等。尤其是以丝绸之路经济带建设为契机扩大上合组织，并以上合组织的扩大带动丝绸之路经济带建设，将有效促进上合组织的多边经济合作并提高其凝聚力[7]。

作为南亚地区颇具影响力和经济发展潜力的大国，印度和巴基斯坦与上合组织其他成员国间一直保持着较为密切的经贸合作关系。两国加入上合组织使得本组织区域经济合作和发展的地理空间得以拓展，经济合作的市场规模得以扩大，为上合组织增加了经济发展潜力和新动力。有资料显示，印巴加入上合组织后，该组织GDP总额将增至全球的24%，面积将占世界陆地总面积的43%[8]。2016年印度GDP为2.2635万亿美元，全球排名第7位，总量约为中国的1/5。据印度《经济时报》报道，根据世界经济论坛（WEF）公布的全球各国经济力指数报告，印度的竞争力在金砖国家中位居第二位，已超过了俄罗斯。而巴基斯坦是世界第25大经济体，前些年GDP曾一度连续数年保持了7%的快速增長。2016—2017财年巴基斯坦GDP增长5.3%，2016年GDP总量为2 836.6亿美元。

第一，扩员有利于扩大上合组织内的贸易和投资合作规模。印巴加入上合组织对本组织经济合作的积极作用主要表现在两个方面：一是可以充分利用印巴两国所具有的地理和区位优势，推进上合组织区域内的基础设施互联互通建设，特别是加强跨境交通领域的合作，在欧亚大陆形成东西向和南北向相互交叉的两大交通运输网络体系;加强能源领域合作，参与油气开发，寻求稳定的能源供应渠道;强化两国在具有国际竞争力产业领域的贸易与投资合作。二是扩员后的上合组织可以更好地发挥本组织的巨大优势，通过有效合作实现优势互补，达到互利共赢。上合组织成员国各具经济发展优势：中国经济发展势头迅猛，三次产业快速发展，俄罗斯重工业和军事工业发达，印度是农业大国。在能源领域，俄罗斯和哈萨克斯坦均为能源生产和出口大国，而中国和印度则为能源消费和能源进口大国。可见上合组织内这种能源合作不仅具有地缘优势，而且具有高度的市场互补性。总之，扩员后的上合组织为成员国的发展增添了活力，注入了新的发展动力。